环境民事公益诉讼原告资格的破与立*——法律拟制的程序中利益主体

黄亚洲， 孔金萍

(中国社会科学院大学 政法学院， 北京 100089)

党的十八大以来，党中央领导全国人民树立和践行绿水青山就是金山银山的发展理念[1]，环境保护意识更加深入人心，环境保护制度不断完善。环境民事公益诉讼制度是环保制度的重要组成部分，近年来得到长足发展。作为民事诉讼的“进门贴”，原告资格是关系到环境民事公益诉讼制度大门如何打开以及打开程度的重要问题，对能否借助该制度有效保护环境有重要影响。2005年，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，研究建立环境民事和行政公诉制度。十余年后，2012年新《民事诉讼法》赋予法律规定的机关和有关组织就环境污染向法院提起诉讼的权利。随着《环保法》和《民诉法》的修订以及《环境公益诉讼司法解释》的出台，可作为原告的主体扩展为环保部门、检察院和环保组织。由于我国环境公益诉讼制度起步较晚，学界比较域外立法例并结合我国实际深入探讨了原告资格制度的完善问题，但对原告资格理论基础的讨论尚显不足。环境民事公益诉讼原告资格一定程度上冲破了传统诉讼理论，笔者认为此原告资格本质上是法律拟制的程序中利益主体，意图由此出发调和环境民事公益诉讼与传统诉讼理论的冲突，“破”中求“立”，以进一步完善原告资格制度。

一、原告资格与民事诉讼理论的裂痕

1. 诉的利益

作为大陆法系民事诉讼法学的理论概念，诉的利益针对的是具体的诉讼请求是否有进行诉讼或本案判决的必要性和实效性[2]。在我国，诉的利益不仅存在于理论层面，亦有判决书以不具有诉的利益作为裁判依据。私益诉讼中，原告作为诉讼当事人预交诉讼费、花费时间精力参加诉讼和承担败诉风险，制度设计促使原告所提诉讼请求实质享有诉的利益，满足权利保护的利益要求[3]。但是在环境民事公益诉讼中，作为诉权实施主体的原告并不是诉争权益的直接利害关系人，并不承担败诉风险，最多仅因败诉而名誉有所受损。另外，通常来说诉的利益是起诉得到审理和判决的入门条件，其设立的“门槛”能够促使适合进入诉讼裁判程序的案件通过判决来定纷止争，实现司法资源利用和司法救济权益的高度协调。但是环境民事公益诉讼中诉争利益实质所有人和诉讼程序当事人完全分离，几乎毫无利益可言的原告进入诉讼程序，使得诉的利益在调控起诉入门标准时在一定程度上失灵。

2. 诉权理论

“诉权是请求法官对诉请的法律基础作出判决的权利。”[4]诉权要求拥有合法利益和正当当事人[5]。何谓“正当当事人”?意为权益受损害之人，而被损害的利益又是正当当事人拥有的合法利益。因此，诉权具有一定的从属性，附属于实体客观层面权益受损害的法律关系。环境民事公益诉讼中被侵害的权益或公共利益指向美好环境，并不归属于原告所有，实体法层面原告无合法权益受到损害，不应是正当当事人。有学者意图通过建构环境权即每个人都是美好环境的享有者来调和这一冲突[6]，但环境权过于抽象，法律属性尚不明确，且环境权主体为每一个人是否适当尚不明确，不能解决与诉权的冲突。有学者将公共利益分成国家、政府或集体等公权主体所享有的“公益”、许多私权主体的私益汇聚的“共益”以及不属于实体法上任何主体所有却牵涉众多人利益的“第三种利益”[7]。相较于环境权理论把整体的环境利益赋予所有单独个体共同享有的空泛，美好环境不为任何公权主体和私权主体所独自享有，却涉及整个社会的切身利益，更加契合“第三种利益”。因此，无论是环保部门、检察院，还是环境组织和公民，原告资格的制度设计都会与诉权理论产生冲突。

3. 处分原则

处分原则是指当事人在民事诉讼中可以自由地处分自己的程序权利和实体权利，是民事法中当事人意思自治的重要体现，与当事人资格紧密相连。但是自由处分的前提为当事人是程序权利和实体权利的合法所有者。如上所述，美好环境并不归属于任何公权主体或私权主体，原告不能处分环境民事公益诉讼诉争的实体权利；而且程序权利并不是独立存在的，其得丧变更都关系着实体权利能否实现。环境民事公益诉讼的原告不是美好环境的正当主体，不能或至少不能全部享有处分权。处分权的丧失导致民事诉讼的意思自治基本价值失效。因此，构建适当的原告资格制度，寻求处分原则和公共利益的平衡非常重要。

4. 两造平等

两造平等指诉讼双方处于同等地位，享有平等的权利和机会，被裁判者平等对待。然而环境民事公益诉讼中两造平等遭到一定的破坏。其一，环保部门和检察院极具公权力色彩，其参与诉讼违背了民事诉讼的私权性，特别是环保部门拥有促进环境保护和处理污染环境的行政权，与被告处于不平等的地位。其二，法院具有维护公共利益的天职，致使其不自觉地偏向保护公共利益角色的原告，同时对原告资格和原告诉求的事前审查强于私益诉讼，导致先入为主的司法确定[8]，难保中立裁判。其三，原告出于保护环境目的的公益起诉，比被告具有天然正当性的地位优势。其四，原告与诉争结果无关，而裁判结果与被告利益息息相关，在对抗性的庭审中容易出现失衡。

综上所述，在环境公益诉讼中，现有的原告资格制度与传统诉讼理论相冲突，导致原告资格的困局。如何破局，进而建立适当的原告资格制度，是环境民事公益诉讼发展中的重要问题。

二、对现有观点的评述

学界对环境公益诉讼中原告资格的理论进行探讨，形成了一系列观点，在促进原告资格制度改进的同时亦存在一定问题。笔者选取担当人说、补位说、程序当事人说、代表人说和代理人说五个主要观点进行评述，以期取乎其当。

1. 担当人说

担当人说认为，我国公益诉讼的原告属于担当人角色[9]，原告只是在无主利益受损害却无人通过诉讼保护时承担提起诉讼者的角色。担当人说解决了原告与诉争利益无必然直接联系的根本缺憾，弥补了前述与传统理论的裂痕，为我国原告资格的制度设计提供了理论解述。但担当人说是从我国现有法律规定出发，不是对应回答原告资格理论基础的应然状态。

2. 补位说

美国的私人检察总长制度是补位说的代表。美国允许任何人就环境公益提起诉讼，公民可以在检察总长缺位时提起环境公益诉讼，且在诉讼中享有同检察总长相当的权利[10]。补位说能够较好地解决公民和社会组织参加环境公益诉讼的理论基础问题，但不能解释检察院和政府机构的原告资格问题，具有一定局限性。

3. 程序当事人说

检察院、环保组织、政府机构、公民参与环境民事公益诉讼，在诉讼程序中获得了原告资格，享有诉讼当事人的权利义务，进而成为程序当事人，这就是程序当事人说[11]。此学说实际上将当事人分为实质当事人和形式当事人，程序当事人只是形式当事人，具有程序当事人的外部性，较好地调和了非实体权利享有者参与诉讼同诉的利益和诉权理论的冲突。但是程序当事人说一定程度上割裂了实体与程序，分离了实体权利和程序权利，不能回答原告资格的处分权问题。

4. 代表人说和代理人说

代表人说认为，提起环境民事公益诉讼的原告是公共利益的代表[12]。该说在公共利益的实体层面和公益诉讼的程序层面架起了桥梁，通畅了两者的联系，调和了与处分原则的冲突。但是代表只有一层法律人格，且代表人要承担代表行为的法律后果，而环境公共利益并不明确归属于何人，原告不属于其中一分子，也不为败诉承担不利后果。代理人说一方面回答了处分权问题，但此时缺乏被代理人，无人承担代理行为的后果，因而有不妥之处。

学界对检察机关的原告资格也提出了法律监督权说的特殊观点。该说较好地解释了检察机关的处境，但是一定程度上误解了行使法律监督权的主动性，忽略了民事诉讼的原告地位。

总之，以上学说均有其可取之处，但同时存在一定片面性。

三、法律拟制的程序中利益主体

明确原告资格的理论基础是改进原告资格制度的首要问题。结合以上学说，特别是担当人说和程序当事人说，笔者认为环境民事公益诉讼的原告资格实质上是法律拟制的程序中利益主体，并分析如下。

1. 观点解读

法律拟制多见于刑法教义学中，通俗来说就是通过法律规定将“本不是如此的事实”拟定为“如此的事实”，从而使前者获得后者的法律后果。美好环境关系到每一个人的切身利益，但美好环境是个整体，将其赋予单个的公权主体或私权主体都是不合适的，将其作为环境权赋予每一个公民又较为宽泛，因而其属于“第三种公益”，不为任何人所完全享有。美好环境有可能被现实存在的个体轻易破坏，保护环境势在必行。因此，立法者从最适宜保护环境的角度出发，通过法律将部分个体拟制成环境利益的主体，使此部分个体从非环境利益所有者变为诉讼具体化后的环境利益所有者。但是这种利益主体仅存在于诉讼程序中，始于程序启动，终于程序结束。法律拟制的利益主体应当是权利义务的统一体：原告拥有程序中的利益主体地位，享有程序中的实体权利和程序权利；同时，原告负有诚实、善意、尽职进行诉讼的义务。笔者称之为法律拟制的程序中利益主体。

其后便是法律拟制的原则。第一，法律拟制权归属于立法者，即拟制法定原则。立法者拥有最强的民主性，是法律制定权的拥有者，而法律拟制是立法技术之一，自然应当归属于立法者。同时，立法者从公平和效率等法律的基本价值出发事先拟制，具有法律的确定性，防范司法者因案设法阻碍法律拟制的正当原告提起诉讼。第二，保护环境的实效原则，包括效果和效率两个方面。通常环境民事公益诉讼所涉及的环境污染波及范围大，恢复环境的需求较为紧迫，因此拟制主体时应充分考虑其提起环境民事公益诉讼以及时保护环境的可能性。第三，便利诉讼原则。法律拟制的主体应当有充分的时间和精力参加诉讼，要具有环境保护的专业性，特别是面对化学污染等专业性较强的环保问题时；要具有法律专业性，起诉者或其代理人要了解诉讼流程、证据收集和庭审技巧等。

再者，环境公益主体处于动态程序中，不同于实体法上的静态环境利益主体。第一，拟制的主体只在程序中作为环境利益的享有者。原告不是环境公益的所有者，这是绝大多数理论学说的共识。人们担心因原告自身的道德或能力问题导致环境公益不能得到较好保护，因此仅仅允许原告享有部分程序权利，对原告享有的实体权利则更为“吝啬”。但是诉讼中每一个程序的开启与放弃都与判决结果密切相关，只给予原告纯粹的程序权利是不现实的。同时，过度束缚原告的权利存在两个问题：一则原告本就不会因诉讼获利反而要承受负担，如此会打击其提起诉讼的积极性；二来原告被束缚手脚，与“身体舒展、战斗姿势”的被告相比在庭审博弈中难免处于下风。因此笔者认为，应当给予原告能够有效保护环境的充分信任。原告在程序中应当是法律拟制的环境公益主体，享有环境公益的处分权，然后通过事前法律拟制最适宜的提起诉讼者、诉中流程的全公开和事后诉讼效果的评价监督机制防范公益受损。第二，原告程序利益主体的地位始于向法院起诉。公民为形成社会统一体而将私利救济让渡于公权力主体，私益诉讼中原告因自身私益受损而享有提起诉讼请求法院救济的权利，从实体层面的权益受害者到程序层面的请求权益救济者之转化是自然完成的。而环境民事公益诉讼中的权益受损者不是原告，从实体到程序的地位转变是法律拟制或者法律赋权的过程，这一赋权来自于诉讼的启动。诉讼的启动大致有提起诉讼、审查起诉和受理起诉三个时间点，应当把赋权时间点放置在最开始的提起诉讼阶段。起诉状里载明的原告和诉讼请求已将原告从利益无关者拉入实体权利的争议，原告理应开始享有环境公益的主体地位，同时也能给予原告起诉不被法院受理的救济权利。总之，自原告向法院立案庭递交起诉状的那一刻开始，原告便成为程序中的环境公益主体。第三，程序中利益主体享有的是特定化的环境公益。环境公益是一个笼统的大概念，日常生活中一草一木、一方空气都处于环境公益的范围中。而程序的启动是将整体环境公益具体化的过程，原告通过起诉状将环境公益具体到被告破坏的某地某个环境体的利益。例如，“腾格里沙漠污染案”中其应当是被排污的沙漠，原告在程序中享有此部分的具体环境公益，而不是笼统的整体环境公益和环境权。第四，程序中利益主体地位的终结时间点应是判决生效日。判决生效则诉讼程序结束，问题在于为何不延长至有效执行结束?笔者认为，在恢复环境等补偿赔偿的执行程序中原告不应享有利益主体地位，原因有四：一是判决生效日便意味着诉争环境利益争议的结束，原告利益主体地位理应截止；二是法院自身负有保护公益的职责，不由原告申请执行，法院理应主动执行判决；三是判决是否有效执行，可由社会公众和负有环保责任的政府部门监督；四是无公益所有权者被拟制为有权的主体，在权利行使结束后应当及时将公益所有权恢复原状。

2. 观点的合理性

首先，此观点能够弥补原告资格制度与传统诉讼理论的裂痕。其一，原告被法律拟制成为程序中环境利益的主体，因此享有诉讼中的程序权利和实体权利；而且法律事先拟制的应当是与环境公益密切相关的主体而非普通主体，原告不再是被生拉硬扯进诉讼程序且毫不具有诉的利益的普通人。其二，通过法律拟制在诉讼实施者和实体权利受损者相互分离的环境公益诉讼中架构桥梁，在私益诉讼的实体和程序地位自然转移之外开辟了法律拟制的地位转移新道路，使实体和程序在正当当事人之间的裂痕得到填补，协调了与诉权理论的冲突。其三，原告享有程序中利益主体的地位，从而在诉讼中享有对程序权利和实体权利的处分权，而且原告的程序权利和实体权利不再被人为完全隔离，足以达到私益诉讼中当事人所享有的处分自由程度，满足处分原则和意思自治的要求。其四，原告享有利益主体地位之后，其成为权利和义务的统一体，不会被束缚着进行诉讼，亦不会仅仅作为利益旁观者。而且环境公益被具体化后不再是庞大的整体环境利益，法院面对两个较为对等的利益不会有所偏向。具体化的环境利益减少了原告作为公益维护者的天然正当性色彩，特殊的公权主体也褪去了公权力成为特定利益主体。这有利于维持两造平等和法官中立裁判。

其次，此观点能够较好地解决实务中出现的问题，实现制度目的——有效保护环境。我国环境民事公益诉讼的试点、实施和制度化多采用实用主义策略，就问题构建制度，就问题构建理论，而实践却在不断跨越式发展，域内域外的理论均难以满足实践需要。将环境民事公益诉讼直接置入为私益纠纷量身打造的民事诉讼流程，自然会产生一定理论冲突。这种理论冲突也导致实际适用效果的折损，就原告资格而言主要有三：其一，环境公益诉讼主体数量不足[13]。司法实务中此类诉讼主要由检察院提起，公民不可提起，而全国符合起诉条件的环保组织仅有700多家。其二，诉讼意愿不强。检察院往往通过检察建议书纠正环境污染行为，而环保组织受限于实力、利益和制度不愿提起诉讼。其三，专业性不足。因环境公益诉讼是新赋予的职能，检察院设立专门内设机构的时间较短、实践较少；而环保组织实力较弱，缺乏专业性。若将原告资格视为法律拟制的程序中利益主体，则能较好解决以上问题：其一，目前环保组织提起的环境公益民事诉讼较少，原因在于整个诉讼流程成本很高，环保组织却没有被很好地给予信任，自身利益可能遭受一定减损[14]，仅凭公益心参加诉讼远远不够。而通过法律拟制的程序中利益主体理论，环保组织可以因此获得权利义务统一体的主体地位，有诉讼激励的功效。其二，公益诉讼成本高且需要专业性，通过立法者事先拟制最适合的原告，将不适合的公私主体均排除在外，可以提高诉讼效率，确保诉讼效果，进而及时有效地保护环境，也可以防止因存在众多可起诉主体导致滥诉。其三，环境民事公益诉讼中法院中立性也饱受质疑，将原告资格视为法律拟制的程序中利益主体能够使其在维护公益的天职面前更好地保持中立的裁判者地位，防止无端侵害被告权利。

四、基于此观点的制度改进

基于以上理论分析，目前环境民事公益诉讼原告资格制度与法律拟制的程序中利益主体并不匹配，需要作出一些制度改进，以更好地发挥保护环境的作用。

1. 法律拟制的适当原告

当下提起环境民事公益诉讼的争议主体有四个，即检察院、环保部门、环保组织和公民。

其一，检察院的宪法定位是法律监督机关，然而往往会被赋予一些与法律监督和检察关联不大的职能，如此前的反贪和现在的环境民事公益诉讼职能。究其原因：一是路径依赖，即检察院有提起环境公益诉讼的先例。二是将部分行政部门不作为或者难以作为的职能赋予行政系统之外的检察院，以期更好地发挥该职能，而环境民事公益诉讼兴起的重要原因正在于部分环保部门不作为导致环境逐步恶化。三是检察院自身在调查事实、收集证据和进行诉讼方面相较于其他社会主体具有较大优势[15]。笔者认为，检察院负有维护公益的职责，且没有对可能污染者的直接处罚权，不会导致两造失衡。同时，环境刑事犯罪具有专业性，在面临可能存在的刑事犯罪时，检察院具有及时反馈公安部门和介入侦查的优势。检察机关拥有适当的环境公益诉权，能够有效维护环境公共利益[16]。

其二，环保部门隶属行政系统，存在部分地方政府因“唯GDP论”导致环保部门不作为而放纵污染者，使得环境污染更加严重的问题。同时，环保部门自身本就负有查处环境污染的职责，且具有直接处理污染者的行政权。若将其拟制为原告，使其不履行法定行政职责反而寄望于民事诉讼，无异于舍近求远，而且行政属性会导致两造失衡。因此，环保部门极其不适合拟制为原告。

其三，环保组织致力于环保，具有专业性，应当作为法律拟制的程序中利益主体。但是有关环保调研报告显示：“大约48%的民间组织没有法律业务，81.5%的全年筹资不足5万元，60%的则无力负担正常的办公场所费用支出。”[17]因此，不是所有环保组织都适合提起诉讼。起诉不是目的，取得胜诉并且判决得到执行进而有效保护环境才是环境民事公益诉讼的目标。即使对所有环保组织都打开起诉之门，能否通过诉讼实现环保目标也是未知数。其间难免出现部分无能力或不专业的环保组织导致诉讼拖延，或因自身问题而无端败诉，难以及时有效地保护环境的现象。因此，应当合理设置环保组织的起诉条件，改变目前以民政登记部门级别来划分的刚性做法。笔者认为，其应当满足专业从事环境保护工作、拥有环保专业人士、拥有一定的经济实力和在民政部门登记四大基本条件。

最后，普通公民自身时间、财力和能力有限，提起诉讼的意愿也不强；而且环境公益诉讼不是公民救济环境权益的唯一渠道[18]，公民因环境污染而遭受利益损害可以单独或者共同提起私益诉讼。因此，公民不适合作为环境民事公益诉讼的原告。

综上所述，基于法律拟制的三大原则，检察院和部分环保组织适合拟制为程序中利益主体提起环境民事公益诉讼。另外，程序中利益主体的诉权是否有先后顺序?目前有“公权主体优位说”和“私权主体优位说”之争[19]。笔者认为，何者可先起诉的标准难以把握，环境保护具有紧迫性，而且为鼓励适合的公私主体都积极提起诉讼，不宜设立先后顺序。

2. 相关配套措施

在建构合适的原告资格之后，应当健全相应的配套措施。其一，目前符合起诉条件的环保组织较少，应在提高对环保组织要求的同时，提高环保组织的专业化程度。政府应大力扶持环保组织建设，设立环境民事公益诉讼基金用于支持诉讼。其二，建立诉讼激励制度，对尽心尽责参与环保民事公益诉讼的环保组织和个人给予表彰和物质奖励。其三，建立诉讼协助机制。环保组织为维护环境公益提起诉讼，相关组织和个人负有给予必要协助的义务，特别是政府部门和污染者不能阻碍环保组织进行调查取证等。其四，虽未赋予公民原告资格，但应当鼓励公民参与。例如，公民通过建议和举报等方式促使检察机关、公益组织起诉，对有贡献的公民给予奖励等[20]。

五、结 语

自然环境关乎每一个人的全面发展，也关乎人类社会的进步和未来，保护环境是人类共同的职责。将原告资格视为法律拟制的程序中利益主体，打破了现有原告资格制度的局限性，明确了检察院适合作原告，以发挥检察机关在调查取证和参与诉讼方面的优势。应大力支持鼓励环保组织提起环境民事公益诉讼，提高环保组织自身实力和专业程度，引入社会力量参与环保建设。虽然公民和环保部门不适宜作为原告，但是应当畅通公民参与途径，督促环保部门切实履行环保行政职能。如此方能推动环境民事公益诉讼制度的发展和完善，切实加强生态环境保护，共同建设美丽中国。