进博会视角下苏州推进贸易便利化“单一窗口”建设的对策建议*

史 嵘

(苏州科技大学 商学院，江苏 苏州 215009)

进入后金融危机时代，世界经济总体复苏态势好于预期，国际贸易等领域经济增长动力增强。2018 年4月世界贸易组织发布的《全球贸易数据与展望》显示，全球贸易量增长预期由3.2%大幅上调至4.4%，显著高于金融危机爆发后3%的年均增速水平。[1]但不容忽视的是，当前一些国家的“逆全球化”和贸易保护主义倾向抬头，给贸易增长与世界经济复苏平添诸多不确定因素。以美国政府奉行的“美国优先”的单边主义为例，3 月22 日，美国总统特朗普签署备忘录，启动针对我国进口商品的301 调查，并于4 月3 日宣布针对我国约500 亿美元产品出口征收25%的关税，涵盖约1300 个税号的产品。[2]在此背景下，本着建设开放型世界经济、着力搭建“人类命运共同体”的战略目标，坚定支持贸易自由化和经济全球化，我国于11月5日至10日在上海成功举办世界范围内首个以进口为主题的国家级博览会——中国国际进口博览会。这既是国际贸易史上的一大创举，也是我国推进新一轮高水平对外开放的重大决策与行动。

此次盛会以“新时代，共享未来”为主题，有172个国家、地区和国际组织参加，参展的世界500强和行业龙头企业有220多家，搭建了“国家馆+企业展+经贸论坛”三位一体、推动全球贸易发展的公共服务平台。这也标志着我国从“贸易大国”向“贸易强国”转变，开始主动实施“主动扩大进口”战略。一方面，进博会有利于我国增强国际贸易话语权。盛会形成的价格体系将逐步成为国际价格体系的有机组成；盛会使用的行业标准、术语与规则将逐步成为国际经贸活动的构成部分；盛会传播的新理念、新思想、新技术将进一步促进国际贸易发展。[3]另一方面，进博会的溢出效应明显，对优化出口结构、促进产业链价值攀升、改善营商环境，以及打造世界级知名企业与品牌都有良好的协同带动作用。[3]进博会的胜利召开，将对上海建设“卓越的全球城市”有重要的促进作用；而对于毗邻上海，与上海同属于长三角城市群、长江经济带的重要开放性城市——苏州而言，同样具有重要的意义。改革开放40年来，苏州逐渐形成了一条以开放型经济为特色的“苏州之路”，开放共赢是经济发展的最大优势。以进博会为契机，积极推进货物贸易与服务贸易的“单一窗口”建设具有重要的现实意义，将成为未来推动苏州对外贸易创新发展的主要内容。

一、苏州推进“单一窗口”建设的现实意义

1.顺应国际贸易创新发展趋势

“单一窗口”是实现贸易便利化的重要措施。在自由贸易与多边主义的发展背景下，简化贸易程序、降低贸易成本、提升贸易监管效率已成为国际贸易改革与创新的主要内容。2013年世界贸易组织的多哈回合谈判达成《贸易便利化协定》，其中明确规定：各成员应努力建立或维持“单一窗口”以简化通关手续，促进贸易便利化。2015年，我国正式完成接受《贸易便利化协定》的核准程序，成为第16个接受该协定的成员。推进“单一窗口”建设成为“十三五”规划促进对外贸易创新发展的主要内容，由中央顶层设计，地方各级政府逐步推进。2016年，国务院印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三五规划纲要》、国家质检总局印发的《质量监督检验检疫事业发展“十三五”规划》、商务部印发的《商务发展第十三五规划纲要》、海关总署印发的《国家口岸发展“十三五”规划》等文件，确定了我国国际贸易“单一窗口”建设的基调，为质检、商务、海关协同推进以“单一窗口”建设为主要内容的贸易便利化确立了行动方针。[4]在中央和各部委的规划与引领下，地方各级政府积极响应，相继出台配套的意见、办法与试点建设方案，共同推进“单一窗口”建设。2015年6月，上海自贸区首先开始“单一窗口”试点，相继推出“单一窗口”1.0版、2.0版以及3.0版，并陆续在全国30多个“单一窗口”试点进行经验推广。[5]例如，南京海关，江苏检验检疫局，苏州常熟、太仓等口岸都推出相关管理办法，“单一窗口”建设初见成效。

2.对外贸易发展的客观需要

作为我国重要的开放发展城市，苏州当前对外贸易呈现质量齐升的良好态势。其一，对外贸易创历史新高。据统计，2017年全市累计完成进出口额达3160.8亿美元，较同期增长15.5%。其中，出口达1871.6亿美元，增长14.2%；进口1289.2亿美元，增长17.4%，苏州进出口增幅高于全国4.1个百分点。[6]其二，对外贸易的内生动力进一步增强。数据显示，2018年上半年苏州内资企业、外资企业进出口总额分别增长32.5%、10.7%，其中国有企业增长尤为突出，高达77.2%，内资企业进出口占比提升至27.7%。[7]其三，贸易结构进一步优化。2018年上半年一般贸易与保税物流贸易增幅分别达14.9%和 64%，相较于加工贸易分别高出8.2和57.3个百分点，其中跨境电商、外贸综合服务、市场采购等新业态出口额合计约为14亿美元。[7]同时，作为长三角经济圈与长江经济带交汇的核心区域，苏州是全方位深化改革开放的前沿。这一区域加工贸易活跃，具有优良的港口、仓储等硬件设施条件，同时经商意识、服务水平等营商软环境建设也位于全国前列。在苏州市辖区内既有上海国际航运中心重要港口之一的太仓港，也有全国进出口规模最大的海关特殊监管区昆山综合保税区，进出口商品物流频繁、进出口贸易企业聚集，对贸易便利化提出了更高要求。[8]

当前国际经济与贸易形势复杂多变，特别是以美国为首的发达国家出现“逆全球化”思潮与贸易保护主义抬头，积极推进单边主义，我国对外贸易形势不容乐观。在此背景下，出口企业收益不断下降，甚至出现以出口退税作为部分出口企业盈利来源的现象。对此，《中国对外贸易形势报告(2016年秋季)》明确指出，推广以“单一窗口”建设为主要内容的贸易便利化，是减轻企业负担、提高对外贸易监管治理水平、促进对外贸易优进优出的重要手段。[9]

二、当前推进“单一窗口”贸易便利化存在的主要问题

世界贸易组织在充分考虑各成员贸易发展差异与实施能力的基础上，创造性地将“单一窗口”建设设定为灵活性的约束性义务，即各成员可根据推行贸易便利化的难易程度自主选择各类路径：A类，要求成员在《协定》生效后立即实施；B类，允许成员经过一定过渡期后逐步实施；C类，允许成员经过过渡期并通过建设援助后实施。[5]我国属于“单一窗口”建设起步较晚的国家，与新加坡、日本、美国等贸易便利化程度较高的国家相比有一定差距，且“单一窗口”建设需人员、技术、制度等资源的整合，难以在短期内一蹴而就，因而我国将“单一窗口”建设列入B类措施，即逐步推进，经过一定过渡期后组织实施。我国已初步完成建设与扩展阶段，进一步进入各种资源的整合阶段，当前还面临一些突出问题。

1.推进机构涉及面广，整体协调难度较大

2015年6月，国务院授权海关总署建立“国务院口岸工作部际联席会议制度”，由海关总署统筹协调全国口岸工作；2016年，海关总署印发的《国家口岸发展“十三五”规划》明确指出，由海关总署在“国务院口岸工作部际联席会议制度”下统筹推进“单一窗口”建设工作。但从实际推进过程来看，联席会议涉及中央编办、外交部、发展改革委、工信部、商务部、财政部、工商总局、质检总局、人民银行、税务总局、港澳办等21个部门与单位，协调难度可想而知。同时，由于各地海关直属海关总署垂直管理，与各级地方政府没有隶属关系，对于“单一窗口”建设主体的协调工作存在诸多阻碍。

究其原因，在于缺乏相关法律框架规范“单一窗口”建设。上海自贸区“单一窗口”2.0版涵盖的相关部门与机构多达23个，这一形式上的集中在实践中并不能充分保证分工合作基础上的职能协调整合。[5]一方面，由于没有相关立法明确各部门之间的具体协作关系，“单一窗口”内各主体之间既不存在隶属关系，也不存在领导与被领导的关系，相互合作关系缺乏推进动力与制度保证；另一方面，各部门依据自身职能特点出台相应法规，具体内容难免存在一定的重复交叉或冲突，这也容易造成各部门各行其政，特别是在信息共享被动的局面下，协调合作机制将难以形成。

2.建设基础非均衡，顶层设计与实践存在错位

2015年，《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》指出，依托电子口岸公共平台，形成电子口岸公共平台跨部门共建、共管与共享机制，推进国际贸易“单一窗口”建设。但在现实中依托原有电子口岸公共平台推进“单一窗口”建设却存在诸多问题。首先，各级地方电子口岸公共平台建设差异较大。以苏州为例，作为东部沿海及长三角经济圈的开放性城市，各级口岸也存在电子口岸公共平台建设非均衡的现象。其中建设情况较好的太仓港已于2016年12月实现船舶结关无纸化，并效仿上海自贸区实践，在全省率先建立国际贸易“单一窗口”。该项目依托太仓港数据信息中心的支持，与南京海关、江苏海事局、江苏出入境检验检疫局、江苏边防总队等监管部门建立数据交换通道，实现货物和船舶数据无缝对接。[10]据测算，实现关检“一次申报、一次查验、一次放行”后，每艘货船的滞港时间至少减少2～3小时，不仅节约港口仓储费用，也大幅提高进出口业务办理时效。[10]其次，电子口岸公共平台建设的最初目的是为了打击利用假印章、假批文、假单证进行骗税、骗汇、走私等违法行为，因而其技术与功能侧重于强化执法，防范犯罪。这与建设对外贸易“单一窗口”简化通关手续、降低通关成本、促进贸易便利化的需要存在脱节。

3.业务覆盖有限，“一个接入点”存在难度

《贸易便利化协定》要求各加入成员努力设立“单一窗口”，将海关、检验检疫、工商、税务等相关部门综合在一起，通过主管机构的“单一接入点”完成国际贸易单证与数据的提交、传输，并实现不得重复提交、实施情况通知义务以及“单一窗口”信息化服务等功能。实现接入点的“唯一性”与信息输出入的“单线性”的统一，一方面有利于减轻进出口企业的单证与数据处理负担，另一方面也有利于各部门的行政审查效率，从而有效实现政府管理部门与外贸企业的双赢。然而，目前我国“单一窗口”尚未实现通过“单一接入点”完成国际贸易单证与数据的提交、传输功能，主要表现为所覆盖的业务范围较为有限、功能不全面等。以上海自贸区“单一窗口”为例，除进出口申报、一般出入境申报、国际船舶联网核放、船舶申报等六项业务外，有关进出口贸易管制的审批、核准以及核准文件的传输仍无法通过“一个接入点”完成。[5]例如，贸易许可等功能尚未通过“单一窗口”平台直接由相关部门处理，只是以链接的方式实现形式上的“单一接入点”，贸易许可办理结果也无法通过“单一窗口”进行处理。

4.与时俱进不足，安全问题尚待关注

跨境电商、外贸综合服务、市场采购等新兴业态已经成为国际贸易的重要组成部分。但目前的“单一窗口”建设基本未涉及以上新兴业态。此外，建设过程中的信息安全问题也应引起重视。我国的电子口岸建设以及“单一窗口”建设属于电子政务性质，因而有学者提出，在注重安全的前提下应聘请内资企业进行构建。[4]新加坡作为一个“单一窗口”贸易便利化较为先进的国家，其企业具有丰富的建设经验与相对完善的技术。因而，新加坡劲升逻辑公司在我国境内注册成立全资子公司，积极参与江苏、广州、珠海等地区的电子口岸与“单一窗口”建设工作。当然，外资企业未必危险，内资企业也未必安全，但基于电子政务的性质，“单一窗口”建设与营运必然会涉及相关政府信息与企业信息，因此建设过程中的信息安全问题不容忽视。

三、发达国家“单一窗口”建设的实践与经验

我国是世界贸易大国，但贸易便利化的整体水平仅居世界中等水平。《2008年全球贸易促进报告》提出了包括市场准入、通关效率与海关管理透明度、基础设施建设以及营商环境等四项主要内容的贸易便利化定量评价体系(简称ETI指数)。2014年我国ETI得分在全球仅排第54位，与新加坡、美国等贸易便利化发展程度较高的国家相比，仍有很大的改善空间。

1.明确的法律框架规范“单一窗口”建设

发达国家在“单一窗口”建设方面具有较为完备的法律法规保障。以美国为例，1994年政府提出建立国际贸易数据系统(ITDS)，要求这一系统应能满足参与国际贸易管理的所有联邦政府机构的需求，以及从事国际贸易活动的所有企业和一般公众的信息需求。为推动ITDS建设，2006年《美国港口安全法》第405款提出，必须建立单一门户系统，所有的进出口贸易电子数据都通过这一门户系统输入和传送，从而明确了“单一窗口”建议的法律地位。2016年总统令明确规定于年底前完成并实施海关现代化及自动化商业环境项目(ACE)，ITDS与ACE两个项目相互整合构成“单一窗口”的主要内容。同时，以行政命令的方式明确ITDS和ACE的两层管理体制，即边境跨部门执行委员会负责项目协调、风险控制，以及机构与企业的相互沟通与协调；ITDS董事会负责监控系统的技术问题。[11]2015年颁布的《贸易便利化和贸易执行法》第107款明确规定，各联邦机构必须建设和维护ITDS系统运行，各机构要以谅解备忘录等形式与海关、边境保护局进行信息共享，从而保证ITDS的运营。可见，美国“单一窗口”建设由国家顶层设计，制定相关法律政策、制度与数据标准，统筹各方资源推进。

2.提供高效的“一站式”综合服务

以“一站式”综合服务实现“单一窗口”服务功能。美国通过海关现代化及自动化商业环境项目将各联邦政府机构整合成“一站式服务平台”，并通过国际贸易数据系统整合和协调各相关机构行动。这一模式的特点是以唯一接入系统收集整合信息，向不同的监管机构单向传输电子数据，并将各自管理机构的处理结果反馈到系统。这一特点有利于保证进出口企业难以影响诸多监管机构的决策，有效保障了系统的透明度与公正性。与美国相似，1989年新加坡启动了以电子数据交换为内容的Trade Net系统作为进出口业务的唯一申报平台，所有进出口企业与相关管理机构仅通过一个窗口填写一份表格、进行一次申报就可以办结所有通关业务。90%的货物通关手续缩短为10～15分钟，每年为进出口企业节省费用约10亿美元。[12]

3.构筑利益相关者良好合作关系

“单一窗口”建设的实质是贸易管理制度的一次变革，其中积极创新海关监管理念和监管手段是推进“单一窗口”建设的重要环节。传统监管机构与进出口企业之间监管与被监管的关系不利于双方建立和谐的合作关系，不利于“单一窗口”的建设。以美国为例，2006年实施“海关-商贸反恐伙伴联盟”计划，通过共同签署协议形成合作关系，既可以规范贸易行业，也可以为进出口企业提供贸易便利，缩短通过时间，提升通关效率。又如新加坡2011年发布Trade First 贸易便利化框架，指派海关人员作为“服务经理”为进出口企业服务，指导其完成通关流程以及遵守相关规定，这一“以客为本”服务举措深受进出口企业的好评，为提升新加坡贸易便利化水平做出了巨大贡献。[13]

四、推进“单一窗口”贸易便利化的对策与建议

1.推动形成相对完备的“单一窗口”架构

基于大数据与云计算技术，在完善现有“单一窗口”功能与技术的基础上，推动各部门、各条线上“单一窗口”的对接与融合。一方面应扩展和丰富企业准入功能，与企业或行业主管部门信息系统有效对接，争取逐步覆盖企业准入环节的各项业务，实现全程电子化处理。另一方面，争取逐步实现口岸监管通关环节全覆盖，并逐步向区域周边，如长三角经济圈、长江经济带等相关城市连接与拓展，最终实现国际化合作，构建真正意义上“有效监管、有利企业”的国际贸易“单一窗口”，达到节约社会成本、提高治理效率的目的。

2.从法律、制度层面规范“单一窗口”建设

《中华人民共和国民法通则》第142条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国法律有不同规定的，适用国际条约的规定。”从法律适用层面来看，国际公约优于国内法。因而，为履行世界贸易组织《贸易便利化协定》，建议在《中华人民共和国对外贸易法》中增加“推动‘单一窗口’建设，促进贸易便利化提升”的内容，从法律、制度层面规范“单一窗口”建设，真正做到有法可依，形成强有力的执行机构，切实推进“单一窗口”建设。

3.构建长效投入机制，强化监督管理

对照“单一窗口”建设较为发达的美国、新加坡等国的经验，国际贸易“单一窗口”建设是一项建设周期长、建设经费投入大、难以产生直接经济收益的电子政务工程。因而，应由中央与地方财政共同分担，形成合理的长效投入机制；在建设过程中应加强管理，接受社会公众监督，保持项目建设的公正与透明。

4.理论与实践相结合，深化研究工作

“单一窗口”建设是一项长期的系统工程，既涉足信息共享、资源对接的技术问题，也需要在制度保障、资金投入、监督机制等方面不断完善，同时建设过程中的政策及其演变、构建机制及理论支撑也应得到系统深入研究。因而，应注重构建政府相关部门、高校科研机构、企业社会组织等多主体共同参与的研发协作体系，针对建设过程中的具体问题深入研究，及时反馈，为“单一窗口”建设提供必要的智力支持与理论保障。