我国环境保护公众参与的制度建设回溯与展望*

郎嬛琳， 方 程

(天津医科大学 马克思主义学院， 天津 300070)

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态文明建设是关系国计民生、民族未来的根本大计。党的十九大报告指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”生态文明建设同人民美好生活密不可分。一方面，优美的生态环境是满足人民日益增长的美好生活需要中不可或缺的重要一环；另一方面，人民也是优美生态环境建设过程中必不可少的中坚力量。回望历史，自1979年我国第一部《环境保护法(试行)》出台至今四十年，公众在环境保护中的角色愈发重要，作用不断提升。系统梳理在此四十年中环境保护公众参与的制度建设脉络，认真总结其中的经验和教训，对于在新时代背景下积极推动环境保护公众参与的法治建设与完善，具有十分重要的理论和现实意义。

一、我国环境保护公众参与制度建设的基本历程

环境保护公众参与的含义有广义和狭义之分。从广义层面来说，公众一切参与生态文明建设的行为都应当属于公众参与环境保护的范畴。从狭义层面来说，汪劲将环境保护领域的公众参与的法理解释定义为，“受到开发环境行为影响的群体包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者有权通过一定的程序或途径，参与一切与其环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。”[1]狭义层面的环境保护公众参与一般由信息获取权、决策参与权和监督救济权三方面具体组成。

以对环境保护公众参与的发展具有标志性作用的1979年首部《环境保护法(试行)》的出台、2002年《环境影响评价法》的出台和2014《环境保护法》的修订为节点，我国环境保护公众参与的发展大致可以分为三个阶段。

1. 1979—2002年：起步萌芽阶段

政治支持和政策推动是影响我国环境法治发展和变迁的重要因素，也是我国环境保护公众参与法治建设的重要基础和推动力[2]。在1973年第一次全国环境保护会议中，周恩来总理首次提出环境保护工作三十二字方针，其中的“依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的要求充分确认和肯定了公众在环境保护中的重要作用[3]。1994年，国务院第十六次常务会议审议通过了《中国21世纪议程：人口、环境与发展白皮书》，第二十章题为“团体及公众参与可持续发展”。本章导言开篇就强调了公众及社会团体在实现可持续发展目标中的重要作用，并从妇女、青少年、少数民族和地区、工人和工会及科技界五个领域进一步阐释了团体及公众参与的依据、目标和具体行动等。这份白皮书为我国环境保护公众参与的发展拉开了序幕，奠定了政策基础。1997年，党的十五大报告明确了“可持续发展战略”，强调应当坚持保护环境的基本国策，应当“正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”。同时，党的十五大报告还提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”“让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业”，这些都为环境保护公众参与的制度建设提供了政治基础和发展可能。

在法律制度建设方面，在这一阶段，我国环境保护公众参与主要是以广义层面的形式存在。1979年，首部《环境保护法(试行)》正式出台，“依靠群众、大家动手”成为了国家环境保护工作方针的重要内容，确认了公众在环境保护工作中的必要作用。同时，本法规定“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告”(第8条)，以法律形式明确了公民对污染和破坏环境行为的监督检举权利，可以视为后来公众参与中监督救济权的发展雏形。1989年，《环境保护法》修订，规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”(第6条)，以义务形式规定了广义层面的环境保护公众参与，但没有进一步明确公众可以以何种形式和途径参与到环境保护中去。1996年修改的《水污染防治法》规定“环境影响评价报告书中，应当有该建设项目所在地居民的意见”(第13条)，虽然该款规定相对笼统，没有对征求公众意见的具体方式进行更多的规定，但仍可视为是狭义层面环境保护公众参与的法律制度雏形。

这一阶段我国环境保护公众参与的发展主要呈现以下特点：第一，环境保护的重要性不断被认识、认可，环境保护相关法律在这一阶段相继出台，包括环境保护基本法，也包括涉及各环境要素的法律，这些为环境保护公众参与的法制建设建立了必要大前提。第二，公众参与环境保护的正当性和必要性得到了政策性认可和鼓励，已经拥有了法律机制建立的可能和基础。第三，环境保护公众参与的法律建设处于萌芽阶段，法律虽认可了公众参与环境保护的重要性，也明确了公众有参与环境保护的义务，但尚未规范具体的参与方式和内容，也尚未从权利层面赋予公众参与环境保护相应的法律支持。

2. 2002—2014年：探索发展阶段

2002年，党的十六大报告将“持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”列入全面建设小康社会的目标，并要求改革和完善决策机制，推进决策科学化民主化，提出“建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求健全行政决策机制，“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，人民群众参与环境保护意识的提高被认可为环境保护取得的积极进展之一，同时承认当前公众参与水平仍有待加强，并提出应当健全社会监督机制，为公众参与创造积极条件。2007年，党的十七大报告提出“必须坚持全面协调可持续发展”，提出知情权、参与权、表达权、监督权四项基本参与权利的保障要求，并要求“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，要求通过完善公众参与政府立法的制度和民意充分表达的保证来提高制度建设质量，要求规范行政决策程序，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。2012年，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，同时要求“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会主义民主政治建设、社会治理体制创新、生态文明制度建设等方面都作了工作要求和部署。该决定鼓励和支持公众参与到立法、社会治理等过程中，积极发表对同自己切身利益相关的问题的观点和看法，在全社会开展广泛协商，进一步推进民主政治建设，推进治理体制创新。

在积极的政治支持和政策推动下，我国环境保护公众参与的法律制度建设也得以快速发展。2002年《环境影响评价法》的出台是我国狭义层面环境保护公众参与的起步之举，标志着我国环境保护公众参与制度的正式确定[4]。该法规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”(第5条)。同时，分别针对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划和可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的建设项目作出规定，要求在报批环境影响报告书前“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，并同时要求“报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”(第11条、第21条)。《环境影响评价法》对相关公众参与的参与对象、参与主体、参与方式和审慎考虑作出了概括性规定，为后续相关法律法规的制定和出台奠定了良好基础，对于推动我国环境保护公众参与发展有着重大意义。

2003年《行政许可法》、2004年《环境保护行政许可听证暂行办法》相继出台，对环境保护行政许可的实施作出了相应规定，其中后者详细规范了听证的适用范围、听证主持人和参与人、听证程序和救济措施等，对推动环境保护公众参与实践具有重要指导作用。2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国环境保护公众参与法治进程中又一部具有里程碑意义的法律文件。该规章对建设项目环评中的公众参与作出了详细的要求，包括环境信息的公开、公众意见的征求、公众参与的组织形式(包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会等)。在相当长的一段时间内，该规章是环境决策中公众参与权实践的重要法律依据。此后，2008年《环境信息公开办法》、2009年《规划环境影响评价条例》等陆续出台，也为环境保护公众参与的实现提供了进一步的法律制度基础和保障。

这一阶段的发展整体特点：第一，生态文明建设的重要地位不断上升，民主政治建设的要求不断提高，公众参与环境保护已经成为生态文明建设进程中不可或缺的重要一环。第二，法律制度在探索中不断充实，从信息获得权到决策参与权，环境保护公众参与制度逐步建立，规则不断细化，尤其是规划和建设项目环评中的公众参与，已逐渐成为常态。但由于法律制度的建设仍处于探索阶段，在实践中逐渐暴露出不足和问题。第三，环境保护公众参与的实践不断丰富，如2005年圆明园听证会、2007年厦门PX事件、2009年番禺区垃圾焚烧厂选址事件等[5]，都使得环境保护公众参与一时成为社会热点，引发广泛社会讨论，间接地推动了环境保护公众参与的法制完善和实践进步。

3. 2014年至今：逐渐成熟阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，要求各部门树立起“绿水青山就是金山银山”的意识，把生态文明建设纳入法治化轨道，推动美丽中国的建设和实现[6]393。2015年中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，文件在“加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚”的部分中提出了“提高全民生态文明意识”“培育绿色生活方式”和“鼓励公众积极参与”三项工作要求，并在“鼓励公众积极参与”的条款中具体要求要充分保障公民的知情权、参与权和监督救济权。同年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中也强调了要充分发挥社会团体和公众的参与和监督作用，并在关于规划和信息公开的有关内容中强调了完善公众参与制度的必要性。2017年，党的十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，优美的生态环境是人民美好生活需要的重要部分，人民群众应当自觉践行低碳生活方式，履行环境保护的义务，同时也要构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2017年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习中指出：“生态文明建设同每个人息息相关，每个人都应该做践行者、推动者”，要“在全社会牢固树立生态文明理念，形成全社会共同参与的良好风向”[7]122。生态文明建设不仅是重大政治问题，同时也是重大民生问题，同每一个公民的生活休戚相关，通过生态文明建设可以进一步提高人民幸福感、获得感和满足感，所以公众参与到生态文明建设中，既是对自己环境权利的维护，也是环境保护义务的履行，是我国生态文明建设的题中应有之义。

在积极的政治支持和政策推动下，这一阶段环境保护公众参与法律发展主要是在总结原有法律实践经验和不足的基础上，结合新时代生态文明建设的目标和要求，作出相应修订。2014年4月24日第十二届全国人大常委会第八次会议通过《环境保护法》修订案。新《环保法》确定了公众参与是环境保护的基本原则之一(第5条)，规定了单位和个人保护环境的义务(第5条)，增加了有关加强环境保护宣传和普及工作的规定(第9条)，同时设立了有关“信息公开和公众参与”的专门章节(第五章)。这一专门章节首先确定了获取环境信息、参与和监督环境保护是公民的权利(第53条)，以法律形式确定了公民的环境保护参与权。此外，第五章还针对信息公开(第54、55条)、建设项目环评公众参与(第56条)、监督举报(第57条)和环境公益诉讼(第58条)进行相应规制。其中有关环境公益诉讼法律制度的确立也是本次修订案中的亮点之一，是我国环境保护公众参与法律制度发展的重要一步[8]。

新《环保法》出台后，为推动环境保护公众参与的有序发展，2015年7月环境保护部发布了《环境保护公众参与办法》。该办法确定了“依法、有序、自愿、便利”的环境保护公众参与原则(第3条)，列举了“征求意见、问卷调查、组织召开座谈会、专家论证会、听证会等”公众参与的具体方式(第4条)，对有关公众参与活动的信息公开及每种参与方式的具体要求等进行了规范，同时还针对公众意见的处理及公众监督举报等作出了相应规定。总体来说，该办法的出台能够进一步推动和规范环境保护公众参与的开展，但其中的规定仍比较概括，在可操作性和公众参与方式的创新性上仍有待补足。2018年，以规范环境影响评价公众参与为目标，结合新《环保法》相关内容，在《环境影响评价公众参与暂行办法》的基础上，生态环境部审议通过了《环境影响评价公众参与办法》。本办法的调整对象主要是“可能造成不良环境影响并涉及公众环境权益”的专项规划和“依法应当编制环境影响报告书”的建设项目的环境影响评价公众参与(第2条)。其中，对专项规划的环评公众参与本办法未作更为详尽之规定，要求对未作规定的内容，依照《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》的相关规定执行(第7条)。而对建设项目的环评，本办法则分两个阶段对其环评作出了详细规定。第一阶段是建设单位环评报告书编制阶段，要求“在确定环境影响报告书编制单位后7个工作日内”和“环境影响报告书征求意见稿形成后”两个阶段进行信息公开和公众意见征求(第9、10条)，规定“对环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目”影响组织开展“深度”公众参与，并结合不同类型的公众意见进行了不同的参与形式要求(第14条)，同时还详细规定了对公众意见的处理、反馈等具体要求。第二阶段是生态环境主管部门受理审批阶段，要求生态环境主管部门在“受理建设项目环境影响评价报告书后”和“做出审批决定前”进行相应的信息公开和公众意见征求(第22、23条)，同时也规定了生态环境主管部门对公众意见的审慎思考和及时反馈等要求。

总体而言，自2014年新《环保法》出台以来，公众参与作为生态文明建设的基本原则之一，有了进一步的发展成熟。首先，这一阶段《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等相关法律文件的出台，都是在总结过去法律实践经验的基础上而形成的，其内容更加详细具体，并努力尝试弥补了过去公众参与原则化、形式化等问题。其次，随着环境公益诉讼法律制度的确立，我国环境保护公众参与机制的建立更为完整，从信息公开、决策参与到监督救济，公众可以在全过程有效行使参与权利。第三，这一阶段的环境保护公众参与，除了强调狭义层面的公众参与之外，也重视广义层面的公众参与，即公民环境保护义务得到了政策、法律和社会的广泛强调和认可。公民不仅作为生态文明建设成果的享有者，同时也是生态文明建设的积极参加者，倡导公众积极践行绿色生活方式，积极为生态文明建设建言献策，贡献个人力量。

二、环境保护公众参与制度建设40年的基本经验

1979年至今，从单纯的环境保护依靠群众的理念，到公众参与成为生态文明建设的基本原则之一；从公民承担保护环境的义务，到公民享有获得环境信息、参与环境决策、进行监督救济的权利；从简单规定建设项目应当征求当地公众意见，到详尽规范公众如何参与到规划和建设项目的环境影响评价中；从单一授权公众监督、检举、举报污染和破坏环境的行为，到环境公益诉讼机制的整体建立，环境保护公众参与制度的发展经历了从无到有、不断丰富完善的发展过程。通过梳理和考察环境保护公众参与制度建设40年的发展脉络和具体变化，大致可以总结出以下几点经验：

1. 公众参与是生态文明制度建设的重要内容

改革开放40年以来，我国生态环境治理手段从单纯的行政手段不断丰富扩充，逐渐形成了今天行政、经济、法律、社会等相协调的综合治理手段，而公众参与则是其中构建生态文明制度的重要内容之一[9]。习近平总书记曾说：“人因自然而生，人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。”[7]10这就是告诉我们，每一个人都和生态文明建设有着密不可分的关系，每一个人在生态文明建设中都扮演着自己的角色、发挥着自己的作用，每一个人都可能对大自然的未来产生不可逆的影响和作用。因此，在生态文明制度建设中必须重视公众参与，让公众参与成为提高环境决策科学化和民主化，提高环境政策执行效率，提高生态文明建设成果质量的有力法宝。为了实现这一目的，其一，要赋予公众参与生态文明建设之权利，推动公众成为生态文明建设的参与者和生力军，激发公众为生态文明建设贡献智慧和力量的能动性，通过吸纳公众信息、融合公众诉求、解决公众问题，提升生态文明建设的整体质量。其二，要落实公众参与生态文明建设之义务，通过科普宣传、参与活动等多样化的方式对公众进行教育，让公众深刻认识和理解生态文明建设同民生发展、民族未来、国家富强息息相关，培养公众绿色生活方式，培育公众维护生态文明的自觉，真正让公民形成从小事着手积极参与生态文明建设的观念。

2. 公众参与是实现公民环境权利的题中之义

作为第三代人权的核心内容，环境权是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利[10]。作为一种概括性权利，环境权可以进一步划分化为实体性权利(包括清洁空气权、清洁水权、风景权等)和程序性权利(包括环境信息知情权、环境决策参与权和环境诉讼权)[11]。因此，一方面，公众参与本身即是环境权的重要组成部分之一，换言之，公众参与到环境决策中即是其环境权利的践行和实现过程。我国相关政策、法律也都认可了我国公民有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，并以各种方式保障环境程序性权利的实现。另一方面，环境权是一种自得权，即是不通过与权利主体相对的义务主体履行义务来实现，而是通过权利主体本身的努力来实现的权利[12]。也就是说，如果公民想维护自己的在优美生态环境中生存和利用相关资源的权利，则应当主动参与到生态文明建设进程中，通过有效的参与行为传递信息、表达诉求、维护权利，为美丽中国的实现贡献自己的力量，继而成为美好生态环境建设成果的受益者，实现自我环境权利的保护和实现。简而言之，也就是公众可以积极通过程序性环境权保障实体性环境权的实现[13]。虽然我国相关法律还未认可环境权这一概念，但并不妨碍我国公民享有具体的环境实体和程序权利内容，公众完全可以且应当合理通过环境保护公众参与的有效渠道维护自身环境权益，促进环境权利具体内容的落实。

3. 公众参与是提升环境决策质量的重要保障

一个高质量的决策，一方面要保证有充足、精准的信息、知识和价值需求作为基础[14]，另一方面则要保证其制定过程是公开、公平和有效的，并且公众在这个过程有可以有机会听取、学习和发表见解[15]。公众参与则可以在两方面同时给予保障，有益促进环境决策质量的提高。首先，公众可以提供其所掌握的信息和知识，包括作为当地人长久以来的生活经验和公众在民生诸方面的诉求等，使得作为决策基础的信息内容更加充实，从深度和广度上都得到扩充，提高环境决策的科学性。其次，环境决策因其特殊性，不可避免地会存在知识上的不确定性和价值上的选择困难，公众的加入则可以增加审视问题的视角和方法，从而扩展决策者的思考方式，帮助决策者作出相对更符合公共利益的决策，提升环境决策的民主化。第三，在缺乏公众参与的决策过程中，决策者可能会因为片面追求经济发展或对其他利益需求的倾向性而作出不符合环境公共利益的决策。因此，公众的加入是一种监督和纠正方式，可以督促决策者以一个更加负责的、公正的态度充分考虑生态文明建设的需要和公众民生的诉求，进行公正的利益分析和判断，切实保障生态文明建设目标的实现和公众诉求的合理满足。因此，公众参与到环境决策过程中，可以从实体和程序两个层面来辅助提升环境决策的质量，以使得环境公共利益得到最大程度的保护。

4. 公众参与是公众环保力量调动的必然路径

公众是生态文明建设的重要力量，公众参与则是充分发挥和调动这一重要力量的有效途径。首先，公众参与有利于提高环境决策的公众接受度和配合度。公众对于一个决策的接受程度，源自于其决策过程的公开度和透明度与决策是否真正考虑和体现了公众的诉求。如在环境决策这类对专业知识要求较高的决策领域，公众因为缺乏对信息及决策结果的理解，很容易对决策产生质疑并不愿意接受决策结果或配合其实行[16]。只有当公众充分参与到决策的制定过程当中，理解决策所运用到的各类信息，并在最终决策结果中看到不同价值诉求的体现，他们才会承认相信决策的合法性，愿意接受决策结果并积极配合其实施。其次，公众参与是发挥环境非政府组织积极作用的有效渠道。环境非政府组织成立的宗旨往往就是以保护环境为己任，同其他利益相关者相比，他们的立场比较单一，即是主张和争取环境利益，实现自然资源的可持续发展和利用。而公众参与也为这些“大自然的代言人”提供了一个良好的平台，使得他们可以加入到决策过程当中，同其他利益相关者一同探讨决策内容，并在环境利益可能受损时能够及时站出来，维护自然的利益。新《环保法》中环境保护公益诉讼相关制度的确立，也正是为环境非政府组织积极参与到生态文明建设全过程提供了更完善的机制保障。最后，良好的公众参与案例有助于提升公众参与环境保护的信心和决心。我国传统环境治理手段是“自上而下”的行政手段，这也造成了我国生态文明建设以政府为主导的历史和习惯。在此传统观念的影响下，社会不同方面对公众参与都可能存在一些偏颇的认识，而良好的公众参与案例，如圆明园听证会、厦门PX事件、河北秦皇岛西部生活垃圾焚烧厂项目事件、上海社区垃圾分类减量项目、奉化生态环境议事厅等[17]，都向公众展示了环境保护公众参与是维护环境权益、践行环保义务的有效途径这一事实，增强了公众信心，有助于提高公众参与生态文明建设的积极性。

三、环境保护公众参与制度建设的未来展望

在新时代中国特色社会主义的建设进程中，生态文明建设占据着举足轻重的地位。习近平总书记指出：“生态文明建设事关中华民族永续发展和‘两个一百年’奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”[7]9为此，生态文明建设必须建立起政府、企业、社会组织和公众参与相结合的环境治理体系，其中公众参与必须发挥其应有题中之义。新时代环境保护公众参与的发展，应当以充分发挥公众的主观能动性为起点，广泛拓宽公众参与环境治理的内容和事项，提升公众参与的水平和质量，进而提高生态文明建设成果质量和公众满意度。

于广义层面的环境保护公众参与而言，其未来发展应当以提高公众参与生态文明建设的自觉性和主动性为主要目标。一方面，应当通过形式多样化的宣传教育、环保活动等树立公众的环保理念和参与意识，尤其应当注重引导公众正确认识什么是生态文明建设、为什么要重视生态文明建设、如何积极参与生态文明建设等重大问题。在为公众剖析这些问题的过程中，不妨引入习近平总书记提出的“生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的理念，帮助公众从与切身相关的民生角度进行解读和理解。其一，生态环境与公众健康密切相关。习近平总书记在2016年全国卫生与健康大会上指出：“良好的生态环境是人类生存与健康的基础”。无论是近年来备受关注的雾霾问题，还是水污染、土壤污染等问题，都在不同程度上威胁着公众的身体健康。其二，生态环境与公众生活形影相随。生态环境事关老百姓舌尖上的安全，事关老百姓居住环境的质量和美感，也事关老百姓四处游览的自然风光。其三，生态环境不仅关系到当代人的民生，也关系到后代人的民生，甚至关系到我们国家、民族未来的发展方向。当代人有义务为子孙后代留下绿水青山，留下足以保障其身体健康、食品安全的优质环境，足以保障其享受生活美景、自然风光的自然资源，留下金山银山。如果能够从民生角度向公众清晰、深刻地阐释生态环境是关系社会民生的重大社会问题，公众参与生态文明建设的积极性和热情必然会得到根本性的提升。

另一方面，应当推进环境保护公众参与从倡导型义务向规则型义务的转化。虽然目前相关法律规定了公众有保护环境的义务，但这种义务主要是以一种宣传、倡导的形式存在，并没有明确详尽的义务内容或相应法律责任等。因此，这一义务的实际履行程度和效果更多的是要仰赖公众个人的环保意识和自觉。在新时代生态文明建设进程中，公众必须切实担负起在生态文明建设中的重要作用，通过积极履行公民的环境保护义务，为生态文明建设目标的实现贡献应尽之力。而这一环保义务的积极履行在依赖公民个人素质提高的同时，也需要法律的规制和推动，需要具有较强可操作性规则的建立和实施。以2019年上半年引发全国热议的上海垃圾分类为例。按要求进行垃圾分类是维护人居环境、保障生态安全、促进可持续发展的必然要求，其本身就是公众应当履行的环境保护具体义务之一。但是，倡导垃圾分类近十年，其实际执行效果远远没有达到预期，几乎是“只闻其声”，究其根本原因是法律制度要求不严格，公众违反相关规定的成本近乎于零。2019年7月1日，被称为“史上最严垃圾分类措施”的《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，其通过垃圾分类的细化要求和奖励与处罚并重的方式，引起了公众的高度关注和积极配合，取得了良好的执行效果[18]。可见，公众环境保护义务的实现除了需要公众认知的提高之外，也需要制度详尽化、规则化，需要通过更加明确的义务内容指示和要求，有导向性地指引公众正确地投身生态文明建设之中。

于狭义层面的环境保护公众参与而言，未来发展中最重大的、最亟需得到解决的问题是，如何让公众参与彻底摆脱“形式主义”的帽子，让其真正在生态文明建设中发挥应有作用，真正成为环境治理体系中的关键一环。基于过去环境保护公众参与的法律实践，新时代环境保护公众参与的制度建设可以从以下四个方面加以完善。

首先，完善主体界定，提高参与能力。在确定参与者范围的过程中，应当详细分析不同地域的受影响程度，并据此划分出核心受影响区、次受影响区、一般受影响区等，并根据当地居民人口基数和具体构成，科学地界定每一区域代表性参与者的数量和选取方式。代表性参与者的选取可以采取自愿报名和指定参与相结合的方式，既合理满足公众表达个体诉求的积极性，也充分考虑参与者构成的科学性和代表性。此外，为了避免“邻避效应”影响公众参与结果，还应当适当纳入环境非政府组织、中立公众人群等能够持客观态度并代表环境公益的主体。同时，还应当通过教育、宣传工作提高公众的参与能力，包括对环境保护公众参与的了解，对具体参与事项的认识、对公开信息的理解、对参与途径和参与方法的掌握等，辅导公众正确认识环境保护公众参与的公益性，让公众在参与过程中不仅反映自己的私益诉求，也能主动维护生态环境的可持续发展。

其次，保证信息公开，推动信息交互。信息公开本身是环境保护公众参与的三项基本权利要求之一，同时也是有效实现公众参与权和监督救济权的前提。对于信息公开，一则应当要求信息的可理解性。环境保护公众参与推进中的一个难题即是其专业性可能阻碍公众正确认识和理解相关环境信息内容。因此，被公开的环境信息应当尽量使用通俗易懂的语言和公众可理解、可接受的叙述方式，不能使公开的信息本身成为公众参与的阻碍。二则应当要求信息的交互性。公众不仅应当针对公开的信息发表意见，还应当主动贡献自己掌握的信息和知识，为环境信息的充实和环境决策的科学化作出贡献。政府及相关决策主体也必须重视公众的智慧贡献，主动就公众提供的信息进行探讨研究，发挥其应有之效用，并及时将信息处理结果和反馈评价通知到信息提供者。

第三，丰富参与方式，加强深度协商。我国目前的公众参与方式主要有问卷调查、听证会、座谈会、专家论证会等，表现出的最突出的问题是形式化严重，缺乏真正的、有影响力的公众参与。比如在建设项目环境影响评价公众参与实践中，环评单位选择最多的参与方式是问卷调查，而问卷内容的设计往往千篇一律，缺乏个性化，并且提供的背景信息十分有限，难以满足公众提出有效建议的实际需要，导致公众参与意见的参考价值大打折扣[19]。如果想推动公众参与走出形式化困境，需要在《环境影响评价公众参与办法》现有要求的基础上，增加深度公众参与方式的适用频率，为参与公众创造更多发表观点、交换意见、进行深入讨论的机会，并通过公众与决策者的深度协商，真正实现环境决策的民主化。

最后，保障公众监督，推进公益诉讼。公众监督是保障环境保护公众参与质量和效果的重要方式。同时，公众也通过监督行为考察自己的参与活动是否得到了真正的重视、是否发挥了切实的作用，这一结果也将进一步影响公众未来对参与环境保护的热情和对公众参与的认可和信赖。《环境影响评价公众参与办法》通过要求公布环境影响评价报告、公开公众参与相关内容等方法为公众监督提供了可能渠道，但具体落实是否可以满足公众的期待仍有待于考察。同时，环境公益诉讼也是进行社会监督、实现权利救济的重要渠道。据统计，全国法院2018年共受理65件由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件，同比2017年上升了12.07%[20]。可见，虽然社会组织在环境公益诉讼中的作用有所上升，但事实上，我国愿意并且有能力从事环境公益诉讼的环保组织依旧较少，加之对主体资格的严格要求，仍有较大的进步和发展空间[21]。推进公益诉讼的发展，为大自然和公众环境利益的发声提供了有效途径，在生态文明建设中是必须且必要的。未来发展中，应当注重培养环境公益组织的环境公益诉讼参与意识和参与能力，充分发挥环境公益组织在生态文明建设进程中的重要作用。