论法治化国际化营商环境构建中的法治与改革

刘军

【摘 要】 法治与改革在一定程度上存在紧张关系。佛山在构建法治化国际化营商环境过程中需要处理好法治与改革的关系，要以法治思维为指引，树立宪法法律至上的思想;改革要于法有据，需要规范和完善立法;同时，政府在改革中应当严格执法，为改革保驾护航。

【关键词】 国际化;营商环境;法治;改革

法治化国际化营商环境实质上是法治保障下的国际营商环境。法治化是国际化营商环境的基础，构建法治化国际化的营商环境首先需要解决法治化的问题。佛山通过大力推进法治政府建设，完善营商制度环境，精简和规范行政审批，推进公共资源交易改革，深化佛港澳合作等一系列工作，构建法治化国际化的营商环境成效显著。但不容否认的是，佛山在构建国际化营商环境中仍然存在改革缺乏上下联动，需顶层设计和系统推进;创新的需求与法律的要求存在张力，需进一步授权和司法保障;社会组织承接政府职能转移的能力不足，需积极培育和规范管理;镇街基层政府权责不对称，需理顺权力下放后政府间关系;社会整体法制意识不够强，亟须筑牢法治基础等问题。[1]佛山要解决国际化营商环境构建过程中的法治化问题，关键是要处理好法治与改革的关系。

一、法治与改革的张力

法治与改革是一对既统一又对立的范畴。改革需要法治作保障，法治进步需要改革来推进，二者相辅相成、互为条件。但是，法治的本质要求与改革的实际需要在一定程度上存在紧张关系。

在国家治理中，法治是一种治国方略和社会调控方式，它强调通过法律这种社会规则来治理国家和社会，并且以国家强制力来保障法律规则在整个社会规则中的最高地位。同时，法治也是一种国家和社会治理的价值、精神，它强调“法律至上”、“权力制约”、“权利保障”的价值、原则和精神。法治作为被世界各国推崇的治国理政方法，较之于人治，其优点在于克服了人治所体现的个人专断与独裁，以及法律的随意性与多变性的缺陷。法治以民主为基础，平等为原则，强调法律的统一性、稳定性和权威性。它要求法制应当统一，避免法律中的矛盾;强调法律应当稳定，反对法律朝令夕改;要求法律应当具有权威性，在有效的强制力保障下人民对法律信仰和服从。国际化营商环境是一种市场经济，无论从法治的形式还是实质看，法治的特征与价值追求与以平等、自由为基本特征的市场经济秩序具有一致性。法治是市场经济的必然要求，是我们与国际接轨，构建健康、积极的国际营商环境的必然要求。

改革，是指把事物中旧的不合理的部分改成新的、能適应客观情况的。[2]改革是对包括政治、社会、文化、经济等在内的各种旧有的生产关系、上层建筑作出改良革新。改革的内容为“破”和“立”：打破现有的不符合社会发展规律的各种制度、事物，进而建立符合社会发展规律的各种制度、事物，推动社会的进步发展。先“破”后“立”的改革被认为是社会发展最强大动力。我们提出要构建法治化国际化营商环境，是因为我们现有的营商环境还存在不少制度性、观念性的障碍。简而言之，就是我们现有的国际营商环境与世界先进的国际营商环境还存在差距。改革旧的营商环境，构建新的国际营商环境是我国改革发展重要的一部分。

但是，改革是一场相当活跃的社会活动，其显著特征在于“变”。而相较于前面论述的法治，二者在一定层面上是存在矛盾的。法治是要对一种稳定、成熟的社会关系进行规范化、确定性、权威性和可预期的调整。[3]法治要求已经通过法律确定下来的现有制度和事物必须相对稳定，不应该改变过于频繁，否则民众会因为缺乏了解新法而无从适应，也影响到法律的权威。因此，法治的“定”与改革的“变”就存在了必然的矛盾。如何协调法治与改革的关系，成为了国际化营商环境构建的首要问题。

二、法治与改革的协调

过去，长期计划经济政策留下的法律制度在很大的程度上阻碍着法治化国际化的营商环境构建。受限于不符合市场经济发展的旧法律制度、立法观念和技术，“在长期以来我国体制改革的特点是政策驱动型，不少领域的改革都是没有法律根据甚至违反法律明文规定的情况下，以政策文件的形式进行的。”[4]作为改革开放前沿阵地的佛山，在很长的一段时间理所当然也深受该政策驱动型改革模式影响。一个社会要健康发展需要有一个稳定、长远的目标。政策驱动型改革模式的致命点在于，一个政策往往会随着领导人的改变或领导思想的改变而改变。一个政策的朝令夕改影响着政府的信誉与权威，让参与改革的人民群众缺乏安全感。更重要的是，此种改革模式，与当今法治理念南辕北辙，背离了我国建设法治国家目标，不符合我们构建法治化国际化营商环境的要求。

在改革已经进入深水区的今天，一方面，我们已经取得了巨大的成绩，积累了丰富的的改革经验，另一方面，改革已经涉及深刻而强烈的利益调整，各方面利益博弈日趋激化，我们需要法治来维护改革的渐进性和社会的稳定性。因此，转变改革的模式，摒弃以政策代替法律的政策驱动型改革，走“一断于法”的法治驱动改革之路是我国继续深入改革的需要，也是我们构建法治化、国际化营商环境的需要。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”习总书记的讲话，深刻阐述了改革与法治的辩证关系，这对我们处理好法治、改革和法治化国际化营商环境的构建具有指导意义。

第一，改革需要有法治思维指引。改革是一场破旧立新的革命。在改革的过程中，由法治思维来指引、协调各种利益是现实的需要。构建法治化国际化的营商环境，是对过去营商环境的一种革新。佛山在过去的很长时间中形成了一套自己的国际营商模式，但与法治化国际化营商环境仍然有一定的距离。走在改革前列的佛山，在打破原有营商环境，探索、构建新型的营商环境中会遇到很多从未遇到过的，也没有可借鉴解决方案的阻力和困难。我们如何解决改革中遇到的这种复杂多变又无先例的问题？关键是要树立法治思维。佛山在构建国际化的营商环境中，一方面相关部门要树立宪法法律至上的思想，避免改革在无宪法、法律依据，甚至“良性违宪”或“良性违法”的情况下进行。要在改革中做到心中有法，行动依法，要尊重法律，信仰法律，自觉地把法律作为处理各种问题的准则。具体而言，相关国家职能部门在构建国际营商环境中要充分运用法治思维和法治方法，要依法行政、公正司法，杜绝“人情世故”、“贪赃枉法”。另一方面，需要培育社会的守法意识、守法观念，提升守法水平。首先，参与到国际化营商中的每个人都需要本着法治的思维行使自己的权利，承担自己的义务，杜绝行为游离于法律之外和超越权利行使“自由”;其次，遇到权利受到侵害，需要通过正当的法律程序予以保护和恢复，杜绝通过非法途径满足自己的权利要求;最后，要树立主人翁意识，监督法律的实施，通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式维护法律的权威。

第二，改革需要于法有据。改革需要依法进行，这是法治的基本要求。国际化营商环境的构建需要法制先行，不能因为“国际化”而抛开法律。在构建法治化国际化的营商环境中，一方面需要完善立法，建立符合国际营商环境要求的法律体系。根据法治要求，各立法主体必须依照法定权限和程序，依据各自的职权制定关于国际营商环境的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章。立法必须坚持法制统一、民主、科学原则，由统一的机关和统一的法律来规定立法权限和程序，立法过程中要贯彻群众路线，立法观念、制度、技术要科学合理，要与国际接轨，要符合国际营商环境所需。当然，佛山虽然是改革的前沿，但佛山依旧是普通的地级市，没有立法权。但是，改革开放以来的佛山经济社会飞速发展，许多改革走在了全国前列，同时在实践中也碰到了许多现有法律难以解决的问题。成为具有立法权的较大市是佛山发展的需要。佛山在构建国际化的营商环境的过程中，需要积累经验，为日后成为具有立法权的较大市作准备;另一方面，需要对现有的规范性法律文件进行系统化。改革开放四十年中，佛山在参与国内和国际的合作中，形成了一批规范性法律文件（主要是“红头文件”）。这些规范性法律文件数量庞大、错综复杂，很多已经与现在社会发展状况不相协调。因此，对相关的“红头文件”进行清理是构建法治化国际化营商环境的要求。按照统一安排和一定的程序，对佛山关于营商环境的规范性法律文件进行审查、清理、整理，通过修改、予以废止、宣布失效等确立相关规范性法律文件的效力。通过上述立法和规范化法律文件系统化，为构建法治化国际化营商环境营造一个完善的法制环境。

第三，在改革中应当严格执法。法律的生命力在于它在社会生活中的具体实施，执法是实现政府职能的最主要、最重要的手段，它在分配社会资源、维护社会秩序、保障公民权利、推动社会进步方面起着重要的作用。[5]佛山在改革旧的营商环境，建立法治化国际化的营商环境的过程中，首先应当在法律允许的范围内进行。当在构建法治化国际化营商环境的过程中遇到制度障碍时，应努力在法律体系内通过法律解释等持续寻求解决之道，并通过行政管理手段的创新，减少改革与法律的直接冲突。其次在改革营商环境的过程中遇到法律没有规定的情形，应通过上级的授权，为新的营商环境的构建创造更大的空间。最后，要求执法人员必须秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定和程序履行职责，对发生的违法行为要勇于纠正，依法处罰，做到有法必依，执法必严，违法必究。

【参考文献】

[1] 广东省政协社法委调研组.佛山：构建法治化国际化营商环境[J].广东经济，2014（2）65.

[2] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第五版）[Z].北京：商务印书馆，2005.436.

[3] 封丽霞.用法治思维引领改革前行[N].学习时报，2014-04-28（A5）.

[4] 李洪雷.恰当协调改革与法治的关系[N].北京日报，2013-05-13（17）.

[5] 张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2003.263-264.

【作者简介】

刘 军（1986—）男，江西萍乡人，法学硕士，中共佛山市委党校法学教研部讲师，研究方向：法治.