论环境公益诉讼的利益属性

武丽君

（山西大同大学法学院，山西 大同 037000）

2014年4 月24 日修订后的环保法第58 条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，由设区的市级以上人民政府民政部门登记的、专门从事环境保护活动、并且连续五年没有违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。该条明确界说了提起环境公益诉讼的范围和起诉主体的资格。虽说限制环境公益诉讼的起诉条件被解决了，但是由于此条规定过于笼统，一度被学界和实务界称为“原则性”条款。对于环境公益诉讼所保护的社会公共利益范围的界定以及围绕社会公共利益理解环境公益诉讼争议颇多。本文拟从现有的法律规定，试图从环境污染、破坏生态的利益归属的角度为切入点探讨环境公益诉讼的救济对象及它们之间的关系，厘清环境公益诉讼运行逻辑，尝试阐释自己的一孔之见。

一、利益关系是环境公益诉讼的核心

环境公益诉讼的逻辑起点就是公共利益的损害，环境公益诉讼救济的公共利益是什么，现有环保法以及相关法律、法规、司法解释并没有明确说明，从而导致环境公益诉讼常常出现“缺位”现象。究其原因，导源于环境公益诉讼的利益关系不清楚，因此利益关系是环境公益诉讼的基础，也是核心内容。依据环保法第58 条规定，凡是因环境污染、破坏生态所遭受的利益损害均有可能是环境公益诉讼救济的对象。换句话说，因环境污染、破坏生态所遭受的利益损害并不全是环境公益诉讼中的保护利益范围内。因为环境公益诉讼是一种新型的诉讼模式，它是为了突破传统的私益诉讼模式的“瓶颈”而孕育出来的。传统的法律框架下能够解决的“公共利益”，严格意义上说并不属于环境公益诉讼的范畴内。环境公益诉讼中所保护的利益基础应该是“公共的”，是完全排除传统私益诉讼的。

所以从法律保护利益的角度观察，环境公益诉讼的运行逻辑是发现一些“公共的”利益需要保障，进而把“公共的”利益纳入范畴内，并将“公共的”利益进行界定并承认。同时也要考虑其它已经被承认的利益，从而通过司法或者行政手段保护这些利益。所以是承认了这些利益并且肯定了它们，才会想出保障它们的方法。故对于环境公益诉讼首当其冲是要弄明白它所要保护的利益以及相关利益之间关系问题。笔者沿着环境公益诉讼过程中的利益归属的思路去探寻在不损耗社会整体利益的条件下，使得环境公益诉讼中所涉及的各种利益冲突和利益重迭得到妥善解决或者达到一个利益平衡，并基于此寻求环境公益诉讼的利益保护尺度。

二、个人利益的实现对环境公益诉讼利益的阻却

环境的污染、生态的破坏直接影响个人生活并以损害个人利益而提出的主张，传统民事诉讼法完全可以解决。民诉法第119 条规定“原告是与本案直接有厉害关系的公民、法人和组织”方可提起民事诉讼。所以，根本上为了个人利益提起的环境诉讼，或者那种“主观上为个人，客观上为别人”的环境诉讼完全可以在传统的私益诉讼内解决，大可不必另起炉灶，重新构建一个环境公益诉讼制度。这就是我国学者说的从字面上理解的公益诉讼，即侵犯了社会个体或社会共同体未来既得的利益，依法授权的公民、组织、国家机关提起的诉讼。[1](P148)也就是说，一类是侵犯了个体的利益，可通过传统的私益诉讼获得救济；另一种是侵犯了社会共同体的利益。社会共同体的利益既有个人利益，也有社会共同体全体成员的共同利益，这其间环境诉讼中个人的利益与社会共同体的利益存在包含关系，只要是社会共同体的利益受到损害，即可为个人利益提起侵权之诉，也可以为社会共同体的利益提起侵权之诉，因为二者利益一般是重合状态，也被我国学者称为“环境众益之诉”。[2]进一步说，此处的社会共同体的利益由于已包含了个体的利益，虽说是社会共同体的利益，但是这里的社会共同体的利益往往是可以确定为特定人数的利益，就算个体不为自己的利益提起环境诉讼，也是可以通过传统的私益诉讼中“代表人诉讼制度”解决环境所带来的侵权问题。法律依据是我国民诉法53 条规定“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人诉讼。”代表人诉讼制度的规定完全有能力处理特定多数人的利益，使其得到法律上的救济。因而特定多数人的利益虽有一些“公共利益”的特征，但此“公共利益”的救济仍然是传统的私益诉讼救济方式，没有必要多此一举把它硬行拽入环境公益诉讼范畴内。因此，一定要明白一点，环境公益诉讼中的公共利益的理解是在环境公益诉讼的原理中剖析，脱离了这个条件，有可能出现胡乱模仿、不从主观实际出发考虑问题的现象，结果必然适得其反。

综上所述，环境保护、生态破坏所触及的个人利益、特定多数人的利益虽波及公共利益或具备某些公共因子，但是由于都可以在现有的法律框架内能够很好地处理个人利益与特定多数人的利益，就没有必要另辟门户，重新建构一个环境公益诉讼制度来保护个人利益与特定多数人的利益。公益诉讼的新颖性就是在这里，即原告并非是为了自己的利益受到损害而提起的诉讼，而是为了法律规定的公共利益提起的诉讼。[1](P150)也就是说公益诉讼与传统的诉讼的重要区别是原告割断了与案件相关的利益联结。例如：熟知的“电信费”、“如厕费”、“火车票涨价费”、“机票退票费”、“火车发票费”等个人壮举令人万分钦佩，同时也促进了我国公益诉讼的发展。环境公益诉讼是公益诉讼的一种，它具备公益诉讼所有的属性。因而，环境公益诉讼中的个人利益、特定多数人的利益由于没有与案件利益相割裂，不符合公益诉讼的原理。所以，环境公益诉讼的救济对象不包括个人利益和特定多数人的利益。笔者认为这就是为什么修改后的环保法并没有把公民作为环境公益诉讼的主体资格之其中一种原因，而并不是一些学者所言，环保法58 条没有规定公民的主体资格是为了“预防公民滥诉”。更何况新环保法第58 条实行以来，并没有迎来环境公益诉讼的“春天”，反而是各地的环保法庭出现了“零受案率”[3]的尴尬局面，值得反思！

三、卢梭的公意论与环境公益诉讼的救济对象

环境公益诉讼司法实践中，环境问题更多侵犯的是不特定多数人的利益。譬如：2015年发生的北京市朝阳区自然之友环境研究所诉江苏中丹化工技术有限公司、泰州市沃爱特化工有限公司、泰兴市橡胶化工厂环境污染责任纠纷案。这三家公司采用补贴一定款项的形式将废酸交由另外六家公司处理，而六家公司又将废酸交由无资质处理废酸的二被告处理，二被告将废酸倾倒至如泰运河、古马干河。虽说该案是针对环境污染的救济，保护的是环境利益，但势必也可以判断出二河的环境污染直接损害居住在两河流域的不特定多数人的利益。比如：人格利益（健康利益）、财产利益（河流中的鱼虾的死亡导致两河渔户的财产损失）、环境利益等。除了环境利益天生具有“公共利益”的属性，它一定是环境公益诉讼所保护的利益，无可非议。其他人格利益和财产利益本来就有“私益”属性，由于涉及人数众多，又似乎具有“公共利益”的属性，就需要考虑传统的法律制度是否可以解决利益问题。如果能够解决，那自不必考虑公益诉讼；如果不能，就要考虑该利益的特殊性，是否具有环境公益诉讼的利益属性。总归一句话，对于两河不特定多数人的利益，是否是环境公益诉讼所救济的对象，取决于该利益是否具有“公共性”，因此需要对“公共利益”剥茧抽丝的剖析和严丝合缝的论证。公共利益是一个“罗生门”概念，尽管世界各国均意识到它的存在，却没有一个放之四海皆准的法律定义。

正如台湾学者陈新民教授所阐释的，公法学所讨论的公共利益概念着重围绕“公共”的概念而不是围绕利益的概念。[4](P65)历史上以“公共”为基石阐释“公共利益”概念，以卢梭的公意论为代表。因此理解卢梭的公共利益理论对于不特定多数人利益是否属于环境公益诉讼的救济对象可以起到一个借鉴和断定作用。

卢梭认为公意永远是公正的，而且始终以公共利益为依托。“社会的治理只应建立在这一公共利益基础之上”。[5](P21)在卢梭眼里，主权是公意的行使，公意考虑的是公共利益，因此，只有公意才具有合法性和正当性。所以一个完美的国家，以保护公共利益为宗旨，个体利益应当是没有任何地位的。最重要的是公共利益并不是简单的个体利益总和，而是个体利益之间对立造成的，个体利益的对立使它们之间互相冲突，在冲突的过程中，人们可以感觉到公共利益的存在，否则人们是感觉不到公共利益的存在的。卢梭的意思是说众多的个体利益彼此之间互相冲突，利益在冲突的过程相互抵消，冲突抵消后剩余的利益就是公共利益。即“阿让松先生说：每个利益都有不同的原则。两个个别利益之所以能存在一起，那是它们与第三个利益对立造成的。”[5](P61)在卢梭看来，由于个人存在自私自利的本性，因此卢梭认为个人利益存在一定的危险性，它具有破坏公共利益的动机和行为，所以要将不同的个人利益互相抵消，不能让它在政治活动中发挥作用，只有让社会中每个个体都参与政治活动，个人的利益才会互相抵消，才会产生抵消后的剩余利益，即公意，也就是公共利益。

如此一来，卢梭的公共利益是建立在个人利益之上，是与个人利益迥然不同的利益。卢梭说：“一种意志若成为普遍意志。它并非总是要得到全体一致的同意，但所有的票数都要得到统计。在形式上排除了哪一票都将破坏这种普遍性。”[5](P86)依据卢梭的意思，社会个体每个人都有参与公共利益的产生、断定、保护的权利。任何人都不会作壁上观，皆须要参预涉及公共利益的所有活动过程中。因为只要排除一个个体就会“在形式上排除了哪一票都将破坏这种普遍性”。[5](P120)其实卢梭的公共利益反映的是个人在社会生存的两个维度，第一个维度是个人首先满足自己的需求——向社会索得自己的利益；第二个维度是作为社会主体一员——自为存在物的存在。所以任何人要想在社会生存都必须满足两个维度，而第二个维度人作为社会存在物的必备条件就是公共利益的维护。

概而言之，依照卢梭的公共利益概念，环境公益诉讼保护的是社会全体成员的利益，强调的是公共性特征，也就是说，提起环境公益诉讼的主体不管是个人、组织或者是代表国家的机关都是大公无私的，完全是为了社会全体成员的利益着想，不能掺杂一丝私益，是以排除了私益，肯定了环境公益诉讼的原告是与诉争没有直接利益关系。强调了环境公共利益实现过程中每个利益个体的积极作用，鼓励每个利益个体积极参与环境公共利益的实现，并为公共利益的实现承担责任。笔者赞同以卢梭的公共利益观念，确定环境公益诉讼保护的利益。

现代德国学者洛厚德认为公共利益就是任何人的利益，不必是所有人的利益，他采用“地域基础”为标准，就是指一定地域范围内大多数人的利益或者许多人的利益就是公共利益。[4](P126)另外，德国学者纽曼提出的“不确定多数人”理论，他以人数多寡的方式决定是否属于公共利益的范围内，假设不确定多数人获得了利益，就是公益。[4](P165)不确定多数人的利益与不特定多数人的利益内涵基本上是一致的，因此按照上述“公共利益”的理论，不特定多数人的利益在环境诉讼中具体指的是“大多数人的利益”或者是“许多人的利益”，尽管不是包含“所有人的利益”，仍属于公共利益。那么环境公益诉讼救济对象包括不特定多数人的利益。该理论符合现代民主制度，实行少数服从多数的理念，属于现代社会通用的圭臬。

四、环境公共利益的实现

环保法第58 条其实明确划定了环境公益诉讼保护利益的界限以及环境公益诉讼所承认的利益是“社会利益”。而我国很多学者把“国家利益”界定为环境公益诉讼救济的对象，显然不符合环保法第58 条的立法意图。笔者也认为，国家利益的概念与环境公益诉讼所保护的利益本体是不同的，不应把国家利益作为环境公益诉讼的救济对象。

一是从字面意思上解释，环保法第58 条明确规定保护的是社会公共利益，强调“社会”二字，从社会发展的历史长河的经验上观察，社会的概念与国家的概念是不同的，社会的发展早于国家的，社会的外延远远超越国家的外延，含糊的将国家＝社会，是以偏概全，不够严谨。二是国家利益≠公共利益，环境诉讼中的公共利益是个体利益冲突抵消后的剩余利益，公共利益一般是放在社会里说，而不是放在国家里说，因为国家在社会中是一个特殊主体，特殊在拥有环境资源总量不一样，可以说环境资源全归国家所有——现代法治国家通常利用法律手段实现。社会中除了国家外，任何一个利益体都没有实力完全拥有环境资源，因为国家利益有国家机器（就是强力）做后盾，国家有纵向的利益权威。所以若是将国家利益看成环境公益诉讼保护的利益，那么就没有公共利益和私益了。国家利益就是公共利益，国家利益就是私益，形成利益专制，不符合现代民主体制。比如几乎所有国家的法律都有这样的规定，即遇到国家认定的“紧急状态”，国家可以实施特殊管制，不受法律的约束。具言之，如果出现所谓的“紧急状态”，国家为了战略需求或经济需求等等，或者姑妄言之，疯狂攫取环境利益，而该行为即使损害了全体社会的利益，社会中其他利益体可以提起环境公益诉讼保护环境利益或所有人的利益吗？答案毋庸赘述。所以说，存在国家的社会中，由于利益保护手段差距太大，国家利益又往往高于公共利益。因此如果环境问题真影响到国家利益，国家有办法救济，不会仅仅依托在环境公益诉讼的救济。综上，笔者认为国家利益并不适合成为环境公益诉讼的救济对象。

此外，笔者更倾向与社会自治制度，社会主义国家的法的作用，应先是社会的意志，再上升到国家意志。因此环境公益诉讼应首要保护的的是社会利益，环保法第58 条的规定体现了立法者的聪慧：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可提起环境公益诉讼。此条定位在“社会公共利益”、“社会组织”，而没有定位在“国家利益”、“国家组织”，就是想要驾起一座桥梁，让国家利益逐渐回归到社会利益。一言以蔽之，利益关系是环境公益诉讼的核心内容，厘清环境公益诉讼中的利益关系，方能寻求环境公益诉讼原理，进而构建科学的环境公益诉讼制度。