全面深化高等教育综合改革应妥善处理十大关系

张继平， 赵方方

(三峡大学 田家炳教育学院， 湖北 宜昌 443002)

全面深化高等教育综合改革是更新发展理念、突破现存发展模式、提升发展动力、加快发展速度的重大战略决策，是提高教育服务社会经济发展水平、全面建成小康社会的动力源泉。当前，中国高等教育已站在一个全新的历史起点上，步入改革发展的“深水区”，进入全面深化的新阶段。全面深化高等教育综合改革需落实的任务与责任之重、应对的矛盾与挑战之多、涉及的对象与利益之杂，均前所未有。确保改革沿着既定的路线图顺利进行并取得成功，至少需要处理好以下十个方面的关系。

一、立德树人与需求导向

高等教育的根本目的是培养人，立德树人和坚持社会需求导向是两种不同的高等教育目的价值取向。立德树人就是要坚持德育为先、育人为本、能力为重、全面发展的育人观，通过积极的正面教育引导学生既成人又成才。坚持需求导向就是高等学校的人才培养要适应学生和社会的需要，着力提高学生的社会适应性和服务国家人民的社会责任感、勇于探索的创新精神、善于解决问题的实践能力，造就国家、社会和人民需要的有用之才[1]。两种高等教育目的价值取向在理论上互为前提、相互包含，在实践上相互引导、相互促进。党的十八大报告提出，“把立德树人作为教育的根本任务”，把促进人的全面发展和适应经济社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准，培养信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才。只有把立德树人和适应社会需要结合起来，全面深化高等教育综合改革才不会走弯路、错路。坚持立德树人和社会需求并重的高等教育目的价值取向，本质要求是以人的全面、自由、和谐发展为中心，增强高等教育综合改革的使命感、责任感，为经济社会发展、民生福祉改善提供人才与智力支撑；核心内容是优化人才培养目标，改革人才培养模式，完善人才培养过程，提高人才培养的社会适应性；根本方法是走中国特色社会主义高等教育发展之路，推动社会主义核心价值观入脑入心，牢固确立人才培养在高等学校工作中的中心地位，创新人才培养机制，尽可能为每个学生提供适合的教育，让每个学生都成为社会需要的有用之才，造就德智体美全面发展的社会主义建设者和可靠接班人。

二、提高质量与扩大规模

质量和规模是高等教育改革发展的两条主线、两种评价指标。规模是反映高等教育发展的显性指标，扩大规模是高等教育发展的基础和人民群众接受更多高等教育的强烈要求。质量是体现高等教育发展的隐性指标，保证质量是高等教育发展的生命线和人民群众接受更好高等教育的内在追求。在高等教育快速发展的时代，规模与质量的矛盾是一种带有普遍性的矛盾[2]，但并非一个非此即彼的矛盾，而是一个对立统一的整体。从高等教育规律出发，扩大规模与保证质量同样举足轻重，没有高等教育规模的稳步扩大，就不会有高等教育蓬勃发展的局面，就不会有国民素质的全面提高；没有高等教育质量的提高，就不可能建成高等教育强国，高等教育改革就没有出路。高等教育规模与质量的关系，决定全面深化高等教育综合改革必须秉持扩大规模与提升质量并重的理念。一方面，高等教育规模扩张要依据社会需要和高等教育机构的办学能力，以保证质量为前提，把握发展节奏，稳步提升高等教育大众化水平，使高等学校招生人数、高等教育毛入学率、劳动人口中具有高等教育文化程度的人口比例都稳步上升，绝不能因为高等教育规模增长而导致质量滑坡。另一方面，高等教育质量保证要充分考虑我国经济结构转型升级和人民群众日益增长的高质量高等教育需求，增强服务与质量意识，转变发展方式，加强内涵建设，优化高等教育发展战略和政策方针，形成内外并重的高等教育质量保障体系，努力拓展高质量、有特色的高等教育资源，为人民群众提供丰富多样的高质量高等教育。

三、内部治理与外部监督

内部治理与外部监督有效融合，协力推进治理体系和治理能力现代化，是全面深化高等教育改革的重要内容。完善内部治理结构是高校提升自身治理水平与办学能力的内在要求，加强外部监督是促进高校激发办学活力与提升教育品质的有效手段，二者不可偏废。随着高等教育进入大众化的中后期，高等教育发展逐步从要素驱动转为改革驱动，从封闭发展转为协同发展，通过内外部管理制度创新激发和释放发展活力，已成为高等教育综合化改革的必然要求。党的十八届三中全会在部署高等教育领域综合改革时提出，要实施管办评分离，加快政府职能转变和简政放权，构建政府、高校、社会新型关系，形成三者之间目标一致、职责明确、良性互动的治理格局，指明了高等教育管理制度改革的方向。在实践中，要形成高校内部治理与外部监督相融的运行机制，促进政府管理、社会参与和大学自治和谐一致，共同建设现代大学制度，需要三管齐下：一是强化政府的治理意识，突出政府在高等教育管理中的主导作用，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，变教育提供者为教育质量的监督者、保证者，淡化对高校办学过程中内部事务的干预，扩大高校的办学自主权[3]；二是完善高校内部治理结构，加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系，加强学术组织建设，完善民主管理和监督机制，形成科学决策、权力制衡、学术治校、民主参与、有效监督的大学治理结构；三是注重外部监督，加快高校法律与政策系统、管理与信息系统、投资与融资系统建设，形成科学有效的制约和监督体系，促进高校办学主动接受社会的民主监督、司法监督、舆论监督。

四、有效激励与合理约束

全面深化高等教育综合化改革是一种激励与约束相容的过程，有效的激励机制与合理的约束机制相互配合，会产生积极的管理效果。激励机制主要从整体角度出发，通过物质奖励、精神鼓励等方式强化高校办学行为朝着社会期望的方向和要求发展，从而达到调动办学积极性、提高质量的目的。约束机制主要从抑制角度出发，通过制度约束、合同约束、环境约束等措施杜绝高校办学与国家期望、社会期望、家庭期望、学生期望方向不一致的行为发生。激励与约束都是以制度化为基础、以利益诉求为纽带的管理系统，是一个问题的两个方面。要建立有效的激励与约束机制，就必须把握高等教育主客体的需求动机，促进激励与约束手段协调配合，才能达到国家利益、社会利益和高校利益彼此统一。对此，高等教育管理体制改革不能走行政命令的老路，而应从多方面进行体制机制创新，包括：建立激励与约束相互补充的队伍建设机制、学科建设机制、专业建设机制等，鼓励高校之间公平竞争，突出建设绩效，充分激发高校内生动力和发展活力，引导高等学校不断提升办学质量和水平；建立激励与约束相互配合的财政资助机制，使资金分配既充分考虑高校办学水平与特色，又适当关照办学基础与条件，在公平竞争中既体现扶优扶特的原则又体现扶贫扶弱的导向；建立激励与约束相互支持的高等教育质量评价机制，积极采用第三方评估，根据雇主满意度评价结果，对雇主满意度高的高校适当加大政策支持力度，采取招生控制等手段敦促社会满意度低的高校改善教育教学状况[4]。

五、促进公平与提升效率

公平与效率是全面深化高等教育综合改革的两大核心议题，也是高等教育制度设计所追求的价值目标[5]。纵观高等教育公平与效率的种种论述，二者既不是相互排斥、彼此对立的关系，也不是自觉转化、必然促进的关系，而是相辅相成，在一定条件下可以相互转化、相互促进的关系[6]。提升高等教育公平水平是增强高等教育效率的前提。高等教育公平水平越高，获得高质量高等教育的人越多，用人单位的选才面越大，高等教育的经济效率、社会效率越高。提升高等教育效率是推进高等教育公平进程的基础。高等教育效率越高，培养的高质量人才越多，就可以更有效地提高生产率，创造更多社会财富，为高等教育公平发展奠定更坚实的物质基础。当然，伴随着高等教育综合改革进程的推进，公平与效率也会出现此消彼长的一面。一方面，公平相对于效率总具有一定的滞后性，高等教育效率提高并不能显而易见地提高高等教育公平水平，旧公平观的存在会阻碍高等教育公平水平的提升，甚至会引起更大的不公平，高等教育公平水平的发展会出现一个类似于“库兹涅茨倒U曲线”的变化过程，于无形中拉大公平与效率之间的反差[7]。另一方面，在特定的历史时期为实现高等教育公平，总要以牺牲一定的效率为代价；而为了提升效率，又要以牺牲一定的公平为代价。因此，实现高等教育公平与效率兼顾就要根据国家在特定历史时期的特定情况，把提高效率同促进公平结合起来，找到高等教育公平发展与高效发展的平衡点，从国家、社会、高校、家庭、个人等多方面的利益出发求取公平与效率的最大值，构建政府、高校、社会三位一体的运行机制，形成国家、市场、大学协调互动的制度环境，促进公平与效率的动态适应与相互转化，既提升高等教育公平水平又提高高等教育发展效率。

六、加快发展与保持稳定

加快发展与保持稳定是事关高等教育综合化改革成果的两个关键要素。加快发展，就是要坚定不移地执行改革的总方针总政策，沿着新的路线图敢试敢闯，开拓进取，勇于冲破思想观念的障碍，打破传统体制机制的桎梏，突破利益固化的藩篱，把改革作为思维习惯和工作新常态。保持稳定，就是全面深化高等教育综合改革要循序渐进，精心谋划和反复研究，注意选择恰当的时机和适宜的方式方法，及时总结经验和纠正偏差，把负面影响、不利因素和改革成本降到最低，确保改革有序推进、达到预期目标，而不能头脑发热、盲目冲动、急功近利，避免产生新的矛盾和问题。加快发展是建设高等教育强国的活力之源，是实现长期稳定的基础；保持稳定是建设高等教育强国的有力保障，是加快发展的根本要求。当前，我国正处于经济社会转型的急速期，各种社会矛盾和利益冲突都在一定程度上影响到高等教育的健康发展。正确处理加快发展与保持稳定的关系，必须从我国基本国情和高等教育发展要求出发，找准方向目标与着力点，把握改革脉搏与内在规律，坚持加快发展与保持稳定的高度统一。在以发展促稳定方面，高等教育改革要以人民群体接受更高质量的高等教育、实现更高水平的就业作为各项工作的最终目标和最高标准，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在保持社会稳定的基础上使改革大踏步前进。在以稳定促发展方面，高等教育改革要以人民满意为根本出发点，充分尊重人民群众的主体地位与教育利益，切实发挥人民群众的首创精神与集体力量，紧紧依靠人民群众推动改革，让发展成果真正由人民共建，为人民共享。

七、增加供给与调整结构

增加供给与调整结构是高等教育供给侧结构性改革的两翼，饱含着人民群众对多元化、高质量高等教育的殷切期待。增加供给就是从提高教育品质的角度出发，通过创造更充足的“优质”、“特质”高等教育资源，为高等教育结构调整创造有效空间和条件；调整结构就是从矫正要素配置的角度出发，通过创造品种更丰富、内容更充实的高等教育，为高等教育有效供给增添后劲；增加供给与调整结构相辅相成，共同筑起高等教育供给侧结构性改革的堤坝。在我国经济结构加快转型、产业结构不断升级的过程中，高等教育供给侧结构性改革正面临着前所未有的矛盾，主要表现为高等教育结构与国家经济结构转型、产业结构升级不尽吻合，造成高校毕业生就业难与用人单位招聘难的尴尬局面，对高等教育可持续发展提出严峻挑战。短期来看，高等教育无效供给相对过剩、市场需求疲软是高校毕业生就业难的主要原因。长期来看，毕业生就业难是现存高等教育结构与社会经济需求结构转换不适应而导致的结构性供需失衡所致。此外，高校办学定位不准、服务面向不明、学科专业布局与社会经济需求不相适应、高等教育人才培养质量与经济社会发展不相适应，也成为制约高等教育较快发展的重要因素。解决上述问题，必须加快高等教育供给侧结构性改革，并结合实际情况有效推进。一方面，高等教育改革要以提高供给质量为原则，通过积极建设高质量的高等教育体系，增强供给结构对需求结构的灵活适应性，降低无效供给，提高供给质量、效率和创新性，使高等教育供给既满足学生个性发展的需要，又能适应未来社会对人才的需要。另一方面，高等教育结构调整要根据经济结构转型和产业结构升级对人才的需求，形成动态调整的学科与专业建设机制，优化学科布局和专业结构，集中力量建设好与学校办学定位和办学特色相匹配的学科专业群，压缩“平原”，多建“高峰”，为学生提供品种更多、内容更丰富的高等教育资源、教育环境和教育服务模式。

八、立足本土与扩大开放

开放办学是借力国外优质高等教育资源实现跨越式发展的重要方法，本土化是建设有中国特色高等教育体系的基本原则。在保持高等教育本土化的前提下，扩大对外开放步伐是加快高等教育大众化进程的必由之路[8]，有利于鼓励开放合作办学，引进国外先进的教育理念、科学的管理体制、优质的师资、现代化的教学方法和课程教材体系等，从整体上提升我国高等教育水准，缩小我国高等教育的国际差距、地区差距，全面提升高等教育水平。跨入21世纪，中国改革开放进入新的历史阶段，迎来高等教育蓬勃发展的新机遇，但也面临着前所未有的问题。邓小平同志曾经指出，对外开放会有新鲜空气流进来，但也会有苍蝇蚊子飞进来。由于中西意识形态、政治体制、文化传统不同，优质高等教育的评价标准也不同，全面引进国外优质高等教育也可能造成优质高等教育鱼目混珠、是非不明，伤害我国高等教育的本土特色和传统精华，而且这种消极影响在吸引国外优质高校来华办学、选聘优秀教师来华任教等方面已现端倪。适应高等教育改革发展新形势、新要求，必须把扩大开放与立足本土有机统一起来，促进高校办学“引进来”与“走出去”更好结合。从“引进来”的角度出发，高等教育对外开放是本土化前提下的开放，政策性强、社会关注度高[9]，必须加强教育涉外法律法规体系建设，依法推进高等教育国际合作交流，最大程度地发挥中外合作办学的积极作用，吸收国外优质高等教育资源，全方位提高本土高等教育质量和办学水平。从“走出去”的角度出发，高校开放办学是坚持本土特色条件下的对外开放，要以弘扬自身传统精华为基础，以实现“双赢”为导向，坚持以我为主、双向交流的原则，兼顾现实条件与办学历史，优化模式，办出特色，将领域一流、行业一流的高等教育推向国际，提升本土高等教育的竞争力和国际影响力。

九、顶层设计与基层创新

全面深化高等教育改革既需要有顶层设计、线路图及时间表，也需要群众的基层创新，但顶层设计能否得以全面体现，线路图能否得以切实遵循，时间表能否得以严肃执行，都取决于基层民众的态度与行为是否符合改革要求[10]。可以说，顶层设计与基层创新同等重要。国家的顶层设计为人民群众接受更高水平、更加满意的高等教育描绘宏伟蓝图，而人民群众的首创精神和实践创造是全面深化改革的力量源泉。高校、地方的改革要找准方向，就离不开国家层面的顶层设计；国家层面的战略规划、改革方案要在高校和地方落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索，支持和首肯不同层次类型的高校进行差异化发展。在某种程度上，全面深化高等教育改革的任务越重，越要重视顶层设计与基层创新的良性互动，解决好教育方针政策、战略规划及改革方案与实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实，使改革设计更加精准地对接社会所需、高校所盼、民心所向。在具体的措施上，高等教育综合改革要以科学的顶层设计引领基层创新，无论战略规划的制定还是制度框架的设计都要遵循高等教育规律，注重政策方针的连续性、战略目标的长远性、制度设计的全局性，重视在改革中以系统化防止碎片化，以规范化防止失范化，以协调防止紊乱，以长远规划遏制短期行为，为高校和地方的改革提供行动指南。另一方面，高等教育综合改革要以基层创新作为检验顶层设计是否科学合理的试金石，通过加强思想引导，健全基层组织设置，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系，完善评价考核和激励机制，推动教育行政部门的管理职能下沉，形成鼓励基层改革创新的氛围与合力，从社会之用、家长之需、学生之能找到高等教育改革的目标与方向。

十、整体推进与重点突破

以重点突破带动整体推进，以整体推进统筹改革大局，是中国高等教育改革发展的重要实践经验之一。从整体推进的角度出发，高等教育是一个由多种要素构成的有机整体，其中任何一个部分都不能脱离整体而发生根本性变化。全面深化高等教育改革作为一场深刻而全面的社会行动，各方面相互联系相互影响，必须整体推进，才能防止顾此失彼。从重点突破的角度出发，入学机制、管理体制、就业政策、扶贫开发等重要领域和关键环节的改革是解决发展中矛盾的支撑点，每一个领域都涉及到高等教育的整体和全局，“牵一发而动全身”；每一项举措都关乎千万个家庭的幸福、关乎千万个学生的成长，“一子落而满盘活”。高等教育综合改革必须分清轻重缓急，找到突破的重点，环环相扣，步步为营，激发带动全局的力量。处理好整体推进与重点突破的关系，促进高等教育综合改革取得实质性进展，一方面要求我们按照抓主要矛盾和矛盾主要方面的思路，以影响高等教育发展全局、关系人民群众切身利益的领域和环节作为重点和突破口，不失时机地推出新的改革举措，集中力量办大事、办难事，务求在保证质量、促进公平、提升效率等方面取得突破性进展，让人民群众看到教育的希望，为全面深化改革提供牵引和推动力量。另一方面要求我们破除一切妨碍高等教育事业创新、协调、绿色、开放、共享发展的思想观念和体制机制弊端，既加强国家层面的总体统领又充分尊重地方行政部门、高等学校的首创精神，把自上而下的宏观改革与自下而上的微观探索结合起来，释放更多教育改革的“制度红利”，为建设高等教育强国和人才资源大国注入强大动力。