基于全要素生产率视角的全面预算管理深化应用研究

邓正炜

【摘要】  当前，随着整体经济发展环境的改变，以扩大规模为驱动的经济增长模式不可持续，尤其是对于电网企业来说，传统的持续高位电网投资模式难以继续，同时电网企业还面临着电力体制改革、输配电价改革等行业改革形势，必须寻找新的增长空间和发展模式。以提高全要素生产率为目标促进公司高质量发展的新模式为电网企业的未来发展提供了新的思路。文章以全要素生产率为视角，阐述了国网A市电力公司将全面预算管理作为企业战略实现和业务资源分配的重要管理手段，研究了如何深化全面预算管理应用来着力提高全要素生产率，包括从制度上规范业务和从信息化系统上提供高效支撑。

【关键词】   全要素生产率;全面预算;预算管理;精益管控

【中图分类号】  F234  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）24-0039-03

一、引言

当前，供给侧改革成为经济新常态，传统的以资源大规模粗放式投入驱动发展的不可持续模式得到了转变，推动供给结构调整、提高经济发展质量的理念和模式被广泛认可和应用。深化供给侧改革、提高发展质量的核心即提高全要素生产率。十九大报告中关于“深化供给侧改革，建设现代化经济体系”论述的内涵就是必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。尤其对于电网企业来说，提高全要素生产率对于促进企业健康高质量发展更为重要。电网企业属于重资产、重投入性质的行业，承担着落实国家能源战略、保障国家能源安全、促进经济社会发展、服务民生改善等重要的政治责任、经济责任和社会责任，一直以来维持着持续高位的电网建设投入规模。

近年来，受内外部经济发展环境变革的影响，电网企业传统的投资驱动规模增长的发展模式日渐难以维系，一方面，外部日益严峻的改革形势不断提出新的监管要求。供给侧改革从供需关系上要求电网企业转变传统的盲目投资模式，以市场化需求决定投入规模，避免产能过剩。电力体制改革和输配电价改革等电力改革的不断深化要求电网企业从组织形式上转变垄断僵化的行业现状，从盈利核算模式上要求电网企业彻底转变以往的运营模式，实现资源配置高效科学合理，杜绝无效、低效投资带来的资源浪费。另一方面，电网企业自身的发展对管理提出了更高的要求。当前电网发展进入转方式、调结构、换动力的关键时期，建设布局全国的输配电网工程已经基本完成。新的战略目标要求电网企业将工作重点更多地从“建”转移到“管”，加强精益化管控，不断提高已有资产的运营效率。因此，对于电网企业来说，想要适应内外发展新形势、实现高质量可持续发展，必然要重视全要素生产率对于企业价值创造的意义，在各环节全力提高全要素生产率。本文以国网A市电力公司（以下简称国网A电力）为例，结合公司现状，将提高全要素生产率作为出发点，分析如何通过全面预算管理这一企业核心经营管理方式来实现公司的高质量健康持续发展。

二、全面预算管理对于提高全要素生产率的意义

全面预算管理作为引导企业资源配置、覆盖所有经营环节的重要管理手段，对提高全要素生产率、促进电网企业健康高质量发展有极其重要的意义。

（一）全面预算管理内涵与全要素生产率内涵高度契合

全要素生产率是给定单位要素投入组合能够获得的产出（蔡跃洲、付一夫，2017）。从经营要素上来看，全面预算管理所管控的经营要素涵盖企业经营中所需要的人财物等各项资源，一切能够投入生产运营并且为企业创造价值的资源，都可以视作全面预算管理的要素。而全要素生产率中“要素”一词的定义主要包括两个方面，即劳动要素和资本要素（朱子云，2017），其实质就是在生产过程中需要投入的人力资源和资本支出，与全面预算管理中“人财物”范畴相对一致。

从管理环节上来看，全面预算管理覆盖企业所有业态的产供销等经营全流程。在各环节将要投入的资源、要发生的成本以及产出收益都纳入全面预算的管控范围，而包括在全要素生产率中的劳动要素和资本要素也同样存在于企业生产经营的各个环节。因此，以全面预算管理为手段，加强对企业生产经营各环节中所涉及的人、财、物等资源的管理，实际上就是加强对生產经营全要素的管理。

（二）全面预算管理的着重点与全要素生产率的重点内容高度契合

在全面预算管理全流程闭环管理体系中，如何实现预算资源的价值最大化是最主要的管理命题。这就要求企业侧重于研究两个问题，一是如何实现预算资源的高效配置，促进资源在企业内部的均衡流动，将资源用到该用的地方;二是如何在预算资源应用过程中提高利用率，充分挖掘资源的应用价值，将资源价值发挥到极致。而提高全要素生产率的具体内涵主要包括两个方面，一是优化要素的配置结构，实现要素在不同主体间的科学分配，二是加强要素的生产利用效率。因此，加强全面预算管理，尤其是深化全面预算在资源配置阶段和资源应用过程阶段的管理应用，实质上也有助于提高全要素生产率。

三、国网A电力全面预算管理现状

（一）国网A电力全面预算管理的成就

从2009年开始，国网A电力就尝试建立全面预算管理体系，将人财物纳入公司集约化管理范畴。经过近十年的建设过程，国网A电力已形成了管理组织完整、业务规范科学、业务流程清晰、系统支撑高效的全面预算管理体系。这一体系将业务预算、财务预算、综合预算纳入统一管理范畴，涵盖预算编制、控制分析和考核评价三大预算管理环节。为便于管理，国网A电力采用项目化管理的方式，将业务预算根据实际业务情况和管理标准划分为19种项目类型，建立项目储备库制度，针对各项目类型由归口管理部门提前进行项目储备，由电力公司经研院会同业务部门和财务部门根据项目可行性研究报告的业务可行性、经济性以及合规性对项目需求进行联合评审。通过评审的项目将被纳入项目储备库统一管理，并根据轻重缓急进行排序。在预算编制阶段，国网A电力按照总部下达的上限规模，从项目储备库中按序提取项目，形成项目预算，并在项目预算基础上编制财务预算和综合预算，一并纳入年度预算方案。年度预算方案上报总部进行优化平衡后再次下发到国网A电力。在此基础上，国网A电力细化分解预算责任，形成预算执行方案。在预算控制分析阶段，针对不同的预算对象，制定不同的控制策略，如在控制方式上，针对“三公招待费”等实行单项控制，对项目预算按照明细项目控制;在控制对象上，按照预算责任中心、预算科目和辅助维度的组合进行控制;在控制周期上，收入成本按年度控制，现金流按月度控制等。在考核评价阶段，将预算执行结果和预算管理质量纳入考核评价范围，并把考核结果纳入公司管理考核和企业负责人考核体系。

（二）国网A电力全面预算管理存在的问题

国网A电力在快速发展的背后仍存在一些管理中的薄弱环节有待发掘与完善。这些问题主要包括在预算项目储备和编制阶段缺乏有效的价值引导、在过程中缺乏必要的精益化管理手段等。

1.缺乏资源整体调控引导。资源的合理分配对公司管理和未来发展具有重大影响。国网A电力在项目储备和预算编制时存在两大问题：一是缺乏有效的量化分析支撑工具。在项目预算编制时，编制人员从项目储备库中按照轻重缓急的顺序抽取项目构成预算编制基础，但是，只有纳入储备的项目才有可能进行预算编制，而在项目储备评审阶段，仅按照单个项目进行可研经济性与财务合规性审查，不预测判断项目纳入预算后对公司整体规模、现金流量情况、财务指标等的影响状况，可能导致项目储备和预算编制难以实现公司战略发展目标，难以满足公司业绩监管需要。二是人员缺乏价值分配意识，预算编制人员更多的是从本专业、本部门日常工作着手，没有从公司整体角度考虑到预算编制可能会对公司价值造成的影响。

2.过程精益化管理有待提升。全面预算管理涵盖预算项目储备、预算编制、预算执行分析、考核评价等所有闭环管理环节，涉及流程长，覆盖部门多，跨越层级复杂。因此，如何加强全面预算管理的过程精益化管控一直是个难题。

具体来说，在项目储备阶段，以往的项目储备工作没有明确不同部门、不同层级单位在储备工作中的角色定位和工作职责，导致业财跨部门沟通障碍、工作效率低等问题。同时，财务部门在每年都会开展的项目可研经济性与财务合规性评审常规性工作中，积累了大量过程文档。这些记录对于评审工作经验的总结、建立问题长效解决机制和进行大数据分析都有重要的借鉴作用。目前由于文档手工记录，线下管理，无法实时在线及时反映，且不能通过事后储备项目向前追溯查阅过程文档及台账的资料信息，管控的效率和效果均不够理想。在预算控制分析阶段，由于不同的预算项目类型由不同的专业部门归口管理，各专业部门都有自己单独一套相对独立的业务系统，各业务系统间以及业务系统与财务系统间并没有建立高效的数据集成联系。现有的预算执行信息存在零散分布、获取困难等问题，难以借助对信息的实时监控分析来实现精益管控和风险防范。

四、基于全要素生产率视角的国网A电力全面预算管理深化应用措施

（一）以价值引领为先导，优化资源配置结构

在资源配置的过程中，实现价值最大化的关键在于以实现企业价值为出发点和落脚点。首先将企业价值进行分解，从战略发展目标着手，分析战略导向下未来发展重点，进而合理规划资源投向，以支撑企业战略价值的实现。其次，要反向验证，分析拟定的资源分配方案对企业经营绩效和战略实现可能产生的影响，根据分析结果进一步调整资源分配方案，不断优化资源配置结构。

为了在资源优化配置过程中，真正实现价值的测算和直观展现，国网A电力采用量化分析的方式，构建预测分析模型，以投资规模为出发点，建立起各专项投资与经营绩效指标之间的因果联系，模拟分析在投入规模一定的情况下，不同的资源配置结构对公司经营绩效和战略实现可能产生的影响，通过反复的调整、测算、分析，得出能使效益最大化的资源配置结构，并以此为基准来指导预算项目储备和预算编制。

（二）以精益管控为内涵，细化业务管理规范

精益化管理是企业在生产经营过程中充分挖掘资源潜在应用价值的关键。国网A电力以精益化为内涵，完善以往的业务管理规范，舍弃不符合精益化管理理念的业务规范，补充细化以往粗放式管理的规范制度，明确管理职责，层层分解工作环节、细化管理指标、加强过程监督，实现预算管理全流程中的精益化管控，进而加强资源的高效利用，提高全要素生产率。

1.理清管理职责，构建一横一纵的管理机制。国网A电力通过横向构建“四统一”项目管理机制，明确了业务部门、财务部门、经研院以及基层单位的工作职责和工作重点，进一步明晰各部門的管理界面，提升工作质量和成效;纵向构建总部、市级电力公司和区县供电公司之间的信息贯通机制，以财务资产部作为评价项目可研经济性及财务合规性的牵头部门，督导公司各专业部门及时开展项目储备工作，确保精益化管控的要求上传下达高效率、无障碍。

2.分解管理环节，编制覆盖全流程的指导手册。为了帮助各专业、各单位的预算管理人员更加深入地理解全面预算管理过程，更好地提升工作规范化、精益化水平，促进财务与业务的协同融合，国网A电力编制了《国网A电力全面预算工作手册》，概述了全面预算管理编制的原则、思路，勾勒了全面预算管理体系全貌，并站在各专业部门的角度，对全面预算管理各环节从项目储备、编制、审批、下达、执行、控制、分析、调整、考评等全过程所对应的预算管理职责、工作流程进行了详细说明。同时，为了方便预算管理人员快速定位全面预算管理流程，横向精准地找到不同预算类别所对应的相关职能部门，纵向准确地把握不同预算环节涉及的操作步骤，国网A电力研究全面预算管理工作环节的最小规则，创新建立了覆盖预算管理所有流程的预算工作节点导航定位编码，将“管理属性、预算类别、职能部门、操作层级、操作部门、预算环节、操作步骤、步骤序号”等信息用编码表示，清晰直观。

3.强化考评激励，促进管理精益化提升。为顺利实现全面预算管理目标，及时纠正资源配置的偏差，设立预算考评机制尤为重要。为了体现预算管理的配置结构和效率，国网A电力在原有的考核评价模式基础上，从全要素生产率角度出发，结合公司战略发展要求和具体管理需求，创新拓展考核评价内容，构建起多维度考核评价体系，将考核内容进一步细化为效率、效果、效益三大方面，提高精益化管理水平。

在效率方面，定性定量考核预算执行过程。从定性角度考核预算管理质量，包括预算编报质量及预算执行监控情况;从定量角度设立经营业绩指标考核体系，并纳入公司负责人业绩考核体系。效果方面，考核预算配置结构和执行偏差率，将平面考核指标立体化，后端结果指标向前端转移，落实责任，纵横结合，防范风险，实现结果过程双重管控。在效益方面，实现社会效益和经济效益的双重目标，充分应用多维分析预算管理的特点，从而提升预算管理质量的精益化水平。

（三）以信息系統为支撑，实现高效实时监督

信息系统就是企业的骨骼，通过系统间的集成架构和数据交换，实现数据资源在整个企业范围内的交换汇聚，进而发挥数据的聚合效用，实现数据价值最大化，提升管理效率，提高管理水平。因此，实现对资源的精益化管控，就必然要求企业加强信息系统的建设，完善系统数据架构，发挥数据分析价值。

为加强预算资源的监督管控，国网A电力以业务流程为依托，结合管理重点难点，建设了全链条预算管控工具。在项目全过程全景展示的基础上，纵向拓展到所有专业项目，横向延伸到了项目储备、创建、下达、执行、竣工、评价的整个寿命周期。借助信息系统增强开发，建立起“以储备为起点的项目预算双向自动监控及预警功能”，提前制定预算项目管理规范明细标准，通过信息系统集成相关业务部门信息，自动比对实时信息与标准规范，自动筛选出不符合管理规范的项目，从项目储备环节正向、逆向两个维度，预警不合规项目，及时发现项目滞后节点，准确定位问题项目所在环节，做好项目风险防范。

同时通过将全链条管控工具的应用权限分层次、分类型地全面共享给业务部门，国网A电力构建了真正意义上的财务业务共享共用综合管理平台。业务与财务在统一平台上开放展示项目数据，各业务部门基于该平台建立起本专业的管控机制，促使各业务部门、各单位自发跟进项目进度、主动对标、努力赶超，并与财务部门的管理形成合力，有效促进了项目的规范化管理和精益化管控，实现了业财的融合应用。

（四）以宣贯培训为补充，提高全员管理意识

实现资源的有效配置和高效利用与人的因素密切相关。所有的管理手段和系统工具，最终的落实都离不开人员的支持。因此，必须充分重视人员在深化全面预算管理和提高全要素生产率中的基础地位和重要作用，不断强化人员对提高全要素生产率、促进公司高质量持续发展的意识，不断强化人员的价值创造和精益化管控意识。在这样的认识下，国网A电力搭建了一套“定位明确，形式多样”的培训宣贯机制。

一是宣传贯彻管理理念，统一认识加快行动。财务部组织相关业务部门和基层单位召开专题会议，进一步统一思想认识、明确职责界面，实现公司全员对全面预算管理重要性的认识，在日常工作中，自觉自发地注重细节和严格标准，以价值创造为指导，加强精益化管控，提高全要素生产率。二是开展专项培训，提升业务专业能力。对全面预算管理的业务架构体系、价值引领和精益化管控的工作重点等进行培训宣讲，真正提高全员参与的能力。三是聘请专业的视频制作团队，将预算过程各环节流程，分步骤进行系统操作录屏演示，帮助各业务部门、各下级单位相关人员不受时间、地点的限制，时时教学、随时可学，提高业务处理的准确性、及时性、合规性，促进精益化管理水平的提高。

五、结论

在新的经济发展形势和内外部环境复杂的要求下，国网A电力基于全要素生产率视角在原有的全面预算管理体系上进一步深化全面预算管理，实现预算资源的高效配置，提高资源的利用率，促进电网企业在新形势下健康发展。通过应用量化分析的方式，构建分析预测模型并应用到项目储备阶段，有效强化了目标导向和价值引领，将总体目标细化分解至各类业务投资活动，提高了资源配置的灵活性和适应性，优化了生产要素的配置结构，推动了全要素生产率的提升;通过规范标准、管理指导、考核评价三防线体系的建立，统一了在公司层面开展项目储备、预算、执行、分析的全过程闭环管理思路，集中实现规模管控、质量管控、时间管控、流程规范，引导和促进业务协同发展，提高了项目储备精益化水平，加强了资源的高效利用;通过开发项目管控节点全链条工具，实现了项目管理节点在线可视化展示，覆盖了所有项目类型的全部管控节点，实现了各部门对单个项目进度的在线实时追踪，有效解决了项目审批进度滞后问题，大力提升了预算管控精益化水平;通过加强人员培训，不断强化全员的价值创造和精益化管控意识，加强人员对提高全要素生产率和全面预算管理重要性的认识，提高业务专业能力和精益化管理水平。国网A电力在全面预算管理的深化应用研究为其他企业通过全面预算管理提升全要素生产率，实现企业高质量可持续发展提供了新思路。

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