农业供给侧结构性改革中的利益主体分析

□张守龙

[内容提要]我国农业供给侧结构性改革是“三农”领域的一场深刻变革，承担着保障农业有效供给和提高农民收入的重任。而农业供给侧结构性改革是农民个体、农村集体经济组织、农业服务公司、政府等多个利益主体利益博弈过程，所以可运用利益相关者理论分析该问题。该理论核心是通过合理协调、管理或影响各利益相关者的利益，来实现组织目标。因此在农业供给侧结构性改革中，政府要分析包括自己在内的改革中各利益相关者的角色地位、利益追求和行为逻辑，提高农业部门的利润率，强化农业社会化服务组织的服务能力和盈利能力，增强农民的增收能力。总之，要用增进各方利益的方法引导各利益主体响应政府号召，把政府决策变为他们的自觉行动。

当前，我国正在积极推进农业供给侧结构性改革，力争通过改革达到农民增收和保障农产品有效供给的目标，所以2018年的中央农业工作会议把它作为实施乡村振兴战略的主要抓手。与此同时，学界也对其进行了大量的研究，大多运用经济学理论从农业产业结构的优化调整、新产业新业态的培育与发展、土地流转、农业的科技创新等方面，对改革中存在的问题进行探讨，并提出了不少富有启发性的对策。然而，从更深层次看，我国农业供给侧存在的各种问题，实质上是各相关利益主体在追逐各自利益的长期实践中形成的，结构性改革过程则是相关利益主体的利益格局重新调整以及寻找新的利益平衡点的过程。因此，本文运用利益相关者理论对改革中的相关利益主体进行分析，并据此提出推进农业供给侧结构性改革的建议。

一、利益相关者理论及其对农业供给侧结构性改革的启示

利益相关者理论是西方经济学家在20世纪60年代提出的一种企业管理理论，认为在企业管理中影响企业或被企业影响的各方都是利益相关者，管理者要让利益相关者参加到公司治理之中，并保护好他们的利益，企业才能顺利发展。早在十九世纪末20世纪初，许多信奉“股东至上理论”的大型企业，在市场竞争中纷纷陷入公司治理与社会责任的困境。在此背景下，通用电气公司一位经理于1929年首次提出公司应为“利益相关者服务”的思想。他认为：“在企业内部，除了股东拥有自身的权益外，广大雇员、顾客，甚至是社会公众也都有着强烈的利益诉求，因此，我们有责任保护好这部分人的利益。”[1]在这种思想的启发下，学界开始研究企业管理中的“利益相关者”。20世纪60年代，Freeman提出了被学界广泛接受的利益相关者概念，即利益相关者是“任何可以影响一个组织目标的实现或在一个组织目标实现过程中受到影响的群体或个人”。[2]之后，他还概括出利益相关者战略管理框架模型，使利益相关者理论走向成熟。

纵观利益相关者理论的发展过程，可以发现其演化逻辑大致经历了从利益相关者的“影响”到“参与”，再到“共同治理”这样三个线性拓展与深化阶段[3]。在“利益相关者影响”阶段，理论界批判了“股东至上理论”，主张企业除了保护股东利益之外，还要尊重雇员和社会公众利益；在“利益相关者参与”阶段，学者们认为企业应当将利益相关者问题纳入组织内部议程，要尽力把“冲突矛盾”转化为“相互间的合作”；在“共同治理”阶段，人们主张企业组织引导利益相关者由“自发”转向“自觉”，从“参与”走向“共治”，他们有平等的地位、公平的机会、自由的话语权，共同致力于组织目标的实现。在利益相关者理论发展过程中，其应用范围也不断扩展，不仅运用于企业管理、旅游业开发等经济领域，也在教育、社会治理、政治建设等领域得到推广和运用。

根据利益相关者理论，任何组织或社会系统的行为活动和管理过程都不是孤立的，其目标的实现有赖于协调各利益相关者利益，实现资源的充分整合和优化配置，达到各方利益最大化。这就需要组织者关心好、实现好各利益相关者的利益。我国农业供给侧结构性改革涉及农民个体、农村集体经济组织、农业服务公司、政府等多个利益主体，所以这些利益主体就是改革中的利益相关者，改革过程就是这些利益相关者利益博弈和调整的过程，其中政府是改革过程中的组织者。因此在农业供给侧结构性改革中，政府要分析包括自己在内的所有利益相关者的身份、地位、利益追求和行为逻辑，尊重各利益相关者的利益，为他们的利益实现创设利益均衡的制度性路径，协调他们的利益矛盾，以此实现农业供给侧结构性改革的目标。

二、农业供给侧结构性改革中相关利益主体的利益追求及存在的问题

(一)政府

政府包括中央政府和地方政府。中央政府作为农业供给侧结构性改革的推动者和政策制定者，其利益追求在于社会整体利益的最大化，用改革的办法推进农业结构调整，矫正农业生产要素的扭曲配置，加快农业现代化建设，实现农业经济可持续发展，提高农产品供给质量和效率，更好地满足人们日益增长的、结构升级的和多样化的消费需求。然而，中央政府制定的相关政策、法律法规和提出的要求都是粗线条的，其落实程度和效果最终取决于地方政府的行为。

相比中央政府，地方政府具有信息不对称的优势，两者之间存在“非合作博弈模式”。地方政府的利益取向与中央政府不完全一致，它们一方面要对中央负责，执行中央政府的战略部署，另一方面要对本地负责，实现本地区经济社会利益最大化，发展地方经济、促进本地农民增收，还有增加政绩、得到上级肯定和获得升迁机会的利益追求。只有改革措施为地方带来的利益大于改革所付出的成本，地方政府才会积极推进改革，鼓励农民执行改革措施。同时，各地方经济发展水平不同，在农业供给侧结构性改革中的受益程度不同，地方政府之间也会进行广泛的利益博弈。例如，粮食主产区和主销区存在利益分配失衡问题，“粮食大省，工业弱省，财政穷省”的局面依然存在，主产区政府作为实实在在的利益主体会利用结构调整之机，设法减少规模化的粮食种植，甚至会偏离中央政府农业供给侧结构性改革的目标。

(二)农村集体经济组织

农村集体经济组织大致可以分为乡镇、村和村民小组三级，主要负责对农村集体资产的管理工作，确保集体资产得到有效利用和保值增值。在农业供给侧结构性改革中，农村集体经济组织希望通过农业结构调整，发展特色产业和规模经营，壮大集体经济。然而，由于目前我国农村集体经济组织的管理权一般交给村委会行使，而村委会的设立、撤销、范围调整主要是由县、乡镇等基层政府决定，甚至村委会的选举并非完全由村民做主，村委会还要承担很多政府分派的工作。这就使村委会的利益追求与农村集体经济组织的利益目标不完全一致，一些村干部甚至利用掌握的公共权力“寻租”，从而会在一定程度上扭曲农村集体经济组织在供给侧结构性改革中的利益追求。

(三)农业社会化服务组织

农业社会化服务组织是指为农业生产提供产前、产中和产后服务的各种机构、企业和个人，是实现农业现代化和推进农业供给侧结构性改革的重要途径。目前我国农地流转占比不高、土地规模化经营难以全面推进。例如，据安徽省统计，截止2018年9月底全省土地流转面积4583.8万亩，其中耕地3695.6万亩，约占全省耕地总面积的45.8%。[4]在此情况下农业规模化社会服务是连接以家庭分散经营为特点的小农业和现代大农业的桥梁。因此，推进农业社会化服务具有重大意义。

从追逐利益的角度看，农业社会化服务组织可以分为两类：一类是非营利性的，如农业技术推广站、畜牧兽医站、林业站、经管站、排灌站等，它们由政府和集体经济组织经办，其本身不以盈利为目的，主要集中在县乡两级。但这类服务组织提供农业社会化服务的能力非常弱。例如，在对农业大省安徽省进行调研时发现，非营利性的农业社会化服务组织存在以下问题：一是经费供给不足。县乡(镇)只能负担在编的农业服务人员的基本工资，而开展业务活动所需的经费诸如交通、住宿等费用则难以保障。二是服务人员业务素质不高。很多基层农业服务人员没受过任何形式的专业教育，具有大专学历的不到25%，大学本科学历的农技推广人员不足15%，而且水平较高的专业人员很容易流失。三是工作人员忙于乡镇行政事务性工作，无暇从事农业服务工作，他们的利益追求更主要在于行政升迁。

另一类是营利性的农业社会化服务组织，如种子公司、农业合作社、专业服务公司、农民经纪人等。在农业供给侧结构性改革中，这类服务组织以市场为导向，以公司为龙头，以规模经济为基础，以社会化服务体系为依托，以千家万户为辐射点，以追求自身经济利益最大化为目的。但这些农业服务组织一般规模小、层次低、数量不足，盈利能力较弱。例如，截至2018年3月，安徽省各类农业生产性服务组织达到3.1万个，其中农业生产托管服务组织1.8万个，托管服务面积达2000万亩左右。而且2018年3月30日，安徽省农业社会化服务产业联合会在合肥宣布成立，这也是全国第一个省级农业社会化服务产业联盟，共吸纳会员单位260家。[5]但相对于5000多万农村人口、1400多万农户来说，仍显非常不足。在调查对象中，参加各种农民合作组织的农户仅为12.1%，农业社会化服务基本上是收割和耕种环节的农机服务，尤其是龙头公司发展缓慢：一是农业龙头企业发展规模不足、示范作用不强，大多是一些规模较小的米面加工厂；二是农业龙头企业的农产品产业链条较短，附加值较低，一些农业合作社、农业协会等农业社会化服务组织与农民经济利益结合得不太紧密；三是农业龙头企业组织化、专业化程度较低，市场竞争力较弱；四是农业龙头企业的科研及科技服务、辐射作用不强。

(四)个体农民

个体农民是指以家庭为单位的农村土地承包者(包括种粮大户)。他们既是农业生产主体，也是市场经济主体。农业供给侧结构性改革的一个核心目标就是农民增收。而目前我国农民增收能力并不高，其原因在于现代思想观念不强和科学文化水平低下。

现代思想观念是指与现代社会发展要求相适应的思想观念，包括主体参与意识、民主法治意识、开拓创新意识、效率竞争意识等。农业供给侧结构性改革是推进农业现代化的一项重要举措，它需要农民的现代化。而没有农民思想意识的现代化，农民的现代化就无从谈起，供给侧改革也必然步履维艰。社会学家英格尔斯说：“完善现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身只是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运行着这些现代制度的人，自身还没有在心理上、思想态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形的悲剧结局是不可避免的。”[6]

如今我国农村从事农业生产的农民基本上是老人和妇女，受教育程度和科学文化水平不高，传统的“小农意识”依然在我国农民身上有所残存，主要表现为：一是主体参与意识淡薄，人格依赖性较强，在农业供给侧结构性改革中，把自己的利益追求寄托在“国家”、“上级”、“领导”、“能人”身上，致使其头脑中“等”、“靠”、“要”的思想较为严重，改革进程中存在政府大力推进与农民反映冷漠的现象。二是民主法治意识较弱，在乡村治理中不能主动参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不能有效维护自己的合法利益，也不主动参与农业合作组织的管理；在“公司+农户”的合作中，很多农民契约精神欠缺，为了眼前利益而单方面毁约。三是开拓创新意识不足，农村仍然存在着因循守旧、科学种田思想意识淡薄、对农业新技术难以接受等现实问题。[7]很多农民虽然对农业供给侧结构性改革所带来的利益有所期待，但不愿冒险调整种植结构、尝试新的生产经营方式、使用新的科学技术。他们更看重当前利益，希望得到一些实物支持或者获取能够带来即刻收益的服务，而在扩大再生产、改进种植技术、改善经营模式、增加产品的附加值等方面的需求不迫切。例如，所调查的农户都很愿意获取高价、快速卖出其农产品的信息，而对提高种植技术和管理水平的培训不感兴趣。而且在技术服务、销售服务中，他们希望政府能够免费提供，如果需要付费，宁愿凭借掌握的传统经验进行生产。

三、农业供给侧结构性改革中相关利益主体的利益提升

(一)提高农业部门的利润率

欲调动各利益相关者投入农业供给侧结构性改革的积极性，就要让他们获得满意的利益回报，这就需要农业有较强的盈利能力。但事实上，农业恰恰是一个利益回报率低下的行业。根据马克思主义的社会平均利润率理论，农业也必须获得社会平均利润率才能持续发展下去。因此，政府必须采取政策措施，使农业利润率达到甚至超过社会平均利润率。例如，欧美日韩等发达国家就是通过采用各种农业补贴，甚至通过各种关税或非关税壁垒，提高本国农业利润率。

如今，我国历史形成的工农业产品剪刀差依然存在，化肥、农药、农膜、柴油等农业生产资料价格不断上涨，而农产品尤其是粮食价格并没有相应上涨，甚至还在降价。例如，2014年，我国大豆国储价格为每斤2.4元，而今天，大豆市场价格为每斤1.7元；2015年，我国玉米价格多在每斤1.2元左右，而现在，国内大多数玉米只有每斤0.9元左右。[8]虽然我国也实施了农业补贴政策，但并不能从根本上扭转种地不赚钱的状态。甚至有的观点还认为：就是要让我国农产品价格低廉，认为这样就可逼迫农民放弃小块土地，加快土地流转给种粮大户或经济组织，实现规模化、集约化经营，从而产生规模效应，提高农业竞争力。但事实却与这种观点相反，随着农产品价格走低，农村撂荒的土地增多，甚至种粮大户也在退田。再看看工业领域，随着供给侧结构性改革的推进，房价翻番、煤炭和钢铁价格上涨达2-3倍，原先困难行业和僵尸企业显现出生机，这与农业供给侧改革形成了鲜明的对比。

所以要特别重视通过政策调整，诸如加大农业补贴力度、加强关税保护、提高农产品价格等措施，增强农业部门盈利能力。尤其要平衡粮食主产区与主销区的利益，因为我国拥有13多亿人口，粮食安全必须依靠自己，供给侧结构性改革是在保证粮食安全的前提下进行的。正如习近平总书记所说，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。”[9]而确保粮食安全就不能让粮食主产区因主产粮食而利益受损。

(二)强化农业社会化服务组织的服务能力和盈利能力

1.增强非营利性农业社会化服务组织的服务能力。首先，进一步确立县、乡两级农业社会化服务组织的公益性职能，根据服务对象、范围、任务，落实机构编制、人员配置、技术装备和经费保障。其次，推进服务机制创新，对从业人员定岗定责，免去其行政事务，对其农业社会化服务情况进行严格的绩效考核，增强农业服务的活力。再次，提高服务组织工作人员待遇，以此吸引优秀大学毕业生、学者、专家从事农业社会化服务，提高农业社会化服务水平。

2.增强营利性农业社会化服务组织的盈利能力。首先，积极发展农业社会化服务组织。各级政府应制定政策，让社会化服务组织在登记、税务等方面享有优惠；在财政和金融上对农业社会化服务组织予以支持，在县级及以上财政部门设立扶持农民社会化服务组织的专项资金，同时鼓励社会资本进入农业社会化服务领域；探索制定社会化服务组织行业准入标准和考核办法，构建农业社会化服务的鉴定机制和纠纷仲裁机制，以便及时解决社会化服务中出现的利益纠纷；帮助完善农民社会化服务组织内部治理结构和运行机制，建立科学民主的决策制度和合理的服务组织利益分配机制，促进服务组织中各类成员在追求各自利益的过程中积极合作。其次，大力提高农业社会化服务组织的创收能力。县乡政府提供农业科技创新、信息和培训等方面的服务；发挥农业龙头企业的引领作用，不断完善龙头企业和农民的利益融合机制，建立企业和农户责、权、利相一致的利益共同体，对农业产业链条上的各个环节进行指导和监控，营造文明经营、公开公平的竞争环境；提高农村经纪人的组织化水平，提高其综合素质，引导农村经纪人组建行业协会，努力与农民形成利益联合体。

(三)增强农民的增收能力

根据我国农民的思想现状，必须采取经济、政治、文化等多方面措施，实现农民思想观念现代化。从经济方面说，就是要大力发展农村市场经济，因为市场经济具有竞争性、平等性、开放性，天然蕴含着主体意识、竞争意识、效率意识、平等意识、合作意识、开拓意识等现代思想观念。因此，在农业供给侧结构性改革中要尊重农民的市场主体地位，政策措施也要通过市场机制发生作用。从政治方面说，要大力加强农村的民主法治建设，构建畅通的利益表达机制，包括尊重农民权利主体地位，拓宽农民政治参与的渠道，加强农村自我管理、自我服务的自治组织建设和制度建设，以防止村委会的基层政府代理人角色对集体经济的负面影响，杜绝村委会干部的权力“寻租”行为，维护农民在改革中的正当利益。从文化方面说，政府要加大对农民的教育投入，一方面要构建常态化的农民教育机构和网点，既要加强对农民的基础教育，又要加强对农民的科技培训，并把现代思想观念教育渗透到各类教育之中。另一方面要加强乡村文化建设，增加乡村公益性的文化设施，丰富乡村文化生活形式，积极发展传统的民间文化形式；还要提升乡村文化生活品位，以社会主义核心价值观引领乡村文化建设，将自尊自强、民主法治、自由平等等现代思想意识融入乡村文化活动中。

四、结语

我国农业供给侧结构性改革是“三农”领域的一场深刻变革，任务重、涉及的问题复杂，不仅需要政府积极组织、正确决策和大力推进，更需要农民、农村集体经济组织、农业服务公司等相关利益主体积极参与和协调行动。而利益是人们行动的根本动因和目的，正如马克思言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[10]所以调动相关利益主体参与改革积极性的有效方法，就是让他们在改革中增进利益。利益相关者理论主张认清组织或活动中的利益相关者，分析其角色地位、利益追求和行为逻辑，通过利益调整让利益相关者参与到组织的共同治理中，从而达到组织或活动的目标。显然，利益相关者理论为我国农业供给侧结构性改革的研究提供了一个新的视角和分析框架，即要通过增进改革中的相关利益主体利益的路径，引导他们响应政府号召，把政府决策要求变为各利益主体的自觉行动。然而，由于农业部门的比较效益低下，而且农产品实质上是公共产品，所以存在市场失灵和搭便车现象。这就需要发挥政府的作用，通过政策调整提升农业部门的利润水平，增强农业供给侧结构性改革中相关利益者的利益。我国是公有制为主体的社会主义国家，其巨大优势之一就是政府的宏观调控力量大、效果明显，所以在农业供给侧结构性改革中有能力对相关利益主体发挥强大的利益引导作用。