社会治理对发展生态经济的意义及其实现路径

田 雪， 田世锭

(1. 中南民族大学 经济学院， 湖北 武汉 430074； 2. 三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

很长时期以来，在资本逻辑的推动下，人类“只顾眼前经济利益而不顾长远经济利益”，只顾当代人的利益而不顾未来人的利益，只顾经济效益而不顾环境效益，致使“经济不生态”，并因此导致“人类生存的生态环境恶化”[1]124。日益严重的全球性生态问题使人类不得不开始反思自己的经济行为和经济发展方式，并开始探索发展生态经济，以既使经济得以发展，又使生态得到保护。毋庸置疑，只有良性的经济和社会行为才能确保经济主体在追求经济利益的同时，承担起对生态建设和生态保护的应有责任，从而不再浪费和破坏自然资源，使得经济真正实现可持续发展，实现经济的生态化。而更好地理解和践行社会治理理念又是实现良性经济和社会行为的重要保证。

一

在人类社会的发展历程中，形成了与农业社会相适应的“统治型”、与工业社会相适应的“管理型”和与后工业社会相适应的“服务型”等三种社会管理模式①。当然，这并非意味着，这三种社会管理模式一定是且只能是前后相继的，因为，在社会发展的某一阶段，其中的两种甚至三种有可能同时并存；这也不意味着，这三种社会管理模式与社会发展的三个阶段只能机械地一一对应，因为，如果这样，那么，我们在今天人类社会是否真正进入了后工业社会尚有争议的情况下讨论“服务型”模式，就可能是不恰当的。

从实质上讲，无论是基于“权力”还是“法制”，“统治型”和“管理型”社会管理模式都是一种“管控型”的社会管理模式，强调的都是管理主体的能动性和管理客体的被动性，因此，它们都不能被理解为“社会治理”模式，而只能是“社会管理”模式，唯有“服务型”模式才是“社会治理”模式。因为，“社会治理”的本质在于“多元主体”的“平等合作”“政府与社会的合作共治”和“公民对社会公共事务的自我管理与自治”[2]导论2，而只有“服务型”模式才是“一种广泛参与的普遍合作的”、“超出了政府边界的限制而日益社会化”、“在目标和性质上以社会自治为旨归”[3]24-25的社会管理模式。也因此，与“统治型”、“管理型”社会管理模式相比，“服务型社会治理模式”更有利于发展生态经济。

首先，社会治理的“平等与合作”理念有利于发展生态经济。

在“管控型”社会管理模式下，政府作为最主要的甚至是唯一的管理主体，要么“直接以权力和权力体系为根据”，要么“以管理制度为根据”来“控制”管理客体[3]7。在这种情况下，经济组织在很大程度上处于被动的地位，以至于它们只专注于自身的经济利益，对于包括环境效益在内的社会公共利益，它们则视之为政府的职责，与自己毫不相关。即便它们会因为对环境的损害受到一定的处罚，也能够将之成本化，并通过价格的提高将其转嫁于消费者，由消费者买单。

与此相反，社会治理“改变了以往管理关系中的那种控制和被控制的关系”[3]7-8，企业及公民个人由原来的管理客体变成了与政府“平等”的社会治理主体。这样的“平等”理念使得企业及公民个人都能以“主人翁”的精神和姿态，与政府“合作”，共同管理社会公共事务，共同尽最大的努力去维护生态环境。在这种“平等合作”过程中，不仅各种组织和个人关于生态建设和生态保护的创新性和开放性思维能够被彻底激活，而且，各主体分工明确，各自承担不同的责任。比如，不同主体可以负责不同片区的生态建设和生态保护，也可以在生态建设和生态保护的相应阶段负责不同领域；政府作为政策制定者可以就加大开采和重点保护何种当地资源作出科学决策，企业则承担和落实其对有效利用自然资源和控制污染物排放的责任。这种“平等合作”能够将不同主体的强项和优势发挥出来，使得资源利用率得到有效提高，从而相应减少资源浪费。更为重要的是，在各主体都做好分内之事的过程中，管理公共事务、成就公共利益、发展生态经济就会“内化”为每个人的事，人与自然的和谐就会“内化”为每个人的目标。

其次，社会治理的“参与与协商”理念有利于发展生态经济。

在“管控型”社会管理模式下，政府作为最主要的甚至是唯一的管理主体，与企业及公民个人等管理客体处于彼此对立状态，有关包括环境效益在内的社会公共利益的公共政策基本上都只是政府决策的结果，而企业和公民个人在很大程度上很难对公共决策发表意见或提出要求，只能处于被动的执行地位。这样，企业甚至公民个人也就会只专注于自身的利益，尤其是自身的经济利益，企业更会“以利润最大化”为唯一目标，对于其只能被动执行的公共政策，则缺乏践行的积极性和责任心。

与之相反，“服务型”的“社会治理强调多元主体之间的多向度的协商与合作，从而达成对公共社会事务的有效治理”[2]导论2。在社会治理过程中，政府、企业和公民个人等多元主体可以“在公共利益的指向下通过对话、讨论、协商而达成共识，并最终形成约束各方参与主体的公共决策，从而达到社会治理的目标”[2]导论5。当一项公共决策从制定到实施，企业和公民个人都能自始至终参与其中时，当企业和公民个人都能为发展生态经济出谋划策时，其参与的积极性就能被真正地调动起来，其创新性思维就能被完全地激发出来，这样，政府就能得到更多有价值、有实施空间的政策提议，并进而制定出高效的公共决策来保护生态环境，促进经济可持续发展。而且，由于各主体是通过对话、讨论、协商而达成共识的，那么决议的公共决策就一定是既符合各主体利益又使之受到同等约束的决策，这样，它们在执行这些政策时就具有了充分的积极性和主动性。更为重要的是，企业和公民个人在合理追求自己的经济利益时，也会自觉践行保护生态环境的政策。

再次，社会治理的“自律”理念有利于发展生态经济。

如前所述，在“管控型”社会管理模式下，政府作为最主要的甚至是唯一的管理主体，对社会进行“单方面的自上而下的管控”[2]导论2，企业及公民个人等只能处于“被管控”的地位，对于旨在实现包括环境效益在内的社会公共利益的公共政策，只能被动地予以执行。这种“被管控”的处境，不仅会使它们只专注于自身的利益，尤其是自身的经济利益，而缺乏对美好环境等公共利益的关心和责任心，而且会使它们产生逆反心理，在追求和实现私人利益的过程中，有意识地损害美好环境等公共利益。至于因此而受到的行政和法律处罚，它们也会将之成本化并予以转嫁。

与此相反，社会治理的制度安排“既是一个法律制度又是一个伦理制度”，在这样的制度安排下，“不仅政府的管理有了法治和德治的双重依据，而且社会中的自治组织在承担管理职能时，也会有着完善的制度基础”[3]35。这意味着，服务型社会治理模式，一方面依然保留着“管理型”模式的“法治”理念，另一方面又通过运用道德伦理，通过对社会组织和公民个人自我素质和自我管理能力的培养而促进了其社会责任感的生成，构建了自觉与自律，因而蕴含着“德治”理念。因此，服务型社会治理模式实现了法治与德治、他律与自律的统一。正如周红云研究员所说，“从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自我调节机制必定是公民和社会组织的自我管理。社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件”[2]导论4。这充分体现了社会治理“自律”理念的重要性。当在法律“他律”的前提下，政府能够“自律”并自觉地将更多精力投入到生态建设和生态保护之中，企业和公民个人能够“自律”并自觉地承担生态建设和生态保护的责任的时候，生态经济的发展就有了最根本的保障。

最后，社会治理的“服务”理念有利于发展生态经济。

在“管控型”社会管理模式下，政府作为“高高在上”的管理者，运用权力或法制“管控”企业及公民个人，以维持社会秩序和自己的“管控”地位，而无意关注社会对美好环境的向往；而企业，甚至公民个人在很大程度上也只顾一己之私，对包括环境效益在内的社会公共利益漠不关心。

与之相反，在“社会治理”模式下，“公共管理主体秉承的是服务理念，把公共利益的实现作为至高无上的追求，时刻准备倾听来自公共管理客体以及社会所有方面的意见和要求”[3]72。不仅作为社会治理主体的政府会倾听并努力实现社会对美好环境的期望，而且作为社会治理主体的企业和公民个人，不再是被动的被管理者，而是主动的管理者和服务者了，他们也会自觉倾听并努力实现社会对美好环境的期望，而不再只是追逐自己的经济利益。美国著名的生态学家奥尔多·利奥波德曾说，“因为我们将土地视为属于自己的商品，所以就滥用它。当我们将土地视为我们所属的共同体时，或许就会带着爱和尊敬来使用它”[4]136。当政府、企业及公民个人，都既是平等的管理者和服务者，又是平等的被管理者和被服务者的时候，他们就成了同一社会共同体的平等成员，他们就会“带着爱和尊敬来使用”自然资源。这时的经济就一定是“生态”经济。

二

如果说上述有关社会治理理念有利于发展生态经济的论述还只是一种逻辑推理的话，那么，下面的案例则表明，当政府、企业及公民个人将社会治理理念作为理论基础贯穿于经济实践之中时，经济的生态化就会成为现实。

案例1：“幸福江阴”的建构

在建构“幸福江阴”的过程中，江阴市委市政府将100多个部门和单位的公共服务热线整合在一起，建立了统一的“听民声、采民智、办民事”的公共服务呼叫中心，城乡百姓可以通过电话、传真、电子邮件、短信、互联网等多种手段，就生态环境保护等一切公共事务进行咨询、投诉、求助、举报和建议。正是在充分了解人民的向往基础上，市委市政府充分认识到，“让人民感知幸福，让群众享受生活，就必须创造一个生态良好、自然宜人的人居环境，创造一个舒适整洁、配套完善的生活环境，创造一个各展所长、和谐融洽的工作环境”，因此，“环境污染也是企业和政府的负债。江阴的GDP绝对不能靠大量的排污堆积起来，通过环境消耗来支撑经济发展”。于是，市委市政府以“铁的手腕、铁的心肠、铁的纪律”使大大小小的电厂都安装了脱硫设备；以GDP下滑1.5%的代价关掉了362家小化工乡镇企业；并将占全市面积五分之一的200平方公里设置为“不开发区”，用以打造城市的“绿肺”和“绿肾”[5]223-225。

案例1表明，江阴市委市政府通过整合公共服务热线，让城乡百姓可以通过各种手段，就生态环境保护等公共事务进行咨询、投诉、举报和建议，彰显了“平等与合作”“参与与协商”的社会治理理念；其对老百姓向往“一个生态良好、自然宜人的人居环境”、“一个舒适整洁、配套完善的生活环境”和“一个各展所长、和谐融洽的工作环境”的理解、把握和创造，则彰显了社会治理的“服务”理念。而电厂脱硫设备的安装、362家小化工乡镇企业的关闭和“不开发区”的设立，都是经济发展生态化的表现。

案例2：温州的企业间抱团治污

温州的企业间抱团治污模式源于21世纪初期，是经过众多平等的企业相互联合，各企业统一入驻一个相对集中的工业园区或者加入地方的环保协会，共同投资、共享设施、共担责任来治理污染的一种操作模式。其中，瓯海电镀园为“园区抱团治污”的典型。园区有电镀企业34家，为原瓯海110家电镀企业自行抱团重组合并而成。为治理园区污水，园区内各抱团企业建立起温州嘉鸿废水处理有限公司，组成股东会，处理污水费用以用水量为计价对象。“以协会为依托的抱团”模式，由抱团企业共同成立环境保护协会，典型的如塘下环保协会，是以众筹方式共同组建污水处理厂而成的。企业之间按入股的多少参与到治污中，在平等商谈的基础上遵循公司章程以解决抱团内部纠纷。温州的企业间抱团治污由多个平等企业联合、联盟，以共享资源、共担责任、分摊费用的方式，集中化治污，降低成本的同时也使政府仅需面对一个行政相对人，进一步提高了行政监管效率[6]。

案例2表明，温州的抱团治污企业充分具备了生态建设和生态保护的主体责任意识，认识到了企业才是生态建设和生态保护的第一责任主体，彰显了社会治理的“自律”理念；其“平等企业联合”“平等商谈”“共享资源”“共担责任”“分摊费用”的方式，则彰显了“平等与合作”“参与与协商”的社会治理理念。而其治污成本的降低和污染本身的成功治理，都是经济发展生态化的表现。

案例3：印度拉利根·西迪村的流域治理和发展

印度的拉利根·西迪村原来是一个不平等的社会。与此同时，该村水资源匮乏，全村只有几口水井，仅能灌溉几公顷的土地，以至于“每一个人都要受到缺少灌溉用水和农业歉收的危害”，直到1975年，该村仍以“贫穷、失业、迁移、营养不良、干旱频发和环境恶化为标志”。在安纳·哈扎尔的领导下，该村实施了不同的流域治理和发展路径。村民们绕着村子，沿着30到45米的山坡修建了一系列的水库和河床堤岸，并在其间建设了广阔的农场。很快，31个河床堤岸被构建起来，储水能力达到约282182立方米，覆盖了605公顷的地域，40万棵树被种植起来。可以说，所有山坡及其附近地区都被堤岸、地沟、河床和植物覆盖了。在此过程中，哈扎尔鼓励村民们积极参与各种方案的计划和决策过程，以至于建设的成果都成为“村民们自己的创造性、生产性和创新性辛劳的结果”；哈扎尔还带领村民将本村建设成了“家庭”一般的“共同体”，形成了“共同的道德价值”。而今，拉利根·西迪村已经变得“清新和绿意盎然”，并且成了一个“道德的和平等的”社会[7]。

案例3表明，西迪村村民们积极参与各种治理和发展方案的计划和决策过程，建设成果都是他们“自己的创造性、生产性和创新性辛劳的结果”，彰显了“平等与合作”“参与与协商”的社会治理理念；其“共同体”和“共同道德价值”的形成，则彰显了社会治理的“自律”理念。而其流域的“绿色”治理和发展，也是经济发展生态化的表现。

综上所述，实践证明，只要政府(案例1)、企业(案例2)和公民个人(案例3)在发展经济的过程中，能够切实践行社会治理的“平等与合作”“参与与协商”“自律”和“服务”理念，经济的生态化以及生态建设和生态保护的目标就能够得以实现。

三

虽然如上所述，无论从社会治理理念的逻辑来看，还是从一些政府、企业和公民个人践行社会治理理念的实践来看，社会治理对生态经济的发展的确具有而且已经发挥了重要的作用，但从我国的实际情况来看，客观地说，人们对社会治理的这种意义和作用理解得还不够，以至于其实现的程度也还有限。因此，必须进一步深化对社会治理的理解和贯彻落实，以便于更加充分地实现生态经济的目标，既促进经济的发展，又加强生态建设和生态保护；既提高经济效益，又提高环境效益，从而更好地实现经济与生态环境的良性互动。

首先，政府应该更加充分地理解社会治理理念，切实转变管理理念，由“管控型管理者”转变为“服务型管理者”。

从目前来看，虽然自中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标以来，“社会治理”已经成为各级政府的“热门话题”，但是，有较多的地方政府部门对“社会治理”的理解仍然囿于传统的管理理念，仍然视“政府”为最主要甚至是唯一的社会管理主体，而将企业、公民个人等视为纯粹的管理对象或管理客体。例如，陈宝胜博士通过分析发生在北京、上海、浙江、江苏、安徽、广东、广西、福建、四川和黑龙江等10个省市区的20个“地方政府邻避冲突治理行为”的典型案例发现，“地方政府事实上是垄断邻避冲突治理权力的单一治理主体”，而只是将企业和公民个人作为“治理对象”，即便偶尔引入专家等第三方参与，也只是将其作为“政府治理的从属者或辅助手段”，而当其行为与政府治理目标发生冲突时，政府就会“对其采取强制措施”[8]。这样一来，社会治理本有的“平等与合作”“参与与协商”“自律”和“服务”理念就没有在其“社会治理”过程中得到彰显。

因此，政府应该强化其对“社会治理”的理解和实践，自觉地从“命令-服从”式的“管控型”社会管理模式中走出来，以“服务者”的身份开展经济管理活动；同时，认同和尊重企业、公民个人的“社会治理主体”地位，在“平等与合作”“参与与协商”中，充分发挥其“自我管理”其经济行为的作用，使其能够自觉参与到生态建设、生态保护和生态经济的发展之中。

其次，企业和公民个人应该更加充分地理解社会治理理念，切实转变行为理念，由“被管理者”和“被服务者”转变为“管理者”和“服务者”。

如果说，有较多的地方政府部门对“社会治理”的理解尚且囿于传统的管理理念，仍然将“政府”作为最主要甚至是唯一的社会管理主体，而将企业、公民个人等作为纯粹的管理对象或管理客体的话，那么，企业和公民个人就更是如此了。在我国，有较多企业和公民个人深知政府部门本身的传统管理理念，并深受其影响，因此只将自己视为“普通的”“被管理者”和“被服务者”。可以说，近年来，全国各地因建垃圾焚烧厂而频发的邻避型群体性事件[9]就充分表明，我国的大量企业并没有作为“社会治理主体”自觉参与到社会治理之中。而因为较多的企业和公民个人在很大程度上仍然只是将自己作为“被管理者”和“被服务者”，他们就必然对社会治理本有的“平等与合作”“参与与协商”“自律”和“服务”理念产生怀疑，而“不敢”或“不愿”去关注和参与国家和社会治理这样的“大事”。如此一来，在他们看来，生态建设、生态保护和生态经济的发展，就都只是政府应尽的职责了，而他们自己的职责最多就是在法律的范围内去一心一意地追求和实现自己的“私人”利益。

因此，企业和公民个人也应该强化其对“社会治理”的理解和实践，自觉地从“命令-服从”式的“管控型”社会管理模式中走出来，由“被管理者”和“被服务者”转变为“管理者”和“服务者”，以“管理者”和“服务者”的身份参与到社会公共事务的管理之中，在“平等与合作”“参与与协商”中与政府一道谋求社会的公共利益；以社会治理主体的身份，“自我管理”其经济行为，自觉参与到生态建设、生态保护和生态经济的发展之中。

刘思华教授说，“人们的认识能力，不能正确处理各种利益关系以及生产力水平，则是产生生态环境问题的一般原因”[1]131。美国著名的马克思主义理论家、纽约市立大学戴维·哈维教授也说：“显而易见的是，所有围绕生态稀缺、自然极限、人口过剩和可持续性的争论，都是关于保存一种特殊社会秩序的争论，而不是关于保护自然本身的争论”[4]168；“如果全部社会-政治规划都是生态规划，反之亦然，那么，某种‘自然’和‘环境’概念就在我们所言和所行中无处不在”[4]198。这充分说明，只要我们的政府、企业和公民个人都能够切实理解和践行“平等与合作”“参与与协商”“自律”和“服务”等社会治理理念，我们就能够“正确处理各种利益关系”，建构和维护一种恰当的“社会秩序”，并将“经济规划”生态化、“生态经济”现实化。

注 释：

① 张康之教授对此进行过非常深刻且颇具启发性的探讨，参见张康之《公共管理伦理学》(中国人民大学出版社2009年版)。