老年教育公益性及实现路径研究

□丁红玲 宋 谱

老年教育是服务于老年人生存、生活与生命质量提升，维护老年人基本学习权益得到保障的社会公共福利事业，是一项神圣而伟大的事业。老年教育自其诞生之日起就打上了深深的扶弱济贫人文关怀的烙印，是教育体系本体演化、洗礼、成长、变迁、蜕变、涅槃成熟的标志，是社会文明进步的体现。老年教育具有公益性。何谓“公益性”？ “公益”顾名思义即公共的利益，是指某一公共产品的问世对公众有益，而公众得到该产品又不需要付出代价或者只需付出极少的代价。公益性是指某一公共产品具有为社会公共大众带来共同利益福祉的属性，它具有消费上的共享性、公平性、机会均等性，和供给上的普惠性，以及生产目的上的非营利性。公共产品分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性，如国防、环保等；准公共产品具有纯公共产品的部分特征，具有在消费上的一定的非排他性和有限的非竞争性，以及在供给上具有全社会的共同参与性，体现为一种公民的责任义务。

具体而言，老年教育公益性属性表现为：一方面，在消费上，老年教育具有一定的非排他性和有限的非竞争性。所谓一定的非排他性意谓：有些老年教育产品具有非排他性，如社区面向老年人开展的一些活动和提供的一些服务，人人皆可以享用，无需付费；而有些老年教育产品具有排他性，如老年大学提供的产品，受教育者在消费该产品时需遵循“谁付款谁受益”的原则，必须支付一定的费用，尽管费用低廉，自然会将付费的群体排除在外。所谓有限的非竞争性意谓： 当供给方的资源供给充足，存在着过剩的供给能力，增加消费者的边际成本为零时，消费者之间不存在产品的争夺；当供给方资源供给不足，供给规模有限，供给能力对消费者的容纳有限时，增加消费者的边际成本大于零时，消费者之间存在着产品争夺，即所谓的“僧多粥少”。另一方面，在供给上，要求全社会（包括政府、企事业单位、社会组织、个人等）共同参与，形成合力，共同担当起扶弱助老的神圣使命，行使起责任义务，服务于老年教育事业，确保社会老年人群对老年教育产品需求的充分满足，提高老年人的生活质量，使老年人群真正进入“老有所学、老有所为、老有所乐”的理想王国，怡享生命的福祉。

当前，随着我国人口老龄化趋势的不断加深，老年教育资源短缺，老年教育办学机构和服务机构较少，资源供给存在着难以克服的瓶颈，老年教育产品供给远不能满足社会需求，供给数量少，供给质量较低，且供求错配，老年教育有效供给不足，难以满足社会上庞大的老年人群对老年教育公共产品的消费需求。这就需要在公益性的供给服务保障上探索新的实现路径，优化供给服务机制。具体实现路径如下：

一、发挥政府权能作用，总体推进

政府权能是指政府合乎规律地运作自身权力与职能的水平[1]。政府作为维护全体公民利益的人格化总代表，通过其行政权能在推进公益性事业方面起着主导作用，包括总体上的部署、规划、组织、协调、宣传、发动等。政府在推进老年教育公益性方面的权能具体表现为：一是法律刚性引领，保驾护航；二是经费支持，提供财力保障。鉴于此，老年教育公益性的实现首先需要从这两方面着手加以推进。

（一）加强立法建设，为老年教育公益性实施保驾护航

法律是杠杆，是老年教育公益性实施的有力支撑。虽然我国近年来颁发了老年教育的相关政策，如2001年老龄委颁布的《关于做好老年教育工作的通知》和2016年教育部颁布的《老年教育发展规划（2016-2020）》，这两部政策对老年教育的发展起到了一定的引导和指导作用，但总体来看，政策的方向性、战略性和规划性较强，操作性较弱，加之缺少法律的刚性助推，致使老年教育的公益性实施在实践中举步维艰。目前我国还没有颁布专门的老年教育法，其他相关法律中对老年教育也鲜有涉及，如《老年人权益保障法》虽然围绕老年人养老提出了相关规定要求，但大多是围绕老年人生活方面的权益服务保障，涉及到的对老年人教育方面的权益服务保障内容较少。有鉴于此，加强老年教育专门立法刻不容缓。立法涉及的主要内容应包括如下：1.建立老年教育的统筹协调专门管理机构，负责老年教育事业的统筹规划、战略部署；协调各相关职能部门（教育部门、文化部门、组织部门、宣传部门、民政部门、财政部门等）的权能和职责；负责各级各类老年教育事业的协调运作、权责分配、监督评估等，使老年教育规范化、有序化健康发展；2.建立老年教育经费投入机制。将老年教育纳入国民事业发展规划，各级人民政府要制定本地区的老年教育发展规划，确保老年教育经费按照财政收入固定比例进行拨款；鼓励慈善组织、基金会等社会各方对老年教育捐赠，确保老年教育经费充足；3.鼓励多元主体开展老年教育。明确中小学教育机构、驻地企事业单位以及其他社会公共资源服务于老年教育的责任和义务。鼓励高校充分利用师资和场地开办老年大学或学院。鼓励公民、法人、民间组织等社会力量举办老年教育；4.建立公益性服务激励机制。对社会力量举办老年教育提供税收优惠和财政补贴；鼓励民办非企业单位为老年人提供公益性服务，对贡献较大、影响力大的社会办学机构进行表彰，提供物质补贴或荣誉奖章。

（二）加大政府经费投入，为老年教育公益性实施提供财力保障

经费投入是确保老年教育公益性实施的必要条件。发达国家都非常重视老年教育经费的政府投入，美国社区学院的经费一半以上都来自政府投入，日本政府对老年教育的投入力度也较大，主要的老年教育机构如高龄老年大学、长寿老年大学及各种培训班等均是由政府出资开办[2]。长期以来我国老年教育经费投入不足，就政府投入而言，尚未形成规范化的投入机制，大多数地方政府对老年教育的经费投入缺少明确规定，未将老年教育列入财政预算，对老年教育投入不稳定、不固定、随意性较大，目前仅有少数省市（如武汉市、上海市奉贤区等）将老年教育纳入当地的财政预算，大部分地区尚未形成持续化常态化的投入机制，且缺少对经费投入效能的管理和监督。

立足于推进老年教育公益性的有效实施，需要加大政府的经费投入力度，首先，国家财政要建立并不断完善老年教育的专项经费投入机制，按财政收入的既定比例划归于老年教育，设立老年教育专项资金，不断将老年教育经费投入固定化。其次，地方财政要将老年教育经费列入各地政府的财政预算，按各地区常住人口下拨老年教育经费，并规定最低限额，以保障老年教育经费投入充足。另外，鼓励多元化投入，要营造“践行责任、回馈社会”的良好公益事业捐献文化氛围，鼓励慈善组织、基金会、驻地单位对各类型的老年教育机构和老年教育活动进行捐资，努力形成政府主导，多元投入的良好格局。

二、广设网点，增加老年教育机构的密集度

截止目前，我国老年大学数量已达到7 万所，有700 多万老年人就读老年大学，但老年大学供给的增长速度远不及我国人口老龄化速度加剧对老年教育的需求。显然，我国老年教育无论从数量上还是规模上都难以满足日益增长的老年人口对老年教育的需求。鉴于我国目前老年教育机构较少，覆盖面和融渗度有限，要广设网点，密布教育机构，提高老年教育服务供给的扩容量。

（一）增加政府举办老年教育机构的密度，广设服务机构站点

目前我国老年教育办学主体主要有政府、高校、民间力量等，经费投入秉承“谁办学谁投入”的原则。其中，政府办老年大学（包括老干部部门、组织部门、民政部门、教育部门等各部门办老年大学）是发展老年教育的主要力量，但从现实来看，政府办老年大学还存在诸多问题，如办学数量少，办学规模不大等。高校办老年大学更是数量有限，规模不足。要鼓励政府办的老年大学在基层下设行政单位设立分校，加大对基层老年大学分校及教学点的软硬件设施的建设，以及师资的建设，聘请素质高、专业能力强的教师任教，提高老年大学专兼职职教师的薪酬待遇，夯实师资人才队伍。目前，致力于拓展老年大学的办学规模，有些地区已经开始行动，上海老年大学在上海市共设立20 个分校点，满足了更多老年人的学习需求，起到了很好的标杆带头作用。

（二）服务机构向下延伸，大力发展社区老年教育

社区是老年人的生活家园，是开展老年教育的主阵地。立足于老年教育的基层建设，需要大力发展社区老年教育。

首先，要加强社区老年教育的场地设施建设，充分利用老年活动中心、老年活动室或整合驻地企事业单位场地设施开展老年教育。要通过资源整合，多方协同，建立社区老年大学（学校），并在各个街道增设学习站点、教学点和服务网点，打造十分钟学习圈，方便老年人群就近学习。目前一些社区教育实验区和示范区已经开始行动，如北京市朝阳区社区老年大学在10 多个街道设立了教学点，增强了社区老年大学（学校）的辐射力，为老年人提供了更多教育机会。太原市目前已建立社区老年大学40 所，除开展日常的老年教育教学活动外，还承接区内的老年教育服务，起到了很好的典范带头作用。

其次，要积极探索“养教结合”模式。鼓励福利院、养老院、敬老院等养老机构除提供养老服务外，进一步拓展功能，开辟新的服务领域，开展老年教育，可以采取积极与社会上的各类老年教育机构进行整合与对接的办法，根据老年群体的不同需求，开设相关课程，开展教学，提供个性化、订制化服务，丰富老年人生活，使老年人养老期间真正能享受到生活和精神的双重关照、双重服务，提高老年人的生活质量。

三、鼓励高校开放办学，释放优势教育文化资源能量

高校拥有优质的教育文化资源，是开展老年教育的重要力量。从世界范围来看，高校办老年大学由来已久，世界上第一所老年大学是法国图卢兹大学于1973年创办的“第三年龄大学”。目前世界各地高校办老年大学的教育机构有数千所。在开展老年教育中，发达国家高校尤其重视发挥其在老年教育中的功能作用，英国开放大学堪称为老年人学习提供义务协助与支持服务的典范，作为一所成人高等教育机构，该校有近五分之一学员是老年人，入学无门槛，对老年人入学资格不作要求，学费低廉，老年人既可以选择面授也可以选择通过远程在线网络学习。美国高校服务于老年教育的体系也已基本建立，包括为老年人提供与普通大学生有同等权力的学历教育，以及根据老年人的需求专门为老年人设计的个性化课程。我国目前高校开展老年教育、服务老年人群的理念尚未形成，就全国情形来看，虽然高校办老年大学（或学院）的大约有数百所，但其中有相当一部分高校办老年大学（或学院）仅是省市级老年大学的分校，并非是独立办学。大部分高校举办老年大学积极性不高，其资源向社会老年群体开放度低，而且，即使一些已经开办了老年大学（或学院）的高校，其对老年大学（或学院）的专项投入也较少，举办老年大学（或学院）的经费主要来源于学员的学费，办学规模小，功能未能充分发挥，资源优势未能充分彰显[3]。

基于高校在老年教育中的重要作用，今后要进一步强化高校服务社会、服务老年教育的理念和责任意识，鼓励高校不断提高资源开放度，积极探索多种办学模式，如对老年人入学降低门槛，采取免试、降低学费等优惠政策，开展以老年大学（或学院）为主的非学历教育，或者开展以上课修学分为主的学历教育；或者举办开放大学对老年人提供远程在线网络教育服务等。要不断加强增加各类专业和课程，扩大老年教育规模，使更多的学习资源服务于老年教育。同时，要不断开放场地设施及师资资源，与社区互动，面向社区老年人群开展形式多样的老年教育活动，为老年人提供更好的学习服务平台。为了保证高校老年教育的办学质量，还要在高校内部设立老年教育的专门管理机构，专门负责老年教育的计划、组织和协调和监控，确保老年教育的高品位、高规格、规范化发展。

四、调动社会组织力量，激发民间社会活力

老年教育是一项公益性事业，公民社会有义务有责任服务于老年教育。换言之，老年教育公益事业要真正地繁荣兴盛并充满活力，还需要调动民间社会组织的力量。社会组织天然具有从事公益事业的属性，其禀赋携带的非营利性基因使其在老年教育中扮演着重要角色。社会组织可分为民办非企业单位和民间社团组织。其中，民办非企业单位包括民间基金会、民办的医院、福利院、以及民办的教育培训机构等。民间社团包括兴趣类、生活类、健康类、体育类、学术类、服务类、慈善类、环保类、治安类等等。在依托社会组织举办老年教育方面，国外已经为我们积累了一定的经验，如法国高校在举办老年大学的同时积极依托老年大学协会，发挥其感召力、组织力和协调力。英国倡导各行各业独立办学、开放办学的同时，尤其鼓励组建民间信托公司进行管理。

首先，要大力扶持民间非企业单位尤其是民办培训机构开展老年教育。长期以来，我国民办培训机构办学主要聚焦于考前辅导的升学教育、职业技能证书和专业资格证书培训，面向的人群主要是儿童青少年、青年人和中年人，而面向老年人群的老年教育却不受其关注。要扶持和鼓励民办培训机构开办老年学校，要简化其审批手续、审批程序，降低准入门槛。基层行政领导部门要为培训机构提供技术、管理、和技能培训等方面支持和指导，帮助培训机构顺利承接老年教育项目，实现培训机构与政府或其他机构的顺利对接。值得一提的是，鼓励培训机构开办老年学校，并不排斥其收费，可以允许其适当的收费。值得注意的是，老年教育作为公益性产品具有非营利性，但并不绝对排斥盈利，只是基于老年教育的公共产品属性，反对其不正当、不合理收费，为此，需要制定统一市场收费标准，对其财务运营进行监管，防止其利欲的膨胀和滋长。同时制定质量评价标准体系，定期评估，表彰先进。

其次，大力培育和发展民间社团组织开展老年教育。自从20世纪80年代我国社区教育发展以来，我国民间社团类社会组织参与老年教育在一些大中城市逐渐兴起，但总的来看，其类型发展参差不齐，表现为兴趣类、生活类、健康卫生类、体育类的较多，但服务类、慈善类的较少。且各类组织开展老年教育存在着良莠不齐，随意性强、质量不高等问题。基层政府要广泛宣传，积极发动，精心扶持培育。对于已经存在的社团组织街道要进行登记备案，根据性质进行分类管理指导。同时，在街道设立社会组织服务中心对其提供全方位的服务，如对其给予经费、场地、设施的支持，还要定期组织社会组织的核心成员对其进行培训。要建立政府购买服务机制，通过公开招标的方式，择优选取有能力、有资质的社团组织承接老年教育服务项目[4]。并进一步完善项目确认、预算编制、组织承接、监管评价等流程的制度建设，科学鉴定和评估社会组织的质量水平，不断促使社会组织供给服务优化，提高老年教育产品服务质量。同时还要建立定期评价机制，通过开展社团之星评优活动，为优秀的社团组织提供展示平台，激励其更好地开展老年教育活动，同时起到典型示范的引领作用和辐射效应。

五、加强老年教育志愿者队伍建设

志愿者队伍是承担社会公益事业的生力军，推动公益事业发展的重要力量。老年教育公益性的实施离不开志愿者队伍。我国目前老年教育志愿者总体数量不多，主要分布在养老院、福利院、敬老院以及老年大学、社区老年大学、老年学院等养老和教育机构，总体来看，从事生活服务类的多，从事教育服务类的少。从人员来源来看，主要由高校大学生、机关单位党团员和部分退休人员构成。从队伍内部情况来看，还存在组织较松散，活动随意性大、整体素质不高等问题，这些问题严重影响了志愿者队伍在老年教育公益性事业中功能和作用的发挥。

致力于提高志愿者队伍在老年教育公益事业中的功能作用，首先，要通过各种社会公共媒体大力宣传志愿者精神，营造志愿者文化，鼓励不同年龄、性别、不同社会阶层、不同社会领域、不同行业职业的人参与到志愿者队伍中来，增强社会民众服务老年教育的公民意识和责任意识。尤其要挖掘和开发两类人群人力资源：一是吸纳高校大学生，鼓励拥有不同专业背景的大学生加入志愿者，围绕老年教育的公共需求开展多种形式的公益服务，满足老年人多层次、多元化、个性化的教育服务需求；二是鼓励社会上有精力和能力的老年人，尤其是有专业技能的低龄老年人积极参与志愿活动、在老年教育相关机构提供志愿服务，发光发热，使其在获得积极的情感体验和精神体验的同时，更好地服务社会，实现自身价值。其次，要建立健全老年教育志愿者队伍招募、培训、激励和评价制度。通过各种渠道招募素质高、能力强、热爱公益事业、具有奉献精神的志愿者；不断完善志愿者的登记注册制度，根据专业技能类别和程度的不同，对已经注册登记的志愿者进行分类管理，并制定一定的规章制度。要对已经登记注册的志愿者进行培训，明确作为志愿者的权益、责任和义务，并提供老年教育相关知识与技能方面的培训，如老年学、社会学、心理学、身心保健、体育锻炼等，提高志愿者专业素质。同时要建立老年教育从业者资格证书制度，制定国家级的从业资格认证标准，可以设立专门的培训机构，对合格的志愿者颁发资格证书。并授予研究所、高校等机构对老年教育从业人员（包括志愿者）颁发相关资格证书的权力，促进老年教育志愿者队伍向职业化、规范化、社会化方向发展。值得注意的是，志愿者服务虽是无偿服务，但不能只靠奉献精神来维系，必须建立健全老年教育志愿者队伍长效激励机制，开发多种形式的长效回报机制，可以在物质上给予其一定的补贴，如交通费、餐饮费等，在精神上给予其荣誉嘉奖，如颁发证书。也可以采取建立“时间储蓄制度”的办法，使参与志愿服务的志愿者在自身遇到困难时有优先获得其他志愿者帮扶的权力，或者作为一种志愿生涯的资历可以在适当的时候得到应有的社会回报。最后还要对老年教育志愿者的服务进行多方位、多角度的评价，促使志愿者服务质量的不断提升。