农业转移人口市民化成本形成逻辑、规模估算及分担机制——以浙江省为例

□ 徐慧枫

改革开放以来的城乡发展差异，为农村劳动力的城镇转移提供了巨大牵引力，农村劳动力的大量转移在较短时间内推动了城镇化水平的快速提升。作为农民工流入大省，2017浙江省年常住人口城镇化率高达68%，超出全国10个百分点左右。然而人口的转移速度远远高于市民化速度，总量达1387万的农民工在浙江省各个城镇就业、生活实现职业转换、地域转换后，却未能实现身份的转换，享受与城镇居民完全平等的公共服务水平和基本市民权益。十九大报告在实施区域协调发展战略中明确指出“加快农业转移人口市民化”。尽管社会各界均已认识到农业转移人口市民化任务的迫切性，但市民化的推进依然进展缓慢。市民化进程需要大量的资金投入，农业转移人口市民化成本分担主体模糊、责任不清、分担机制欠缺是当前面临的重大突出问题。因此，厘清农业转移人口市民化成本的形成逻辑和基本构成，并在此基础上对浙江省农业转移人口市民化成本进行货币估值，针对当前成本分担中的困境创新分担机制，对于加快浙江省农业转移人口的市民化进程具有重大现实意义。

一、农业转移人口市民化成本的研究综述

目前，关于“农业转移人口市民化成本”的研究主要聚焦于以下几个方面：

(一)有关成本构成的探讨

从其承担主体来看，可分为公共成本和私人成本，[1]-[3]这在学界已形成较为广泛统一的共识。而对于这两类成本的细分，不同学者有所差异且研究的侧重点也不尽相同：从农业转移人口市民化成本的本质出发，张国胜、陈瑛认为实现农民工市民化各方面转变的资金投入明显有赖于其他经济主体，因此，市民化成本是一种社会成本，目的在于矫正农民工的权利缺失及劳动的贬值，这种补偿涉及教育住房、公共卫生、社会保障以及城市基础设施投入等方方面面；[4]从其主体出发，丁萌萌、徐滇庆认为户籍制度改革是推进城镇化的关键，解决户籍问题过程中政府所需支付的公共成本是市民化成本的最主要部分，包括农民工随迁子女教育成本、医疗保障成本等六项支出；[5]从可测性出发，刘美月、李开宇认为私人发展成本除个人生活成本、住房成本外还涉及机会成本和非经济因素成本，鉴于非经济因素的不可测量，在具体测算过程中往往忽略不计。[6]

(二)有关成本测算的实证分析

不少学者基于自身对农业转移人口市民化成本构成的理解，对不同地区市民化成本进行了测度，结果呈现多样性和差异性。从政府支出角度看，部分学者认为“农业转移人口市民化”进程中，政府公共支出数额庞大，造成了巨大的财政压力。如国务院发展研究中心课题组认为政府财政需要为每个市民化的农民工支出8万元左右的公共服务成本，[7]冯俏彬认为以2011年为不变价格计算，国家财政需要负担包括随迁子女教育成本、养老保险成本、最低生活保障成本及保障房成本在内的1.8万亿公共支出；[8]但也有研究发现，部分地区农业转移人口市民化的政府公共支出并非如想象中的那么高。如作为跨省农民工重要流入地的东部沿海城市——宁波市，“十二五”期间若将子女义务教育、公共卫生、就业扶持、权益维护、社会保障住房等六个领域的公共服务延伸到474万农民工身上，则人均成本在1.35万元到2.55万元之间，成本不高的原因在于当前广覆盖原则下城镇普通居民所享受的实际公共水平其实也不够高。[9]此外，“农民工市民化成本”还呈现出较明显的地域差异和代际差异：地域差异方面，市民化的总成本与各地区经济发展水平基本呈现正相关，较欠发达地区而言，经济发达地区生存成本高、基础设施成本低。[10]代际差异方面，有关调查表明由于购房意愿及养老保险缴费的代际差异使得江苏省第一代外来农民工与新生代外来农民工市民化成本存在3.1万元的人均差额。[11]

(三)有关成本分担主体的讨论

经验层面上，学界对农业转移人口市民化的分担主体及其责任已有较为明确的认识，分担主体主要包括政府、企业及个人三个方面。政府是农业转移人口市民化成本的主要承担者，不仅要处理好同企业等其他经济主体的关系，同时也需明确中央政府与地方政府——农业转移人口流出地政府与流入地政府的权责义务划分。[12]-[13]此外，慈善机构等社会组织可通过法律维权和社会资助等方式为农业转移人口的市民化提供支持。[14]

不难看出，已有研究对于市民化成本的成本构成及分担主体多从经验层面出发进行论证，缺少理论支撑。因此，本文将从社会成本理论视角出发，厘清市民化成本形成逻辑，并基于此讨论市民化成本的基本构成及分担主体。已有研究成果中鲜有浙江省省级层面市民化成本估算的实证分析。浙江省农业转移人口比例较高，是外来农民工主要流入地，尽管经济基础较为扎实，但在新型城镇化进程中仍面临可持续发展的压力，其在市民化进程中遇到的问题更加复杂多样。本课题选取浙江省作为样本进行市民化成本的估算并探讨成本分担存在的困境和对策，颇具典型性。

二、农业转移人口市民化成本形成逻辑

“社会成本”理论源于福利经济学对“外部效应”存在的关注。英国福利经济学家庇古在其1920年出版的《福利经济学》中提出“外部效应”的思想，认为某一生产者或消费者的行为将会影响到另一生产者或消费者的成本，这种“外部性”既可能是“外部经济”亦可能是所谓的“外部不经济”。由于“外部效应”的存在，个体成本同社会成本之间往往存在不一致，行为主体承担的私人部分及非行为主体承担的外在部分两者之和共同构成了社会成本，当其值最小时，社会资源达到最优配置。因此，社会成本理论被引入了政治经济学政策抉择的分析框架。

农业转移人口市民化并非简单地将农村户籍转变为城镇户籍，而是指农业转移人口进入城市后进一步地融入城市，即农村剩余劳动力实现城乡迁移和职业转变的同时，实现了其身份地位、价值观念、生产生活方式的市民化转变，平等地享受城镇居民的各项社会福利和基本权利保障。因此，农业转移人口市民化的实质在于实现社会保障、城镇住房、基础设施等公共服务的均等化，同时培育其城镇生活的经济适应能力，市民化成本即指农业转移人口享受当地城市户籍居民同等的医疗、养老、住房、就业、教育等各种社会公共服务和权利所需投入的成本总和，既包括私人部分，也包括公共部分，就其本质而言是一种社会成本。

经济行为的外部性引致了社会成本的非行为主体承担部分，外部性的根源在于市场机制的缺失及相关政策执行的副作用。[15]长期以来，制度性壁垒是我国农业转移人口市民化进程滞后的重大现实障碍。城乡二元体制结构背景下，以二元户籍制度为主并因此而衍生出的城乡之间差异化的社保制度、土地制度、劳动就业制度及政治权利制度等一系列制度性遗留是造成市民化进程滞后的因素。这些不平等的社会屏蔽制度直接或间接地导致农业转移人口在教育水平等方面具有某种先天劣势，在生活方式、经济适应能力、思想价值观念方面不能顺利地实现市民化，这种情况具有普遍性和集体性。传统城乡户籍制度下，城镇户籍在身份甄别基础上派生出了资源配置功能。尽管当前户籍制度逐步回归于人口登记功能，但地方政府的潜在政策倾向往往会偏向于保护当地城市居民的利益而直接或间接地损害农业转移人口的利益。农业转移人口市民化成本是长期以来以户籍制度为核心的一系列制度的副作用及相关政策性排斥所形成的历史积淀，是对农业转移人口权力缺失的一种补偿。

三、浙江省农业转移人口市民化成本货币估值的实证分析

2017年浙江省政府办公厅出台了《关于调整完善户口迁移政策的通知》涉及落户政策和户口迁移政策，其中“优秀”农民工可无条件落户。但伴随着户籍制度的逐步放开，我国东部地区农民工增长依旧乏力，甚至多地仍现用工荒，2017浙江省年农民工总量增长率仅为2.4%。跟踪调查发现，在高房价及附着在户籍制度上的一系列权益无法得到解决的情况下，农民工进城落户意愿依旧不强烈，根据2016年底浙江省《农民工市民化进程研究》的调查显示，农民工在城镇定居的意愿仅为42%。农业转移人口市民化后意味着其将放弃农村户籍所附加的一系列土地权益，包括农村宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权，以及土地确权后流转、抵押贷款所带来的资本性收益。农业户籍利益增多、市民化机会成本上升以及过高的城镇购房成本使得农民市民化意愿减弱。

那么，浙江省农业转移人口市民化购房成本及其他各类成本规模到底有多大？社会成本的私人部分及公共部分各负担多少？本文将基于市民化成本的基本构成，构建相关成本测算模型，对浙江省农业转移人口市民化成本进行货币估值，并在此基础之上进一步厘清市民化成本的分担问题和相关分担机制。

(一)市民化成本模型的构建

农业转移人口市民化成本既包括经济成本也包括融入城市生活所承受的情感及行为适应所带来的非经济因素成本，但由于非经济因素成本难以量化，故只测量其经济成本。当前学术界对农业转移人口市民化成本的构成尚未形成统一的划分标准和依据，因此基于农业转移人口市民化成本的社会成本本质属性，结合当前浙江省市民化成本分担的面临的主要问题和实际情况，本文将市民化成本分为私人成本(C私人)与公共成本(C公共)两大类。私人成本主要包括城镇个人生活成本(C1)、住房成本(C2)及机会成本(C3)三方面。公共成本主要包括基础设施成本(C4)及社会保障成本(C5)。农业转移人口市民化总成本(C总)可进一步可表示为：

C总=C私人+C公共=(C1+C2+C3)+(C4+C5)

(二)成本测算

1.生活成本(C1)

生活成本是农业转移人口市民化转型后在城镇生活所需承担的生活必需品及文化生活服务等消费支出，不包括其住房成本。以此来衡量城镇户籍居民与农业转移人口的生活消费差距。基于数据的可获得性，本文采用浙江省农村居民消费水平来替代省内农业转移人口的生活消费水平，同时为避免单一年份数据的绝对性，采用2012年至2016年城镇居民与农业转移人口年消费差额的均值作为当前城镇个人生活成本(C1)。结合表1数据，可得：

因此，浙江省农业转移人口市民化转型后所增加的城镇生活成本为12358.8元。

表1 浙江省城乡居民人均消费差异 (单位：元)

数据来源：《2017年浙江统计年鉴》

2.住房成本(C2)

部分学者认为大量农业转移人口已通过租赁的形式在城镇获得居住条件，因此市民化转变过程并不需要购买经济适用房或商品房来满足其居住需要。[16]也有学者认为，城市居住成本是农业转移人口在城市安居的最低资金投入，因此，这种人均住房成本应等同于获得当前农业转移人口人均居住面积所对应的廉租房、经济适用房的平均建设成本，而非商品房的购买成本。[11]与此观点相悖，本文认为，农业转移人口市民化的人均住房成本是农业转移人口获得与城镇居民相同居住环境所需投入的住房购买成本，而非购买最低标准的保障性住房所需成本。鉴于数据可得性，本文以当前获得浙江省城镇人均住房面积所对应的房地产开发企业的住宅售价近似代替农业转移人口市民化所需的居住成本，其计算公式为：

C=P×S

表2 浙江省房地产开发企业住宅销售面积和销售额

数据来源：《2013-2017年浙江统计年鉴》

3.机会成本(C3)

机会成本(C3)指农业转移人口所放弃的农村生活能够带来的经济收益，大致等于农村居民收入减去消费支出得到的净收入。本文将浙江农村居民年均净收入代替省内所有农业转移人口的年均机会成本，相关数据见表3，因此，宁波外来农业转移人口市民化年均机会成本(C3)为各年农村居民年均净收入的均值4817.8元。

表3 浙江省农村居民人均净收入 (单位：元)

4.基础设施成本(C4)

基础设施成本是外来农业转移人口市民化后政府增加基础设施的投资所产生的成本。一个外来农业转移人口市民化产生的边际城镇基础设施成本约等于城镇人均基础设施成本，鉴于数据的可获得性，本文选取浙江统计年鉴中2012-2014年去除房地产开发后的城镇固定资产投资进行年度城镇基础设施成本的测算，相关数据见表4，最终计算所得浙江省外来农业转移人口城镇基础设施成本(C5)约为23788.9元。

表4 浙江省城镇基础设施成本

数据来源：整理自《 2017年浙江统计年鉴》、《中国统计年鉴2017》

5.社会保障成本(C5)

市民化的社会保障成本是农业转移人口融入城市完成职业和身份转变所需投入的社会保障资金，养老、医疗、失业、工伤、生育是较为核心的内容。本文依据浙江省社保最低缴费基数计算各项社会保障所需支付的成本。参照用人单位缴费比例对企业所承担的社会成本进行测算(采用社保最低缴费基准年度均值进行测算)。计算过程见表5、表6，最终测得当前市民化人均所需年度社会保障成本约为9203.03元。

表5 浙江省城镇基础设施成本

注：数据整理自《2012-2016年浙江省全社会单位在岗职工年平均工资统计公报》，社保月缴费基数下限为月工资的60%。

表6 浙江省农业转移人口市民化社会保障成本 (单位：元)

注：工伤保险存在0.5%、1%、2%的行业差别基准费率，本文选取1%进行计算

由以上五项主要成本加总即可得到当前浙江省农业转移人口市民化的年度人均成本：

C总=(C1+C2+C3)+(C4+C5)=1.23588+14.45+0.48178+2.37889+0.920303=19.47万元

(三)市民化成本认知辨析

1.成本规模认知

上文测得当前年度浙江省农业转移人口市民化人均成本约为19.47万元，考虑到市民化的年限及人口规模后，市民化成本的确庞大。其中住房成本比例高达74%，这也是当前部分城市推出购房落户政策的重要现实依据，解决城镇住房问题后市民化难度将大大降低。此外，本文测算所得基础设施人均成本约为2.38万元，但当前城镇基础设施的建设在一定程度上已满足了农业转移人口的部分需求，且基础设施的提供具有规模效应，新增市民的边际成本往往低于当前已有设施的平均成本，因此基础设施市民化成本的实际支出小于理论测算值。

2.成本分担主体认知

市民化总成本仅依靠单一主体来承担，压力之大难以为继。使农业转移人口平等享受城镇居民的各项权益，是各级政府的职责所在，但政府并非社会成本的唯一出资者。世界各国社会保障均是由政府、企业、个人共同分担的。建立以政府、企业、个人为主，多方共同出资的市民化成本分担机制是可持续推进农业转移人口市民化的可行途径。从剩余价值理论出发，企业利润及社会各项收入均来自劳动者的劳动创造。同时，农业转移人口是市民化的直接受益者，在享受城镇居民权利的同时理应承担个人的城镇生活成本和发展成本。

3.成本支付时间认知

农业转移人口市民化成本并非短期内一次性支付，具有长期分散支付的特点。市民化人口的居住环境可从廉租房、公共租赁房、经济适用房逐步向商品性住房过度。医疗保险、养老保险等社会保障支出在时间上具有分散性、滞后性，多集中于老年阶段。第一代农民工已到退休年龄，由于其养老资源的制度性缺失及根植于内心的乡土情结，大部分选择返乡养老模式。当前市民化对象主要面向第二代及新生代农民工，将其纳入城镇养老及医疗保险体系，不仅不会增加保险基金的支付压力，反而能够进一步扩大保险基金资金池，增强社会保障基金的支付能力。

四、 成本分担困境及对策

(一)成本分担困境

1.多元主体成本分担合力尚未形成。农业转移人口市民化成本分担问题目前已引起社会各界的普遍重视，政府主导、企业及个人共同分担的“三位一体”模式获得了广泛共识，但其仍然停留在理论探讨及思想认识层面。现实推进中，企业及个人的主体性作用尚未完全发挥，成本分担积极性不高。企业社会责任履行往往与其最大化的利益追求相悖，多将其成本分担限定于生产成本范畴，对农民工城镇经济适应能力培育的投入有限。农业转移人口中的被动市民化人口，尽管已获得部分征地或拆迁安置补偿，但其市民化成本分担意愿仍然较低。政府对市民化成本分担责任的履行缺乏有效引导与监督，政策层面无论是顶层制度设计还是基层实施方案均未制定落实。

2.政府主体间博弈现象突出。中央政府与地方政府、农业转移人口流入地政府与流出地政府在成本分担过程中所承担的角色与其掌握的资源不匹配，各主体间利益博弈频发。农业转移人口市民化带来城镇经济发展的人口红利，同时促进有效内需的增长，对中央政府及地方政府而言均具有积极的正面意义，中央与地方都应分担相应成本。地方政府市民化成本除中央转移支付部分外，大部分要由地方政府承担，而分税制下，地方政府财税收入能力被削弱，财政支出能力有限，因此导致中央与地方政府的“行为不一致”。相对于流出地而言，流入地地方政府财政支出压力更大。中央政府基于户籍人口划分对地方政府进行各项公共服务经费的划拨，市民化的大量保障经费存留在流出地，并未随人口的流动发生转移。流入地与流出地政府之间缺少相应的沟通协调机制，流入地政府得不到相应的中央资金划拨却要提供外来农业转移人口相应的公共服务供给，陷入了成本分担的窘境。同时，农民工群体具有相当大的流动性，成本投入的收益回报要在较远期实现，因此在职业能力培训等方面，流入地政府及企业很难忽视成本的投入风险，而尽其所能地分担责任。

3.分担主体财力不足。当前各地政府涉及农业转移人口市民化的户籍、就业、住房、随迁子女教育等惠民政策陆续出台，但配套的财政政策及专项补助政策未能及时制定。在政府财力的约束下，市民化推进工作仍集中于城镇基础设施等硬件层面，涉及养老、医疗、教育等公共服务的均等化仍然滞后，农业转移人口实际享受的公共服务质量仍然不高。经济下行环境下，企业受成本上升及价格下降的双重挤压，利润空间缩小，成本分担能力削弱。同时，农业转移人口的土地资产权利难以变现，物质资本的匮乏导致人力资本的低投入，从而陷入低工资——低人力投资——低工资的恶性循环，私人成本承担能力难以提高。各主体财力不足是当前市民化的最大障碍。

(二)成本分担机制创新

1.建立政府部门责权利考核及企业劳动监管机制。正强化与负强化措施并用，激励与惩戒并举，强化各主体成本分担激励考核。明确政府责任，在权责利统一原则的基础上，中央政府加强对地方政府成本分担的引导及监管。既要改变政府大包大揽的“全能型保姆形象”及管理模式，又要在政策层面规范各级政府的成本分担责任及分担边界。明确政府市民化成本分担义务和主导地位的同时，避免其负担过重，从而影响市民化质量及进度。强化对企业的劳动监管，促进其对市民化成本的有效分担。完善相关就业保障制度，规范企业用工行为的同时，督促企业按相关法律规定在其生产成本范畴内缴纳“五险一金”等相关社会保险费用。加强政府、企业、金融机构的沟通协作，鼓励金融机构对企业的金融支持，为企业发展创造良好环境，加强企业成本分担能力。同时，政府部门可设定相关税收优惠、财政补贴、企业形象宣传等方式激励企业在政策强制性要求之外进一步改善农民工居住环境、加强职业技能及生活适应能力的培训。

2.创新财税及转移支付制度。加快财税体制改革，理顺中央与地方政府的财权事权关系，确保财权与支出责任相匹配，明确中央及地方政府市民化成本分担所对应的支出范围及比例划分， 缓解地方政府财税权力减弱而财政支出内容不断增加的体制矛盾。改革以户籍制度为核心的各项福利政策，建立与常住地人口相挂钩的公共服务及社会保障制度，完善以常住人口为依据的中央政府转移支付与财政补助机制，按照常住人口规模、地区经济发展水平设立差异化的补助标准，从而确保资源的优化配置。建立分级信息监测及联动体系，及时掌握农业转移人口流动及各级政府成本分担状况，为区域间转移支付的协调转换及流动人口的社保、教育等福利衔接提供及时可靠的事实依据。构建地方政府间的利益协调补偿机制，统筹协调农业转移人口流入地与流出地政府间的成本分担，通过流出地政府对流入地政府的转移支付或与人口挂钩的建设用地指标跨区域再配置，平衡流入地和流出地之间的分担责任，保障其分担能力。

3.建立多元化融资机制。通过发行政府债券、设立市民化专项政府基金等方式加大农业转移人口市民化的财政内支持力度，同时激发市场资源配置功能，拓展财政融资渠道。降低相关基础设施建设及公共服务投资门槛，创新政府与社会资本合作模式，发挥财政资金的杠杆撬动作用，通过合理定价、特许经营权、政府补贴等方式保障投资的合理回报满足资本的逐利性，吸引社会资本参与到城镇基础设施建设及农民工职业能力培训等公共服务领域，分担政府财政压力。保障农民财产性收益，培养农业转移人口市民化成本的自我分担能力。改革农村集体产权制度，实现集体经营性资产确权到户，实现农民对集体资产的使用、占有和收益分配权利。探索农村土地资本化运作，深化农村承包地、宅基地“三权分置”改革，盘活闲置土地资源，赋予农村土地融资担保等权利，建立统一的承包地经营权及宅基地使用权流转市场，探索农村土地流转价格形成机制。建立有效的农村土地及集体资格权退出机制，给予市民化人口合理安置补偿，为农业转移人口资产的城镇化转移提供制度支撑。

4.分层次分阶段推进农业转移人口的市民化。一次性实现全体农业转移人口社会保障和公共服务的市民化水平，短期内资金支出压力过大。当前农业转移人口中，一部分已完全融入城镇生活，生活方式“去农化”，在城镇有稳定的工作及住所；另一部分仍然奔波往返于城乡之间，呈现“候鸟式”生活状态。两类人群与城镇的契合度不同，市民化难度也存在显著差异。按照城市融入程度对农业转移人口进行层次划分，可率先推进深度融入人群的市民化，分阶段满足不同层次人群的社会保障以及公共服务需求，逐步实现全体农业转移人口的实质性市民化，以此缓解市民化短期资金压力，实现市民化的高质量推进。引导农业转移人口的中小城镇市民化。相对大城市而言中小城镇一次性住房成本投入较低，降低市民化成本的同时，可缓解大城市资源环境承载压力。通过改善中小城镇基础设施、教育、医疗、就业等公共服务，因势利导布局符合中小城镇区位特色的产业集聚，可增大中小城镇对农业转移人口的吸引力。