乡村振兴战略下我国农业互助保险发展探析

林丽琼，朱 烨，汪 彬

（福建农林大学 经济学院，福建 福州350002）

一、引 言

自2009 年中央1 号文件提出鼓励在农村发展互助合作保险伊始，关于发展农业互助保险的政策支持不断丰富，2017 年中央1 号文件再次明确鼓励发展农业互助保险，2018 年中央1 号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署，进一步拉动农业保险的需求，而乡村振兴战略的实施需要资金支持力度不断加大、农民参与程度不断提高、风险保障水平不断升级，但当前我国农业保险面临资金不足、农民参与农业保险意识淡薄、风险保障水平偏低等诸多问题。因此，作为我国农业保险的新分支且同时兼具“互助”和“风险共济”等诸多特征的农业互助保险有望为乡村振兴撑起“保护伞”，成为推动乡村发展的新动能。

纵观国外农业经济发展历程，农业互助保险不仅局限于扮演农业保险这一角色，其更已成为国家农业经济发展政策的重要构成，肩负多种重要使命。在发达国家，农业互助保险已有百余年发展历史，亦是保险产业的主流发展模式之一。根据2014 年国际相互合作保险组织联盟（ICMIF）统计数据显示，法国、日本、德国和美国的互助保险规模占保险市场总额的比重分别为46%、45%、43%和37%，这表明农业互助保险具有旺盛的市场需求和发展潜力。法国是世界上最早开展农业互助保险的国家之一，农业互助保险发展取得了巨大成功。在历经约180 年的发展过程中，法国农业互助保险形成诸多宝贵经验，如重视立法工作，强调法律保障；重视财政补贴，政策扶持力度大；风险基金和再保险兼具，风险分散体系健全；建立农业保险组织体系，完善组织服务功能；实施多元化经营策略；合作互助精神历史悠久，农民保险认知程度高等。法国和中国存在许多共通之处，如同为农业大国、自然灾害频发、人文和地缘上存有一定相似性，但反观我国，农业互助保险在国内频频遇冷。2017 年我国保费收入3.7 万亿，高居世界第二，但农业互助保险份额却几乎为零。我国直至2005 年才成立首家农业互助保险公司——黑龙江阳光农业相互保险公司，迄今不过短短十余年时间，试点发展十余年来，除在发源地黑龙江省取得一定成效外，其他省份反响一般，且在试点过程中先后出现了配套缺失、监管真空、风险集聚等问题。有鉴于此，推动农业互助保险发展的必要前提之一，便是解决近年来农业互助保险发展过程中出现的各类问题。

尽管近些年我国农业互助保险发展遇阻，但中央1 号文件的大力支持、近乎空白的农业互助保险市场都表明其发展空间和潜力巨大。伴随着乡村振兴战略实施，农业互助保险发展无疑将迎来新一轮的历史机遇期，而如何利用和发挥好农业互助保险这片“蓝海”，也将是我国当前及未来一段时期必须重点关注的问题。本文试图分析我国农业互助保险发展存在的问题，厘清农业互助保险在我国发展遇冷的原因，在立足我国国情的基础上借鉴法国农业互助保险发展的成功经验，提出乡村振兴战略下我国农业互助保险发展的对策建议，破解我国农业互助保险发展面临的困境，进一步明确农业互助保险在乡村振兴战略中的定位和作用，从而有助于推动乡村振兴。

二、我国农业互助保险发展存在的问题

我国从1930 年起就开始了互助合作保险的探索与实践，先后成立过耕牛保险会、家畜保险社、互助会等互助组织，但由于规模小、农民投保意识薄弱等问题，这些互助组织均未能实现持续发展。2005 年，我国第一家互助保险公司——黑龙江阳光农业相互保险公司宣告成立。公司成立至今，累计承保户次1 619万，累计承保面积7 亿多亩；2016年，公司保费收入达到31.3 亿元①数据来源：黑龙江阳光农业相互保险公司网站，http：//www.samic.com.cn/。。理论上看，阳光农业相互保险公司的稳健经营为我国农业互助保险发展带来新的曙光，但近年来我国农业互助保险领域的实践并未取得实质性进展，不断暴露出各类问题，距离全面实施乡村振兴战略的要求还有不小差距。

（一）支持政策落地困难

虽然发展农业互助保险已经写入中央1 号文件，但仍面临政策难落地的问题。近年来，中央一号文件所提及的农业互助保险，多为“鼓励农业互助保险”这类话语，缺乏具体的法规规定和详细的实施措施，也未能出台相应的财政补贴和配套政策。具体表现为：一是未能落实主管支持农业互助保险的政府部门，导致各部门之间责任不清、权限不明，相互推卸责任等问题时常出现；二是未能指出如何给予财政支持以及财政支持的具体力度；三是未能明确法律层面应具体按照何种法律法规来运营和规范农业保险；四是未能提及政府是否能够通过购买服务来为农业互助保险组织提供管理技术支援；五是未能明确应如何构建互助合作保险组织制度体系。整体来看，当前农业互助保险发展尚停留于政策文件层面，缺乏可操作性，陷入了“只见楼梯响不见贵人来”的境况。

（二）行业监管力度不足

2015 年初，保监会发布《相互保险组织监管试行办法》，规定了监管范围和内容，鼓励互助保险组织开展互助保险。但该办法未明确规定实施细则，缺乏可操作性；同时，由于监管范围过于狭窄，导致许多本应纳入监管范围的组织却未能被纳入，监管缺位、监管真空屡见不鲜，这尤其体现在互联网领域。具体来看，《相互保险组织监管试行办法》规定只有持牌机构才能够经营互助保险，目前国内除了阳光农业相互保险公司，仅有三家获得牌照。但许多未持有保险牌照的公司出于看好互助保险发展前景，在缺乏经营资质的条件下，借助互联网打起“擦边球”，推出了一系列与互助保险类似的网络互助计划等，并利用“仅需投入寥寥数元即可获得大额保单”等噱头十足的宣传广告语，在短时间内吸引了大量不明真相的农民参保。但事实上，网络互助计划不等同于互助保险，二者存在明显区别，且这些未持有保险牌照的公司均缺乏保险业务经营资质，游离在监管范围之外，难以被有效监管，最后往往演变为非法集资、互联网金融诈骗等风险事件，在导致参与农民面临资金损失的同时，也重创了农民对于互助保险的信心。

（三）险种数量少、保障水平低、覆盖面不足

2018 年中央1 号文件提出我国农业保险要“扩面、增品、提标”，这意味着在实施乡村振兴战略中对于农业保险发展的基本定位是扩大保险覆盖面、增加保险品种和提高保险保障水平。但从实际情况来看，我国农业互助保险距此要求仍有一定差距。

首先，在保险品种方面，我国农业互助保险业务凸显两大弊端，即险种划分不明和经营品种单一。险种划分不明主要表现在农业互助合作保险未能够按照农业种类或危险性质科学划分，导致部分险种存在交叉，而部分风险则未能被覆盖；同时，保险范围狭窄，许多与农民生活密切相关的标的物，如农业设施、家禽牲畜等均未被纳入农业互助合作保险范围，这无疑会降低农民投保积极性。经营品种单一主要表现在农业互助合作保险经营品种相对较少，多数农业互助合作保险业务只涉及到种植、养殖相关保险，对于经济作物的覆盖面较窄，部分公司甚至只单一经营某类保险产品，远未能满足农民实际需求。

其次，在保险保障水平方面，我国农业互助保险现有的保障水平较低。乡村振兴战略提出稻谷、小麦、玉米三大粮食作物要实现完全成本保险，而当前我国农业互助保险保费过低，不利于实现这一目标。以黑龙江为例，目前该省农业互助保险金额和费率仍然执行2008 年确定的水平，每亩保费15 元，平均保障金额148 元，只达到实际物化成本的35%左右①数据来源：《关于深入推进黑龙江省政策性农业保险工作的调研报告》，http：//www.doc88.com/p-4415807645895.html。，保障程度过低，与完全成本保险的要求相去甚远。同时，该省垦区内外风险保障水平也存在差异，执行标准不一：垦区内中央补助65%，而垦区外中央补助40%[1]。这种差别待遇无疑加大了农民、省级政府和地方政府的财政负担，削弱了农民投保热情和地方政府发展农业互助保险的积极性。同时，在众多农业互助合作保险组织中，目前只有黑龙江阳光农业相互保险公司和宁波慈溪保险互助社两家组织被纳入保监会监管范围，其余组织多以协会形式分散存在，未能接受监管，也无法享受保费补贴政策[1]，保障程度较低。

最后，在保险覆盖方面，我国农业互助保险的覆盖面还远远不够。由于经营品种单一、保障水平低等因素导致我国农业互助保险的覆盖范围仍然较小。就中部地区种粮大省湖北省而言，该省的农业机械参保率仅有14%左右②数据来源：《应加大对农机互助保险政策扶持力度》，http：//finance.jrj.com.cn/2016/03/10044020667976.shtml。。现有农业互助保险发展比较成功的省份主要在黑龙江，其他省份农业互助保险尚未得到有效的普及，覆盖面不足。

（四）风险分散机制尚不完善

在贯彻落实乡村振兴战略的新征程中，需要不断满足农业农村发展和农民生产生活的多元风险保险需求，尤其是新型经营主体的保险需求。相较于小农户，新型农业经营主体规模大，具有“高成本、高收益、高风险”的生产特点，因此增强对新型农业经营主体的风险保障力度迫在眉睫，这迫切需要农业保险加快创新步伐。但我国农业互助保险的风险分散机制尚不完善，大灾保险产品有待创新，难以有效分散在乡村振兴战略推进中新型农业经营主体所面临的风险。我国是农业大国，自然灾害频发，农业风险高、赔付率高。从农业保险赔付上看，2016 年是近10 年来赔付率最高的一年，赔付率达80%以上，这给农业保险公司造成了巨大的经营压力。与此同时，我国尚未形成系统的风险分散机制，即缺乏完善的再保险体系和巨灾风险基金。在这种情况下，如果发生大范围灾害，力量薄弱的农业互助保险组织很可能无力承担全部赔款，杯水车薪的保险赔款难以真正帮助农民提升灾后恢复能力，也将影响农业保险业务的稳定性。而农民受限于自身特质，由农民组成的农业互助合作社相较于商业保险公司而言，筹措资金能力明显不足，经营规模相对有限，也难以应对巨灾风险。此外，由于从农民渠道所获得的保费收入有限，加之不能通过私募等方式来筹措资金，同时已有资金大都作为准备金，保值增值空间小，且只有少部分流动资金能够以银行存款或购买国债等方式寻求较低的投资收益，难以利用现有资金来增值，这阻碍了农业互助保险公司扩张。从另一层面看，参保范围越广，风险分摊才越有效。但即便是现在做得比较成功的黑龙江阳光互助保险公司，其经营范围主要也是集中在黑龙江省内和广东省，业务尚未扩展到其他省份。由此可见，我国农业互助保险公司的业务范围均较狭窄，大多局限于某一省、市内部，系统性风险集中，风险未能得到有效分散，难以发挥互助保险的效果。

（五）专业技术人才缺乏

十九大报告中指出：“大力实施乡村振兴战略，需要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”由此可见，培养农业人才是实施乡村振兴战略的关键。农村人才存量现状不佳是全国的一个通病，加之农业互助保险在我国尚未普及，相关专业人才更为稀缺。由于农业互助组织成员多为农民，农民的文化程度总体偏低，对保险领域的专业知识掌握较少；又因互助组织为非盈利性组织，相关人员的薪资水平较低，且缺乏薪资激励机制，薪资与经营业绩脱钩，难以吸引专业性和技术性人才加入。从保险行业看，由于商业性保险机构基本薪资普遍高于互助保险机构，且大多设有激励机制，整体薪资相对丰厚，因此专业人才往往首选商业保险公司，农业互助保险领域人才流失问题屡见不鲜。从农业互助保险机构职员构成来看，目前农业互助保险专职人员不多，多为兼职人员，这导致难以组建一支集定损理赔、风险管理、事故救援、财务核算等多项技术于一体的高素质团队。整体上看，当前农业互助保险人才队伍无论是数量还是质量都难以满足农业互助保险发展需求，这对农业互助保险发展十分不利。

（六）农民缺乏合作意识和投保意识

从合作意识角度分析，农业互助保险中依靠的是农民互助共济意识，一切都依赖于农民互助合作精神，因此农民之间是否具有合作意识显得尤为重要。一方面，我国农民数量众多，“小农”是中国基本国情，“小农经济”思想根深蒂固，农业生产以小农分散经营为主，农业生产碎片化，组织化程度较低，农民间互助合作意识明显欠缺，也缺乏自我组织能力[2]。另一方面，在现实中政府存在过度干预倾向，存在强迫农民加入合作社等问题，未能完全尊重农民自主选择，同时也会干预农业保险组织正常运行，使得行政力量直接参与保险组织中，保险组织的自主性和民主性遭到极大破坏，这会引发农民不满，使其对农业互助保险持有怀疑和排斥心理，无法体会互助保险中“投保人即所有人”的主体感。此外，我国不同地区之间的农户互助合作意识也存在差异。选择黑龙江作为农业互助保险试点省份之一的重要原因在于相较于我国其他地区，黑龙江垦区在试点之前就已拥有近14年农业互助保险实践经验[3]，有着更为深厚的互助合作的传统，农户的互助意识较强。而在其他省份，如我国东部地区，由于私营经济较为发达，个体私营企业比较多，互助合作基础相对较为薄弱，互助合作需求也明显不足。

从保险意识角度分析，一方面由于我国农民普遍文化程度不高，投保意识薄弱，投保积极性不强，这导致农业互助合作保险发展面临因投保者意识欠缺而导致的需求不足问题；另一方面，在我国现阶段的保险市场上，商业保险属于主流，农业互助保险知名度低、宣传明显不足，导致较多农民对其缺乏了解，认知接受程度较低。保险密度反映了一个国家保险的普及程度。数据显示，2017 年，我国保险密度为2 646元，虽然该数据较往年有所上升，但相比西方国家①2016 年英国、美国和法国的保险密度分别为4 359美元、4 096美元和3 392美元。差距仍然较为明显。这也表明我国对农业互助保险的宣传力度不足导致农民的投保意识不强，对保险认知度较低。从全国范围看，黑龙江作为中国粮食生产第一大省，全省拥有1 814.5 万农民，种植大户居多，种植面积也更为广阔，农户保险意识较强，对保险需求较大；而其他省份的农业生产大多属于小农经营，分散的小农力量薄弱，对农业互助保险需求小，互助保险的意识较为薄弱。

三、乡村振兴战略下我国农业互助保险发展的对策建议

乡村振兴战略亟待农业保险创新以不断满足不同主体的多元化保险需求。而农业互助保险贴近农民需求、契合农业生产、有效控制道德风险和逆向选择、保障农业风险，在一定程度上与乡村振兴战略具有契合点。但在实际中，我国农业互助保险发展迟缓。中法两国在农业领域具有一定相似性，法国通过构建起发达的农业互助保险体系，已经较好地解决了农业发展中面临的灾害损失问题。为此，有必要在立足我国实际的基础上，合理借鉴法国发展农业互助保险的先进经验，助推我国农业互助保险发展，以便更好地发挥农业互助保险优势，满足乡村振兴战略需求。

（一）尽快出台实施和监管细则，推动政策落地落实

法国是世界最早进行农业保险立法的国家，法律体系较为完善而发达，虽然我国已在中央1 号文件中明确提出鼓励农业互助保险发展，但由于缺乏相应的实施细则和配套政策，导致可操作性不强。因此，我国应尽快出台推动农业互助保险发展的实施细则和配套政策，明确农业互助保险的基本性质、保障范围、运作管理模式等关键内容，筑牢农业互助保险发展的法律基石，切实保障农民和互助保险组织的权益，减少不必要的纠纷和矛盾。

此外针对行业监管力度不足，政府应加快出台农业互助保险监管细则，细化监管政策，补齐监管短板，防止出现监管真空和漏洞。具体来看，一是应明确互助保险业务范围，尤其是要警惕互联网互助业务，严厉打击假借“互助”等名义从事的非法集资和互联网金融诈骗等活动，并制定相对应的惩罚细则。同时可考虑将一些具备条件的农业互助保险协会纳入监管范围。二是设置独立的农业互助保险监管机构。考虑到政策性保险和商业性保险存有较大差异，如果同属一个监管部门，容易造成监管混淆，有损监管效率，甚至造成金融秩序混乱。因此，有必要针对农业互助保险设置独立的监管机构，明确监管职责，杜绝监管缺位。

（二）增加保险品种和保费补贴，扩大覆盖面

首先，丰富经营品种，积极探索“订单农业+农业互助保险+期货”的模式。一方面，我国可借鉴法国“以险养险”的策略[4]，将农业互助保险与财险、寿险、人身险等相结合，与商业保险公司开展合作，为农业互助保险注入更多的资金支持，以此弥补政策性农业保险频繁面临的亏损问题，确保农业互助保险的可持续发展。另一方面，在认真考察农民群体需求的基础上，针对性扩大农业互助保险的经营险种，合理开发适合农民群体的险种，及时创新推出更多的保险产品，以适应现代化农业发展的需要。同时顺应乡村振兴战略，积极探索完全成本保险、收入保险、“订单农业+农业互助保险+期货”模式。

其次，加大政府对农业互助保险的补贴力度。农业互助保险的发展离不开政策引导和支持，政府必须明确自身在农业互助保险发展中的角色定位和职责功能，科学引导农业互助保险发展。法国农业互助保险属于典型政府扶持模式，政府十分重视财政补贴，财政补贴可占农民缴纳保费总额的50%～80%，而对于各级互助保险公司也给予税收优惠、营运费用补贴和贷款优惠等[5]，扶持力度大。结合法国发展经验，我国政府应着重发挥引导支持角色，通过出台保费补贴、税收减免等政策来鼓励和支持农业互助保险发展，具体来看：第一，加大对农民的保费补贴。由于我国疆域辽阔，区域差别明显，因此在制定补贴时要避免“一刀切”的做法，应坚持区别对待原则，因地制宜，在不同地区推行差异化补贴政策。第二，加大对保险公司的补贴。政府可以通过提供经营费用补贴来给予经营农业互助保险业务的保险公司支持，也可以借助税收减免政策来减轻保险公司负担，同时也应合理调整农业互助保险机构的成立门槛，鼓励更多互助保险公司进入。第三，逐步降低市、县级补贴，加大中央补贴。相较于中央财政，地方财政补贴的稳定性较低，尤其是部分贫困地区“钱荒”较为严重，根本无力承担补贴。为此，有必要降低地方财政补贴，加大中央补贴比例，缓解县级压力，发挥中央宏观调控作用。

最后，扩大农业互助保险的覆盖面。随着保障水平的提高和经营品种的丰富，农业互助保险的覆盖范围在一定程度上将得到提升，其中要特别注意不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种农业互助保险的覆盖面，可试推行强制保险；同时可鼓励发展农业互助保险试点，分别选取一些粮食大省和典型的以“小农”为主的省份开展试点，探索符合实际的互助合作保险模式，再进行推广，提升农业互助保险的全国覆盖面。

（三）完善组织体系，加快建立风险分散机制

首先，加快推动建立国家级农业再保险公司，为各层次的农业互助保险公司提供再保险。同时，法国农业互助保险形成了“中央保险公司—地区和省级保险公司—农业互助保险社”三级农业保险架构，组织结构清晰，职责明确[5]。鉴于此，我国可以根据国情建立四级再保险金字塔体系：位于最基层的是乡镇合作社，第二层级是县级合作联社，第三层级是省级合作总社，金字塔顶端是中央再保险公司，彼此之间层层分保，上级为下级提供再保险服务。此外，也应允许商业保险公司开展再保险服务，政策性保险和商业保险共同合作、优势互补，形成良好的协同效应。

其次，加快推动建立农业风险基金。法国分别于1964 年和1985 年建立全国农业灾害保障基金和重大自然灾害预防基金[6]，在较大程度上分散了农业巨灾风险。鉴于我国县级财政力量较为薄弱，因此建议设立两级风险基金，包括中央农业风险基金和省级农业风险基金，分别由中央政府和省级政府投入财政资金。与此同时，农业互助保险机构自身也应计提巨灾准备金，形成足额资产池。当自然灾害发生时，风险基金和巨灾准备金能够同时提供支持。

最后，加强基础设施建设。当自然灾害发生时，尽管再保险和巨灾风险基金均可以提供资金支持，但自身抵御自然灾害能力也要加强，因此有必要加大基础设施建设投入，加快农业现代化建设，通过建立现代化的农田水利设施等来提高农业防灾减灾能力。

（四）重视培育专业化人才，提升农民保险和合作意识

针对我国农业互助保险专业性人才匮乏这一问题，政府可考虑在高校保险相关专业开设农业互助保险课程，建立农业互助保险人才培育基地，用于为农业互助保险组织输送农业保险人才，保障农业互助保险长远发展。同时，政府可通过提供财政补贴等方式来提高农业互助保险工作人员的薪资水平，而农业互助保险机构也可在审慎研究的基础上，推出薪酬激励计划等措施，以避免内部员工因薪资报酬问题而离职，构建起一支稳定的业务团队。

此外，考虑到在农业互助保险发展中农民是主体，农民保险意识和互助合作意识及专业素质水平的提升直接关系到农业互助保险发展情况。首先，就保险意识而言，我国政府应加大政策宣传力度，采用广大人民群众喜闻乐见的宣传方式，如利用拍摄微电影、文艺表演、工作人员下基层宣讲等，加大农业互助保险知识的普及力度，增强农民对农业互助保险的了解，提升农民的保险意识。其次，针对互助合作意识，政府应避免过分干预，尤其是要注意保护农民的自主经营权；更应充分发挥农村“熟人社会”的特性，不断提升农民互助合作精神。农民合作社是农民之间互助合作的一个良好载体，互助合作精神浓郁。以法国为例，法国合作社发展历史悠久，农民早已通过合作社形成深厚的互助合作精神，农民易于接受互助合作形式的新事物，合作社所形成互助合作精神可为农业互助保险注入强大的精神动力。因此，政府可以选择在合作社等组织优先开展农业互助保险，充分发挥农民合作社互助合作优势。最后，政府可通过加大对农民教育和培训的投入力度来提升农民本身的专业素质。我国可以借鉴法国推行“农民高学历”和“科技兴农”的经验，由政府组织农民进行培训，针对性提高农民知识水平。但考虑到培训成本负担较重这一问题，因而从长远看，有必要进一步加强义务教育阶段的投资，提高基础教育质量，提升农民文化水平。