国家高新区管理政策创新研究综述

李兴开，李宇辉，卢东宁

摘 要：高新区已经成为促进当地乃至国家经济技术发展的重要平台和引擎，不断探讨并完善高新区管理政策体系，是进一步释放高新区活力，促进高新区发展的保证。以国家高新区为研究对象，对国家高新区在管理模式和体制机制、财政税收、金融支持、土地开发利用、人才培养和引进等方面进行管理政策创新进行综述和梳理，以期对高新区进行管理体系政策创新提供思路和借鉴。

关键词：国家高新区;管理政策;创新;研究综述

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）36-0174-04

在我国国家高新技术产业化发展计划——火炬计划实施的推动下，我国高新技术产业园区（简称“高新区”）得以蓬勃发展，至2018年3月，国家级高新技术产业园区已达到168个。2017年我国高新技术产业增加值占全世界比重接近30%，成功超越美国，成为世界第一大高新技术产业国。高新技术产业增加值占制造业增加值比重持续保持在16%左右，预计2020年会超过18%;对经济增长直接贡献率达到5.31%，连续两年超过5%，成为经济增长的重要引擎[1]。国家高新区的快速发展，是国家高新技术产业发展的需要。同时，高新技术产业及园区的政策对于推动高新技术产业的发展有着重要作用[2]。因此，国家高新区的发展也是相关管理政策体系不断创新发展的结果。由此可见，高新区管理政策体系不断创新发展对高新区未来发展的影响作用是非常大的。也正因为如此，一些地区政府和管委会观念不够超前、思路不够开阔，管理政策体系创新不足，又限制或影响了当地高新区的充分发展。所以，对国家高新区管理政策体系创新进行综述性研究，对一些国内外典型高新区管理政策体系创新做法进行梳理，从而为一些地区进行高新区管理体系政策创新提供思路和借鉴。

一、管理模式与体制机制创新方面

1.管理模式创新方面。从管理模式来看，M.卡斯特尔和P.霍尔将高新区的管理模式划分为五类：政府管理型、大学和科研机构管理型、公司管理型、协会管理型以及由政府、大学、企业组成的联合机构管理型[3]。潘大钦认为，世界开发园区管理模式有四种典型类型——政府直接管理型、政府指导型、大学和科研机构管理型、企业管理型[4]。曾铁城和胡品平认为，根据授权的程度不同，高新区管理体制可以分为基本没有授权、部分授权、完全授权、区政合一这四种模式[5]。代帆、江渝、赵文彦认为，我国高新区的管理模式分为政府主导型、企业运作型、政企混合型三种类型[6～8]。从管理模式选择方面来看，学界一致认为每一种管理模式各有利弊。管理模式的选择既受高新区自身的发展阶段因素制约，又受高新区所处的外部环境因素的影响，各高新区在选择管理模式时，要根据自身发展阶段、产业特征、区域空间等多方面综合考虑。如高艳慧和蒋仁国认为，美国北卡罗纳三角研究园由政府、企业、银行、大学等共同组成的基金会或协会经营管理，印度班加罗尔园区由非营利性的公司在政府资助指导下开发管理，香港科学园以现代企业制度搭建组织模式都是适合自身发展的选择[9]。但从发展变化和创新的趋势来看，胡志军和盛华根认为，在高新区发展初期，政府主导型管理模式有利于各项政策措施在高新区内实施，强力推动生产要素在区内集聚，对高新区发展的开局极其有益。但越过了要素集聚阶段，高新区的进一步发展会受到地域、机制等方面的限制，应实行“园区管理”模式，充分发挥市场的作用[10]。陈文丰和张越认为，随着高新区由建设阶段向成熟阶段发展，高新区应从管理模型向治理模型发展，也即从政府主导向发挥社会和市场力量主导发展[11]。王树海和闫耀民认为，高新区发展初期，多数通过政府政策实现产业资源的聚集，但当政府的直接干预在人才、技术、资金等方面与其他部门相比都不再具有优势时，政府需要逐步退出，发挥服务和市场的规范作用[12]。基于此逻辑，高艳慧和蒋仁国认为，西安高新区作为高科技园区，随着发展，其管理模式应向市场化的企业治理模式转变[9]。

2.体制机制创新方面。对于高新区的发展，多数学者都持有一个共同的观点，即必须通过在管理体制创新方面取得突破来实现高新区的发展，特别是现在高新区进入“三次创业”后，高新区快速发展的突破点更是在于管理体制的改革與提升。例如济南高新区，以“大部制”建设为核心，建立起高效快速的行政管理体系，推进行政权力下放，着力促进高新区管理重心下移[13]。陈文丰和张越认为，高新区管理体制创新是一个持续的过程，要随着园区的发展不断调整，要适应社会的发展、适应产业的发展、适应时代的发展，但总体是要向精简高效，小政府、大服务方向发展[11]。潘大钦研究认为，园区运行机制应以效率为优先为主，不要求与政府机构对应，应理顺管委会与企业的关系，管委会要为企业服务，为企业提供优惠的政策环境、基础设施硬环境和信息化服务的软环境[4]。李金龙和何滔认为，要明确高新区管委会的法定地位，建立法制化、规范化、精简高效的行政管理体制[16]。李福认为，2010年12月23日，《中关村国家自主创新示范区条例》的颁布，意味着我国高新区法制管理步入了新的时期，并认为随着市场运行机制的逐步完善，应该进一步弱化政府机构对高新区的行政管制，以法律的形式明确市场主体的权益与责任、政府公共管理与社会务的行为规范以及高新区的独立运行体制[15]。何保东认为，通过完善高新区条例，对项目审批、规划建设、土地征用、劳动人事、工商登记及知识产权保护等事关高新区发展大局的诸多方面加以明确，依法调节高新区内行政、事业、企业等各类主体的行政和民事行为，保护各类主体的合法权益[16]。康江峰认为，中央立法机关应制定《中华人民共和国高新区管理法》，用法律的手段明确高新区管委会的性质、职能、权力和义务，减少对管委会定位上的法律模糊性，理顺高新区管委会与政府的行政管理体制，突出高新区管委会的地位[17]。从高新区实践方面来看，沈阳浑南高新区与所在地的行区政合并，即理顺管理体制，并进行区划调整，即拓展发展空间。合并后，浑南新区进行了一系列管理体制创新实践，形成了一个具有高度整合性的地区政府管理机构[18]。我国上海紫竹高新区由上海紫竹高新区（集团）有限公司开发管，其注册资本20亿元，其中民营企业上海紫江集团和紫江企业集团分别占股 50.25%和4.75%，市属投资公司联合投资占股20%，闵行区和吴泾镇所属资产投资公司各占10%，上海交大所属投资公司和基金会各占 2.5%。股权结构的创新带来园区开发理念和服务模式的转变[19]。南宁高新区按照“小政府、大服务”的理念，在管理模式上进行了一系列改革和创新的实践，确立了比较规范的“自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、以市场为导向、以技术为依托、技工贸一体化”的经济体制与运行机制[20]。贾效兵认为，应以建设服务型政府为目标，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系[21]。北京中关村实行“双重领导、以区（县）为主”的领导体制，管委会主要对各分园的发展规划、空间规划、产业布局、项目准入标准的制定，分园管委会所属区（县）负责;各区（县）政府的分管领导兼任分园管委会主任;通过这种制度，保障了园区与地方经济发展需求的紧密结合[22]。

二、财政税收政策创新方面

财政和税收是影响企业成本和收益的两大政策工具，为了吸引和促进入驻高新区企业发展，国家和当地政府要充分利用好这两个工具。武汉市财政局课题组认为，应借鉴美、日、法、澳等国在投人、产出财税创新政策的经验，应加大对知识产权保护的财政投入和对研发投入实行税前抵扣和加速折旧的税收政策[23]。李明锐认为，政府要应用好财政政策，加大高新区天使投资奖励，在孵企业投资奖励，雏鹰和瞪羚企业投资奖励，投贷联动投资风险补贴，企业科技保险补贴，出口信用保险保费补贴，融资租赁机构补贴，企业转增股本补贴，员工股权激励补贴，上市奖励，企业新三板挂牌奖励，资本市场再融资的补贴，优秀企业信用补贴，金融机构创新奖励等[24]。李梦茜认为，一般情况下，政府采购的支出金额应为GDP的10%左右的水平，国外一流高新区基本达到15%～20%。因此，诸如西安高新区一类的高新区，应充分发挥政府巨额采购资金对高新产业的扶持作用[25]。乐山市地方税务局课题组认为，要进一步落实股权奖励和转增股本个人所得税分期缴纳、企业研究开发费用税前加计扣除、转让技术企业所得税免征、减征等国家在高新技术开发区和高新技术企业各类税收优惠政策[26]。温跃华建议，将西部地区高新区内的高新技术企业的企业所得税税率降低为10%，在2016 年新修订的《高新技术企业认定管理办法》基础上进一步放宽认定条件，对高新区科研人员实行更加优惠的税收政策，提升高新区研发费的优惠力度[27]。张仕龙等认为，应优化创新人才税收优惠政策[28]。

三、金融支持创新方面

金融是促进企业和高新区运营与发展的血液。文杰认为，应借鉴美国和日本的做法，完善支持科技金融发展的政策法规体系，完善科技型企业信用担保体系，建立健全科技金融中介服务体系，全面为中小企业服务，解决中小企业融资难问题[29]。何海霞认为，政府应出台引导和支持科技金融创新发展的政策，搭建一系列促进科技创新的金融服务平台，建立多层次资本市场[30]。陈丽华和王璐认为，高新区应建立完善的贷款担保机制，为创新型中小企业有针对性地进行批量担保或个案担保，制定科学合理的创新型中小企业信用评价指标体系，依据信用评估结果向企业发放贷款，以减少贷款担保风险，降低企业融资成本[31]。陈向龙等认为，政府应建立科技金融评价体系，根据商业银行放款金额、保险公司担保金额，进行奖励或补贴，提高金融机构为科技创新企业提供金融服务的积极性[32]。周慧芝认为，政府要建立规范的地方政府融资发展机制，加强融资平台的管理，政府融资平台还要不断创新融资模式[33]。王崇锋等人认为，高新技术产业的投资需要更多的资金并且要承担更多的风险，风险资本是推动美国高新技术产业发展的第一驱动力[34]。以硅谷为例，风险投资对硅谷高技术产业的发展起到重要的推动作用，硅谷地区吸引了超过全美35%的风险资本，而且美国大约一半的风险投资基金都设在硅谷[35]。相比之下，我国的风险投资至今仍处于孕育阶段，规模和效益均不高，因此应大力引入风险资本。尚风认为，应引导金融机构开展知识产权质押贷款信贷业务，鼓励企业充分利用知识产权质押贷款解决融资难题[36]。从实践方面来看，重庆高新区构建了较为完善的科技金融服务体系，形成了以银行货币服务为基础，小额贷款公司和担保公司为补充的融资服务梯队，鼓励民间资本进入，逐步完善创业资本筹集运作的体制机制;苏州高新区近年来相继出台了《关于鼓励企业上市的若干意见》《科技保险补贴企业保费的实施办法（试行）》等20多项科技金融政策，重点扶持科技型企业上市，以及融资、信用贷款试点，建立担保资金补充制度，使高新区的信用担保体系成为包括政策性担保、商业性担保并驾齐驱，担保和再担保功能齐全的多元化信用担保体系。引导民营资本进入高新区，建立以民营资本为主体的风险投资基金[37]。

四、土地开发利用创新方面

从高新区发展趋势来看，随着开发区发展壮大与战略成熟，其土地利用格局演变朝着适合城市产业结构的城市空间结构转变，走向城市土地利用格局与功能的统一[38]，因此应做好产城融合发展规划。随着开发区产城融合程度加深，应提高供地成本，加强开发区用地监管力度，严格调查各类用地指标水平[39]，明确产业功能区、服务功能区、生活功能区的合理空间布局，实现高新区内部环境与区外周边环境的协同发展、高新区内部生产与服务设施的科学配套，促进产业、经济、社会、环境和谐发展[40]。在土地出让模式方面，童晶认为，应分类采取弹性年限出让、租赁、先租后让等多种供地方式，促进土地出让年限与产业生命周期、产出效益紧密结合，把土地资源更高效的配置给优质项目实现土地高产高质高效综合利用[41]。刘盼盼在综合现有工业用地出让制度和弹性出让模式优势的基础上，认为应根据不同行业工业企业生命周期各阶段生存发展特点，制定租让结合的精细化工业用地弹性出让制度，促进土地资源得到充分利用[42]。张宪涛等人则认为，应打破现有单一最高五十年期土地使用权出让模式，创新土地供给模式，探索工业用地弹性出让制度，最大程度地减少工业用地低效利用[43]。在土地集约化利用和闲置土地处置方面，聂淼和胡纹认为，应向新加坡和韩国学习，促进土地混合利用，从水平和垂直两个层面促进土地利用率，对战略性新兴产业，除优先供地外，最高给予50%的地价优惠支持[44]。周萌认为，应根据高新区定位进行土地利用规划，提高园区企业准入门槛，变“招商”为“选商”，把有限的土地资源向重点高科技企业、环保型企业等重大项目倾斜，同时按照《闲置土地处理办法》，加大闲置土地处置力度[45]。要提高工业项目准入门槛，坚决遏制低水平重复建设和盲目圈占土地，加大土地收储力度[46]，然后重新进行拍卖或者转让出租[47]。

五、人才引进创新方面

我国高新区十分重视人才管理的各項工作，在人才的引进，培养、创新和发展方面都取得了显著成效，但是也应看到我国高新区人才管理中存在的不足，对人才发展持续性激励和长期发展的制度安排不够，缺乏中长期人才规划与人才储备计划，政产学研合作仍处于探索阶段等[48]。刘园园认为，硅谷地区人才集聚的经验在于有健全的知识产权保护制度、发达的风险投资制度、多样的分配机制、股权期权激励制度和完善的科技成果转化机制[49]。浩然认为，新竹科学工业园区对人才吸纳与培养的经验是，允许科技人员以高达25%的比例，用其专利权或专门技术作为股份投资，主动促进园区企业与当地大专院校、学术机构挂钩，共同从事高科技产品研究开发工作[50]。我国高新区应借鉴和吸收国外高新区人才管理的经验，结合本国特点，创新人才管理方式。徐辉等认为，应明确高新区人才培养战略定位，制定人才发展战略规划[51]。童蕊等认为，应从打造基础设施舒适物的特色优势、提升文化舒适物的满足程度、提升社会舒适物的弹性空间、完善制度舒适物提供的可操作性四个方面完善高新区人才政策，使人才政策发挥更大的效能[52]。熊景维认为，应按照市场化原则构建科学合理的人才评价和收入分配体系，建立以业绩和能力为导向的评价机制，给予高新技术人员在待遇上的保障感和公平感[53]。针对海归人才，毛冠凤和周恒认为，应鼓励归国留学人员积极参政议政，提高归国人员的社会地位，设立海归人才到高校作兼职教授制度，积极倡导产学研合作，多方吸引海归人才[54]。从实践方面来看，中关村降低股权激励实施门槛，增加分红激励的规定;张江高科首创了 “人在彼地，才在此地”的人才 “柔性流动” 模式;天津经济技术开发区高层次人才政策总体表现出以产业发展需要为中心、以服务和激励为两个基本点的特征;苏州高新区则坚持“招商引技”与“招才引智”相融合的人才政策[55]。

六、结语

本文梳理和总结了国内外高新区在管理模式和体制机制、财政税收、金融支持、土地开发利用、人才培养和引进等方面管理政策创新文献，以及部分典型高新区管理政策创新实践，认为高新区管理政策创新发展是促进高新技术产业及高新区发展的不竭动力。我国各级政府应根据辖区高新区自身发展情况和所处阶段，借鉴和吸收国内外其他高新区的发展经验，不断进行高新区各项管理政策创新，促进高新区持续发展。

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