我国个税递延型商业养老保险推出研究

张细松， 张晓云， 徐 硕

(山东财经大学 公共管理学院， 山东 济南 250014)

我国经济在不断发展的同时老龄化问题随之而来，在“421”家庭结构下，老年人口的生活保障问题引起社会的高度重视，对社会保障体系的构建与发展提出了更高的要求。我国现有的养老保险体系仍处于“基本养老保险一枝独大，企业年金发展滞缓，商业养老保险严重缺位”[1]的水平，人们对社会养老的需求远大于社会养老保险体系的供给。面对养老的供需矛盾，建立多层次的养老保险体系势在必行。本文着重强调第三支柱商业养老保险体系的构建，即把个税递延型商业养老保险引入其中，利用税收杠杆撬动社会对个人储蓄性养老保险的需求，以此扩大参保人员的覆盖范围，改变养老保险体系中商业养老保险缺位的状况，为应对“银发危机”提供一种参保新模式。

笔者支持国内大多数学者的观点，认为当下采取EET①模式能够较好地推动个税递延型商业养老保险的发展。个税递延型商业养老保险是指投保人在商业养老保险的缴纳环节不需要缴纳个税，而将纳税环节推迟到基金运作取得的投资收益和养老金的领取环节。根据储蓄的生命周期理论可知，人们在不同生命阶段的消费状况是由本人一生的收入决定。由于投保人在个人商业养老保险的缴纳与养老金的领取环节处于不同的生命阶段，且在职收入一般会大于退休收入，加之边际税率也会有所不同，所以采取税收优惠政策会大大增加投保人的购买意愿，更好地发挥商业养老保险在养老服务体系中的作用[2]。

完善多层次养老保险体系，实行个税递延型商业养老保险，释放制度红利有其必要性。其一，能够优化我国现有的养老保险体系，减轻第一支柱的养老负担，平衡三支柱的养老保险体系架构。其二，有助于解决民生问题。利用税收的杠杆作用，发挥商业养老保险在养老保险体系中的作用，减轻投保人的纳税负担，是一种民生“工程”。

一、个税递延型商业养老保险推出的现实背景及试行现状

1.现实背景

第一，人口老龄化程度加重，老年抚养比上升。

截至2017年底，我国60岁以上人口达2.4亿，占总人口比重的17.3%，平均约四个劳动力抚养一位老人，老年抚养比不断加大[3]。安联集团在《人口结构变化报告》中指出，“目前中国的退休人口(60岁及以上人口)与劳动年龄人口(15岁至59岁之间)的比例约为19∶100，预计2050年将高达64∶100”[1]。可见，我国老年人口数量增大，养老负担日益加重，与此同时，对我国养老保险体系的完善与发展提出了更大挑战。

第二，现有养老保险体系发展失衡。

养老保险在供给侧结构性改革中的任务之一是加快制定第三支柱的优惠政策，让老百姓真正增加获得感，让资本市场获得长期发展动力[4]。建立三层次的养老保险体系早在1991年就已提出，经过27年的发展，第一支柱(即基本养老保险)取得了较大发展，而第二、三支柱(企业年金和个人储蓄性养老保险)发展缓慢，并且难以担负我国居民养老的重任。若不改变现有状况，一方面，会加大财政负担。企业和民众对建立企业年金和购买个人商业养老保险的认知程度不够，过度依赖政府养老，使得我国财政在基本养老保险的补贴中占据主导地位，一定程度上阻碍了第二、三支柱的发展，若仅靠第一支柱承担我国的养老负担，不仅很难保障老年人的生活水平，而且会弱化企业和个人的养老责任，加大财政压力，不利于社会可持续发展[5]。另一方面，会加大社会不公。目前看来，基本养老保险虽已实现全国统筹，但由于居民可根据自身情况选择不同的缴费标准，一般来说，城乡居民收入水平不同，导致城乡居民缴费标准的选择存在差异，主要体现在城镇高于农村，这就意味着未来的养老金领取金额城镇大于农村，所以会导致收入差距加大。所以说，现有养老保险体系的失衡会加大社会不公。

2.试行现状

我国于2008年首次提出个税递延型商业养老保险这一概念，并于2009年进一步提出要“鼓励个人购买商业养老保险，由财政部、税务总局、保监会同上海市研究具体方案，适时开展个人税收递延型商业养老保险产品试点”[6]；“2012陆家嘴论坛”提出，以税收引导为支撑，加大对第二、三支柱养老保险的政策扶持；2017年7月，李克强主持召开国务院常务会议时提出，支持商业保险机构为个人和家庭提供差异化养老保障，让商业保险成为家庭养老的主要承担者。近期，财政部发布通知称，自2018年5月1日起，正式将上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区作为个税递延型商业养老保险试点城市[7]。

一系列政策的出台，表明国家已经认识到现有养老保险体系存在的层次失衡问题，经过政策的不断调整，个税递延型商业养老保险的试点工作提上正式日程，相信经过试点城市的不断探索，此项政策能够在全国得以推广。

上海市作为个税递延型商业养老保险试点的“龙头君”，近年来，相关部门不断出台政策，使其能够适应当前上海市的发展现状，进度如下：“十二五”期间，上海的多家保险公司(中国人寿、太平洋保险等)参与到了前期的准备工作中，其试点内容为投保人可自由选择购买分红险或万能险，采取前期公司代缴保费、代扣个税，后期养老金可一次性领取或分期领取的EET模式。

在试点中有关政策明确指出，个人购买符合规定的商业养老保险的保费支出，允许按年收入的6%或者12000元的限额准予税前扣除，试点期限为一年。该项政策的出台，意味着居民可以极低的价格购买个人商业养老保险，这样不仅能够平衡我国多层次养老保险体系，而且为保险业的发展提供了更大契机。

二、个税递延型商业养老保险存在的问题

第一，个税递延与现有税收制度矛盾突出。

税收是国家财政收入的主要来源。为了确保国家拥有稳定的财政收入，现有税收制度在税收的监管、个税起征点方面也不断地做出调整，通过前端收费方式[8]，在保证国民经济平稳运行的同时尽可能地减少偷漏税行为的发生，将国家财政收入损失降到最小。然而，税后延迟却与现有税收制度的初衷相悖，在国民养老需求日益增长和国家财政收入减少的情况下，国家会做出怎样的选择，现有税收制度能否做出适当的让步已成为国民关注的焦点。目前，国家在上海、福建、苏州工业园区三个试点城市中确定的扣费标准是允许按年收入的6%或者12000元的限额准予税前扣除，但这一扣费标准是否与当前的社会水平相适应，还需要一年的时间进行验证。

第二，“马太”效应凸显，引发公平性问题。

首先，我国个人所得税实行的是超额累进税率，也就意味着工资越高的人缴纳的个税就会越高。高收入人群若购买了个税递延型商业养老保险，其缴纳的个税就会相应减少。而对于农民工等低收入人群来说，多数人的收入低于5000元的个税起征点，这就意味着在实行个税递延型商业养老保险前后均不需要纳税，所以就会加大贫富差距。其次，从保障范围来看，理论上说可以覆盖全体公民[9]。但目前来看，税收优惠对于低收入人群来说激励作用不明显，且与第二支柱企业年金的税收优惠政策产生重叠。2013年企业年金的税收制度正式采用“EET”模式。若第三支柱也采取税收优惠政策，在效益较高的企业中，职工不仅可以享受第二支柱的税收优惠政策，同时可以享受第三支柱的税收优惠政策。而对于低收入人群来说，只能享受甚至是不享受第三支柱的税收优惠。再次，若第三支柱采用相同的“EET”模式，享有企业年金的职工对商业养老保险的真实需求度远低于低收入人群，很明显，他们参加商业养老保险的目的之一是为了少纳税，因此，税收的调节作用难以实现，产生严重的不公平性问题，这就是典型的“马太效应”——穷者越穷，富者越富。

第三，居民购买意愿不强烈。

一方面，我国居民对商业养老保险的认可度不高，认为保险行业存在巨大的不稳定性。尤其是低收入人群(我国低收入人群是指月工资收入低于个税起征点的人群)，他们宁可进行低风险低收益的银行储蓄，也不愿意参加商业保险，加之受“养儿防老”传统观念的影响，税收优惠无法激发低收入人群对商业养老保险的购买意愿；从养老保险的缴费到养老金的领取需要经过较长的周期，其间受到通货膨胀的影响，也会降低居民的购买意愿。另一方面，目前社会基本保险增加了老年人的收入，老年人对党和国家这一政策心怀感激，但这也在一定程度上加剧了对国家财政的依赖，不利于第三支柱商业养老保险的发展。

第四，创新型产品供应不足。

商业养老保险的创新产品供给与民众对其需求，二者相互作用，相互影响。目前看来，民众对商业养老保险产品的认可程度低，导致对其需求量小。因此，保险行业对商业养老保险的重视度不够，在此方面投入的科研经费就会较少，反过来又会降低民众的购买意愿。这就成为个税递延性商业养老保险实行的一大障碍。

第五，经营机构的规范化及市场风险问题。

一方面，近年来我国金融机构尤其是保险行业发展迅速，但这是首次经营个税递延型商业养老保险产品，前期没有经验可资借鉴，需要解决经营过程中出现的各种问题。另一方面，养老保险的基金运作是一个关键环节。个税递延型商业养老保险其本质仍属于商业保险，因此就会带有一定的市场风险。保险行业的经营主体是以利润最大化为目标，其经营行为必须能够带来报酬。所以商业养老保险的基金运作既要满足经营主体的需要，又要满足老年人对养老金的需求。我们在将养老保险基金进行市场化的同时又会面对市场的安全性问题。此外，养老保险基金运作还会受到经济政策和投资政策的影响。因此，养老保险的基金运作具有一定的市场风险。

三、国外经验借鉴

1.国外典型做法

税收优惠的养老保险政策早在欧美等国家就已实行，且发展较为成熟。其有两种主要的体系，第一种是以美国、加拿大、英国为代表的“投资型”体系，第二种是以法国、德国为代表的传统“保险型”体系。

(1)美国

美国作为“投资型”体系的典型代表，其退休收入保障体系已经相当完备，401(k)计划和个人退休账户(IRAS)取得了长足发展[10]。所谓401(k)计划是指符合相应条件的公司职员可将取得的部分收入投放到此项计划中，且投放的收入可在税前列支[11]。资金自进入个人账户后无特殊情况不可提前支取，只有在达到法定退休年龄之后投保人可选择一次性支取或定期领取养老金，同时缴纳税款，但在缴纳税款时投保人会享有税收优惠政策[12]。个人储蓄账户(IRAS)是指通过税收优惠政策，鼓励个体参加个人储蓄性计划，这已成为美国养老保险体系的第三支柱[13]。个人退休账户(IRAS)的顺利运行，一方面扩大了美国养老保障体系的受众群体，另一方面提高了老年人的收入水平和养老保险替代率[14]。

(2)德国

德国作为传统“保险型”体系的代表，典型案例是里斯特养老保险计划。其实行的根本原因在于人口结构的失衡，老年人口比重较大。所谓里斯特养老保险计划是指对低收入者和子女数量较多的家庭，通过制定一系列补贴激励方案来鼓励个人参加此项计划[14]。其补贴激励方案主要有基础补贴、子女补贴、特别补贴和税收优惠四种。基础补贴是指投保人将工资收入按一定比例投放到此项计划中，每年可获得全额基础补贴；采取子女补贴的目的是为了扩大多子女家庭参加此项计划的意愿，要求自2008年以后，凡参加此项计划的子女每年可获得300欧元的补贴，并且由母亲代收；特别补贴是指对不满25周岁的年轻职工给予200欧元的一次性补贴；税收优惠是指投保人在领取养老金时可通过提交退税申请享受部分退税金额。在产品供给方面主体多元，凡符合条件的保险公司、银行等金融机构均可提供养老保险产品。养老金领取方面，早期规定只有达到法定退休年龄后方可领取，其中70%逐月发放，其余投保人可一次性支取。2008年调整为居民可用来购买自住房。在监管方面，通过制定相关法案对里斯特养老保险认定标准给予合法化，并设立专门机构对养老保险的实际补贴进行监管。

2.经验借鉴

尽管上述两种模式差别很大，但对我国推行个税递延型商业养老保险提供了宝贵的经验借鉴。

第一，个税递延型商业养老保险成为三支柱养老保障体系的重要组成部分。

西方发达国家将税收递延型商业养老保险作为第三支柱的精髓已成为主流趋势。税收优惠是德国里斯特养老保险计划中的补贴激励方案之一，美国401(k)和IRAS计划、加拿大RRSP、TFSA计划均涉及到税收优惠政策。在养老负担加重的当下，有必要通过实施个税递延型商业养老保险将第三支柱发展壮大。

第二，税收优惠对个人储蓄性养老保险的发展具有推动作用。

税收优惠是个税递延型商业养老保险得以发展的本质。西方国家的共同点在于通过制定科学合理的税收优惠政策来增强居民对商业养老保险的购买意愿。税收优惠政策的执行方式主要有两种：一种是以德国里斯特养老保险计划为代表的直接财政补贴方式；另一种是以美国IRAS计划和加拿大RRSP计划中的EET模式为代表的税收递延方式。个税递延，一方面增加了投保人的收入，主要指保费存续期间取得的投资收益；另一方面，减少投保人的资本支出，由于应税收入的税率降低，使投保人缴纳税额减少。所以实现了投保人资本利得的净增加[15]。因此，应把税收优惠作为个人储蓄性养老保险不断发展的助推器。

第三，与时俱进地改革和完善个税递延型商业养老保险制度。

国家制定的各项政策要与本国国情相适应。对个税递延型商业养老保险制度的不断改革与完善是欧美国家的共同点。例如：美国在此方面的政策调整先后衍生出IRA、Roth IRA(1997)和SAR-SEP IRA(1997)三项计划；德国先后制定了里斯特养老保险计划和吕路普养老保险计划；加拿大先后推出RRSP和TFSA模式。所以，为了使上层建筑能够与经济基础相适应，与时俱进地改革和完善个税递延型商业养老保险制度有其必要性。

第四，增强商业养老保险产品和服务的创新性，制定金融机构的风险管控机制。

由于欧美等西方国家的商业养老保险市场已相当成熟，且保险、银行、基金公司等金融机构提供的产品和服务具有多样化，能够吸引不同收入水平的居民参保，扩大了商业养老保险的覆盖范围；政府通过采取一系列干预措施，如限制投资范围，设定严格的权益类产品和固定收益类产品的比例等，加强对商业养老保险基金运作的风险控制。

鉴于此，在人口红利逐渐消失，养老的供需矛盾日益突出，多层次的养老保险体系失衡的背景下，吸收国外经验，实行与本国国情相适应的个税递延型商业养老保险已迫在眉睫。

四、推出个税递延型商业养老保险的思路及建议

1.基本思路

第一，个税递延型商业养老保险产品的具体方案。

在结合我国养老需求特点和保险行业现状的基础上，试图设计符合我国国情的个税递延型商业养老保险产品：首先产品应以分红险为主。虽然分红险相对于传统养老保险来说具有一定的风险，但总体看来，分红险与股票等高风险产品相比，其仍属于稳健类的产品，风险相对较低。采用分红险，一方面可以刺激居民对养老保险产品的购买欲望，另一方面，其自身特有的保底利率可以保证资金的安全，符合推行养老保险的目的。第二是在利率设定方面，参照我国居民的收入水平，应当制定差异化的超额累退税率，收入越高，其享受到的扣税税率就会越少；对于不需要缴纳个税的低收入人群可选择逐月补贴的优惠模式。同时需要对所确定的扣税税率和扣税额度定期调整。第三是基金存续期间获得的投资收益可在养老金领取环节一次性领取。第四是在养老金的领取方面，只有在达到法定退休年龄后才可领取养老金，并且应当确定一次性领取与逐月发放的领取比例；若无特殊原因(如意外死亡、重度伤残等情形)不可提前退保。对中途退保者应当采取严格的惩罚措施。例如针对高收入人群，将所缴保费视同正常收入补交个人所得税，对于领取补贴的低收入人群在退还保费时扣除已享受到的补贴金额。但是因投保人存在特殊原因要求提前退保的，可通过提交相关机构的合法证明材料准予退保，且不收取任何费用。第五是在产品推出环节，可以从保险公司应缴纳的增值税或企业所得税入手，采取适当的优惠手段鼓励保险公司积极开发商业养老保险产品，主动向投保人推荐此类产品。

第二，将二、三层次的税收优惠额度协调统一为一个总的税收优惠额度。

第二支柱企业年金计划和第三支柱个人储蓄性养老保险计划均属于补充性养老保险制度，是对第一支柱基本养老保险的补充。将第二支柱和第三支柱优惠额度合并为一个总的税收优惠额度(最高能够享受税收优惠的确定性金额)，在很大程度上避免了“马太效应”。也就是说，除第一支柱以外，在第二、三支柱内每个人享受的优惠总额是一定的，若投保人参加了企业年金计划，享受到了部分优惠，那么在参加商业养老保险时享受到的税收优惠金额=税收优惠总金额-已享受税收优惠金额。这样可以避免部分人群为了享受更多的税收优惠过度地参加二、三层次的养老保险，浪费保险资源，加剧社会不公。

第三，建立“互联网+商业养老保险”的投保信息共享平台，提供多样化的创新型产品。

个税递延型商业养老保险的运作主体主要是保险行业，若保险行业不能了解投保人的参保信息，一方面，使得保险行业无法获取投保人对商业养老保险产品的真实需求，不利于商业养老保险产品的进一步创新升级；另一方面，对于高收入人群来说，由于无法获得投保人的参保信息，很容易导致投保人为了避税而重复投保，这样不仅浪费保险资源，而且不利于国家财政收入的增加，甚至与国家实行个税递延型商业养老保险的初衷相悖。在当代互联网社会，我们要紧跟时代潮流，运用“大数据”和“智能化”，创建“互联网+商业养老保险”的投保信息共享平台，增强投保人与保险行业的信息共享，可以巧妙地避开上述面临的两种情况，进一步说，在保险行业了解了不同人群的参保情况之后，会加大对相关产品的改造与升级，提供针对特定人群的参保产品，实现了投保人和保险行业的双赢。同时，通过这种投保信息共享平台，增强个税递延型商业养老保险账户在全国流转的便携性，实现投保人异地投保与异地领取的可能。

2.政策建议

第一，改革现有税收制度，增强与税收优惠政策的匹配程度。

我国早在2007年就已提出实行个税递延型商业养老保险，直到2018年5月1日才正式确立个税递延型商业养老保险的试点城市。业界人士普遍认为，税收优惠政策是个税递延型商业养老保险得以发展的关键，但是税收优惠会使国家财政承担部分成本。因此，相关部门要与我国财税部门做好沟通。立足我国实际，需要现有税收制度做出适当的让步，改革现有税收制度，将个税递延型商业养老保险的税收优惠政策纳入税收制度中，从而降低交易成本，更大程度地吸引投保人参保投保。可见，税收优惠政策会把商业养老保险这块“蛋糕”做大。另外，个税递延型商业养老保险在实行的过程中，还要注意建立等级分明、分工明确的管理体系，避免多头领导，提高运作效率。

第二，政府补贴与税收优惠并举，扩大参保人群的覆盖范围。

税收优惠并不能增加我国低收入人群对个人商业养老保险的购买意愿。因此，要具体问题具体分析，对低收入人群给予一定的财政补贴，以此增加他们的参保意愿。需要指出的是，如何验证低收入人群的真实性以及如何确定一个科学合理的财政补贴金额，既能在政府财政的承受范围之内，又能够给予这部分人群最大的补贴额度是一个难点，需要相关部门在这一方面做出更大努力。因此，对高收入人群给予税收优惠，对低收入人群给予财政补贴，这样不仅可以调动高收入人群的参保积极性，而且能够解决低收入人群的养老问题，达到实行个税递延型商业养老保险的目的。

第三，加强政策宣传力度，改变群众认知观念。

一方面，政府应在养老方面做好宣传。当今社会，尤其是在农村地区，“养儿防老”的传统观念根深蒂固，人们过度依靠国家和子女养老，不仅增加了我国财政负担，而且也增加了年轻一代的负担。所以，政府应做好引导，可通过政策宣讲等方式，提高民众的认知水平，改变国民的养老观念，让个人承担自身的养老责任，培育具有责任意识的社会主义新文化。在社会主义新时代，促使民众树立多元化的养老观念，由以前的依靠国家、子女养老转向依靠国家、子女、自身养老。另一方面，政府应在商业养老保险方面做好宣传。我国保险业虽起步比较晚，但发展比较迅速，虽然还存在不同的问题，但在相关部门的严格监管下，基金的安全性还是有很大保障。政府应将这一理念传达给群众，以此改变群众对保险行业的认知态度，鼓励群众积极参保。

第四，完善监督机制，规范金融机构运作模式，降低基金运行风险。

一方面，相关部门要完善监督机制，对居民的纳税、投保、个人账户的建立及流动、养老金的领取等情况严格监督，尤其是在养老金领取方面，要制定严格的领取标准，对违反领取标准的居民(除居民在特殊情况下，可通过申请提前列支部分保费，但需要在规定时间内补齐保费)采取一定的惩罚措施。另一方面，规范保险业对个税递延型商业养老保险的运作模式，不定期对保险业的偿付能力、投资渠道、信息披露情况进行监督，防止保费的不当投资，降低市场化下基金的运作风险。

注 释：

① EET模式是指投保人在养老保险的缴纳环节与获得基金运作带来的投资收益环节均不需要缴纳个人所得税，只在养老金领取环节纳税，并且享有一定税收优惠的模式。