民营经济发展与政府创新——温州民营企业演化过程的实证考察

□ 朱康对

一、导 言

改革开放以来，我国从计划经济向市场经济成功转型过程中，民营经济的发展是其中十分重要的变量。很多国内学者在分析各地民营经济发展原因时，都按照诺斯的思路，侧重从对私有产权的保护角度分析。[1](P231)认为浙江的民营企业之所以能够蓬勃发展，和该省对私有产权的实际保护与尊重程度密不可分。[1]但是，中国私营的民族工商业经过社会主义改造后，在长期的公有制制度下，非公经济几乎归零。计划经济的一个主要举措就是首先要切断私人和市场的联系。当时私人经商就会被作为搞资本主义，遭到打击。1970年代中期，温州就有廖谋筹、秦瓯江等四人因长途贩运获利超过10000元，被作为投机倒把罪枪毙。由于意识形态的原因，官员如果保护私人经商，也会冒着搞资本主义的巨大政治风险。因此，要研究改革开放以后中国民营企业如何在公有制经济的环境下成长起来的原因，简单的产权制度和产权保护的理论分析尚难透彻地解释这个艰难的制度转换过程。从制度变迁的动力看，“如果预期的收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[2]但是，在中国计划经济转向市场经济这个艰难的历史转折过程中，私人企业如何获得市场准入资格？如何越过必要的资本量壁垒？私人雇工的壁垒如何打破？等等诸多问题，都是经过漫长的实践探索、理论争论乃至政治斗争后逐步取得突破的。为此，本文以中国民营经济先发地——浙江温州为例，结合改革开放四十年以来民营企业发展演化历史的实际，具体分析政府在各个重要的历史节点上如何通过制度创新，突破计划经济旧体制对于民营企业的各种束缚，助推本地经济快速发展。

二、戴红帽子和市场准入：民营企业初创阶段的政府创新

要考察民营企业的生发过程，必须重新回到改革开放初期那个特殊的制度场域。尽管长期的计划经济体制所造成的工业品极度短缺的短缺经济环境，给改革开放初期的民营企业提供了十分良好的市场空间，但是在当时“社会主义经济就是公有制经济，就是计划经济”的意识形态和政治环境下，私人要创办企业、从事工商业活动，除了要越过必要的资本量壁垒、相应的技术壁垒以及自身经营管理能力壁垒，首先要突破姓资姓社的认识，越过市场准入的壁垒。那么，以温州为代表的浙江各地是如何通过制度创新，使其顺利越过这种种壁垒，使得浙江成为全国民营经济的先发地区的呢？

(一)挂户经营：帮助民营企业突破市场准入壁垒

早在上世纪70年代初期，人多地少的温州农村一些农民不满足于耕地上的菲薄收入，挂靠在社队集体企业的名下，偷偷地从事工业加工经营活动。但是在当时的政治环境下，这些弃农经商活动都被当作资本主义受到了批判和打击。社队企业也被批“为投机倒把开绿灯”。[3]

改革开放以后，随着农村联产承包责任制的实行，温州农村的粮食问题迅速得到解决，同时有着长期手工业传统和“文革”期间私下加工经营经验的温州农民面对计划经济留下的工业品市场供应缺口，开始把目光转向工商业时，他们却面临着难以逾越的市场准入壁垒。在当时清一色公有经济一统天下的经济环境下，弃农经商是条大罪，长途贩运属投机倒把，私人要从事工商活动更是搞资本主义[注]改革开放以后到1983年12月中央农村工作会议之前，所谓的中央政策放宽只是针对农业领域。所以，1982年上半年温州有大量私人从事工商经营做到一定规模的人在中央严厉打击经济领域犯罪活动中被抓，温州柳市“八大王”就是其中典型。1982年下半年温州市委书记袁芳烈召开的专业户重点户“两户”表彰大会也只是针对农业领域。。因此，私人要办厂，工商不敢发证，银行不给开户。没有公家单位的介绍信和工作证，别说要接洽生意，连住旅社都有困难。

为了解决个体工业户和购销员从事工商经营活动缺乏法人地位的市场准入问题，他们和国有、集体企业达成协定，以向这些公家企业缴纳一定数量的管理费为代价，挂靠到国有、集体企业名下，从而获得以该企业的名义从事生产经营活动的资格。被挂靠企业为他们统一代开发票，代为建帐记帐，代缴国家税收，并且允许挂户者使用企业的介绍信、银行帐户和空白合同书。有了这种“挂户经营”的创新，温州千家万户没有独立法人地位的个体经营者和合伙经营者得以越过市场准入的公有制壁垒，获得了合法经营的资格，从此可在全国各地接订单，签合同，采购原料，推销产品。从而出现了1985年5月12日《解放日报》所报道的“温州三十三万人从事家庭工业”的壮观局面。“如果没有挂户经营，千家万户的能工善商者就找不到大规模地发展家庭式的非农业商品经济和打入全国市场的支点。”[3]

这种“公私合谋”的挂户经营做法得到了温州地方政府的默许。1983年随着中央农村政策智囊人员的来温调查，温州“挂户经营”的创新做法，引起了中央高层的关注。[4][5]“‘挂户经营’是温州农民在实践中的新创造，应当引起高度重视，帮助它逐步完善，使它对组织农民进入市场，对发展有计划的商品经济发挥更大作用。”[5]温州农村综合改革试验区获批以后，1987年8月18日温州市政府正式颁布了《温州市挂户经营管理暂行规定》(温政[87]54号)文件，挂户经营有了正式的地方性法规。

(二) 设立民营金融机构：帮助民营企业突破必要资本量壁垒

面对蓬勃发展的民营经济所产生的巨大资金需求，温州地方领导也看到了金融体制创新对于地方经济发展的重要意义，从而积极主动地触碰金融高压线，推进地方金融体制的改革。他们不但鼓励创办民营金融机构：私人钱庄和城市信用社，还积极推动浮动利率改革。

1980年代温州苍南钱库镇经商蔚然成风。全镇1098户街道居民中，从事百货、饮食、旅馆、修理、照相等行业的有1250余人，开设店铺700多家，流动资金需求900多万元，但银行和信用社的贷款仅200万元。为解决地方资金供求矛盾，1984年9月25日，方培林创办的“方兴钱庄”获得了镇工商所临时执照。1986年1月，因《中国人民银行管理暂行条例》第28条规定：“个人不得设立银行或其他金融机构，不得经营金融业务”，方兴钱庄停业。1986年7月26日，方再次提出重办方兴钱庄的申请。9月25日，中国人民银行温州市分行也向上表明了对方兴钱庄的支持态度。由于温州地方政府的大力支持，尽管没有得到人行系统最终回应，1986年12月25日，方培林挂出了“中国温州实验区方兴钱庄”的新招牌，重新营业。市委书记董朝才批示：“允许方兴钱庄继续试办，并请有关部门给予办理营业执照”。最后由工商部门核发了营业执照。在中国人民银行总行坚决不准给其发放《经营金融业务许可证》的情况下，中国人民银行温州市分行考虑到方兴钱庄[注]1989年，为了规避政治风险，方培林及时处理好相关业务后，方兴钱庄主动停业。在当地的影响，认为“如果予以强制的手段取缔，肯定会造成用户的损失而产生社会的混乱，所以在人民银行的批准下，决定在钱库镇的银行和信用社也实行利率浮动，改变以往的服务方式”。因为同期前后，在温州主要领导的支持和沟通下，温州批复了全国首家股份制金融机构——鹿城城市信用社，同时也成为全国第一个率先进行利率改革试点的地区。

(三)股份合作企业：帮助民营企业规避所有制风险的理论创新

1980年代中期，当时工商部门对企业的性质只有三类：国有、集体和个体。经过改革开放初期的积累，私人所有的温州民营企业面临着登记的难题。登记为集体，老板私人的资产变成“集体”的了，他们不愿意。登记为个体，企业要扩大生产，土地审批批不下来，贷款利息国有、集体企业只有几厘，个体最低的也要一分半，他们也不愿意。如何能够从中找出一个两全其美的企业组织名称呢？当时的市委书记董朝才想出一个“股份合作企业”的名称。他说：要鼓励农民发展商品经济，就要在政策上给他们看得见的利益。叫“股份合作企业”就是要把合作企业的好处给他，股份企业的好处也给他。两种企业的好处都给他，他做企业的积极性就必然放大了。于是，温州就把当时由个体、家庭企业通过联户、联营、合股投资等形式组成的企业定名为“股份合作企业”。理由是：投资入股的主体都是刚刚从土地上分离出来的从事商品生产的农民。入股者都是直接参加本企业的劳动生产或经营者，既是企业的股东，又是企业的职工。因此，他们之间的关系，既是资本的联合，又是劳动的联合，兼有股份制和合作制两者的特征。由于创造性地将股份制和合作制这两种不同的企业制度溶于一体，成为一种新的企业组织形式，尤其是其中“合作”两字更是带有社会主义性质的，这样，对上，它便于解释温州的股份合作企业是社会主义性质；对下，企业的资产管理又相对灵活，避免挂集体企业名义情况下资产不能随意支配的弊病。它既有利于企业通过合股投资，突破个人资本限制，实现规模扩张，又有利于保护私人的产权，成为上下都能接受的企业组织形式。为此，1987年11月7日温州市人民政府颁布了《关于农村股份合作企业若干问题的暂行规定》。

(四)私人企业管理办法:为国家对私人企业立法提供实践依据

随着民营企业的发展，不可避免地面临着扩大雇工规模问题。在1980年代的政治环境下，以雇工经营为特征的私营企业在当时是一个十分敏感的政治问题。国家也没有这方面的法规，作为民营经济先发地区，温州最早遇到了这个问题。现实发展的需要，倒逼政府必须对此立法。因此，早在1986年底温州就开始着手起草该办法。起草完毕后，经过浙江省人民政府审核，于1987年10月2日批准实施[注]温州作为地级市，当时还没有立法权。其起草的有关私营企业的政策、法规，必须经省一级人大和人民政府审核、批准。。

与此同时，全国民营经济的发展也面临着同样的需要。为此 1987年10月，国务院法制局一行四人来温州进行调查，认为《温州私人企业管理暂行办法》的基本原则和主要条款符合党的政策方针，为国家有关私营企业的立法工作提供了实践依据。

温州地方政府在上述四个方面的率先改革突破，不仅使得温州的民营企业规避了姓资姓社的政治性风险，还能够借助公有制企业的载体，抓住了改革开放初期市场短缺的机遇，帮助民营经济顺利地完成了资本的原始积累，并不断地发展壮大。同时，也使温州形成了一定制度落差优势，为当地民营经济的进一步发展，开拓了制度空间，也为全国探索了一条社会主义市场经济的可行之路。1989年以后，温州政治压力的增加，次年试验区期间的主要领导被更换，继任领导一方面利用股份合作企业的红帽子，应对上级领导。另一方面主要精力用于没有政治风险的铁路、机场等基础设施建设。1991年随着时任总理李鹏来温州考察，指出“温州市提高公有制成分的比例，光靠国有投资是不行的。集体所有制也是公有制成分。对私营经济要加以引导。”[6](P25)为了引导私营企业，温州市委派遣工作队下乡引导各村个体私营企业成立股份合作总厂[注]笔者作为亲历者，当年也参加了党的基本路线教育工作队。。股份合作企业这种制度创新的组织形态也被作为引导个体私营企业向公有制企业方向发展的载体。这一做法直到1992年邓小平南巡讲话以后，才被新任市委书记叫停。

三、民企向左还是向右：市场化转型前后的政府创新

如果要对改革开放以后温州地方政府的创新活动予以分期的话，1992年邓小平南巡讲话是一个重要的分界线。此前，温州地方政府由于面临着姓资姓社的政治压力，既要解决民营企业市场准入问题，又要规避搞资本主义的政治风险。人称“戴红帽子”的种种制度创新和理论创新，既是保护当地民营企业，也是自我保护的措施。1992年邓小平南巡讲话以后，中国确立了社会主义市场经济道路，温州所面临的政治压力终于消失，而且在国家提出西部大开发战略以后，费孝通教授提出：“西部发展也应像温州一样，要‘以人为本’，把发展民营经济作为大开发的重头戏。”[7]因此，这个时间节点以后的政府创新活动的特点发生了明显的变化。

一方面，从过去为民营企业突破制度壁垒，转向消除对民营企业的质量歧视，树立地方信誉。

由于工业生产毕竟存在着一定的技术壁垒，所以在温州民营企业发展初期阶段，产品质量问题是温州比较突出的普遍现象。1987年发生了杭州武林门火烧温州鞋事件，部分温州民营企业产品质量问题已经影响了整个温州地区产品质量声誉。于是，质量和品牌这些本属于企业内部的事务，也上升为温州地方亟待解决的公共问题。1993年温州地方领导提出了“第二次创业”口号。当时市委市政府的工作重点，除了基础设施建设外，另一个就是“358”质量管理工程。为此，温州市委、市政府先后出台了《温州市质量立市实施办法》、《温州市质量振兴实施计划(1999—2010)》等一系列政策意见。在抓质量的基础上，1996年进一步提出了“质量立市、名牌兴业”的方针，鼓励企业大力实施名牌战略。在政府的鼓励倡导下，此后数年里，温州民营企业通过技术创新和设备更新，产品质量大幅提升，品牌意识也大大提高。截止2007年上半年，温州市拥有国家级工业产业基地28个，中国驰名商标58个，中国名牌38个，国家免检产品136个。至2017年温州有效商标数量累计达28.9万件，在全国所有城市中排名第八，地级市中排名第一。

另一方面，从帮助民营企业戴红帽子，逐渐转向帮助企业脱掉帽子，向现代企业制度转型。

如果说温州挂户经营这种制度创新的作用是给民营企业尚未萌芽时率先获得市场准入资格的话，那么股份合作企业这种“非驴非马”(时任市委书记董朝才的原话)的企业组织制度则是在民营企业成长阶段一种组织制度创新。

作为一种人合和资合相结合的过渡形式，股份合作企业在民营企业演化历史上有两个来源：一是个体私人之间组织起来的。因为个体私人企业随着生产经营规模扩大，需要突破家庭企业范围筹集资本和资源，因此出现了个体之间集资、合伙、合股和合作组织，从而被称为股份合作企业；二是集体企业通过股份化改组过来的。

从组织形式上看，股份合作企业共有四种：一是全员集资参股。具体又分均等和不均等参股两种。二是股东参股，员工不参股。三是国家 、集体、个人共同参股。四是“总厂-分厂”式股份合作总厂。这就是前述政府引导下在农村组织的。实际上，其中第二种是当时的主要形式，其他三种数量不多。

作为在中国特有的计划经济向市场经济转型背景下民营企业演化过程的过渡形式，由于它兼有股份和合作、资合和人合的两重性，因此在其演化发展的方向上，也有两种可能出路：一是引导个体私营企业组成股份合作企业后逐步向社会主义公有化方向发展；二是个体私营企业组成股份合作企业后逐步向有限责任公司或股份有限公司方向发展。前者是1990年代初在国家政策公有制导向下的制度设计。可以想象，如果没有1992年邓小平南巡讲话扭转中国改革走向的话，这将成为温州民营企业的可能走向。而邓小平南巡讲话以后， 尤其1994年公司法颁布后，后者成为民营企业实际的演化方向。

表1 温州股份合作工业企业变化情况[注]数据来源：温州市志编纂委员会编：《温州市志》，北京：中华书局，1998年2月，P1110。

从温州民营企业演化历史看，挂户经营和股份合作企业等“戴红帽子”的制度创新确实在民营企业初创时期起到了帮助其规避政治风险，突破市场准入壁垒，降低融资成本，方便企业批地等重要作用。但是，随着市场经济的发展，在民营企业逐步向规范的市场经济组织形态——有限责任公司和股份有限公司转型过程中，它们也留下了产权关系难以理顺，企业组织公有性质约束下企业资产处置难的后遗症。

不过，尽管许多企业有了有限责任公司和股份有限公司的现代公司制企业的名称和外形，但在实际运行中仍然是传统家庭家族制企业模式。尤其2011年爆发的局部金融危机中，暴露出许多企业法人财产和企业主自然人财产不分，以至银行和其他自然人在处理企业相关债务关系时，仍然要求企业主承担无限责任的情况。正因如此，危机初期个别企业主在企业沉重的债务负担压力下自杀。直到危机后期，大约2015年以后，随着破产法的落实，受危机冲击的温州民营企业才真正实现了法人财产和自然人财产的分离。

四、民营企业发展过程政府改革的动力机制分析

戴维斯和诺斯指出，有效率的经济组织是经济增长的关键(1973，中文版1999.P5)。[8]因为“有效率的政府会发明和维持一组保证经济持续增长的所有权”(同上，P194)。[8]但是由于国家的目标具有使社会产出最大化和统治者收入最大化的两面性。因此，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[2]同样，我们在分析改革开放过程中地方政府创新行为时也可以以此类推。

因为温州经济的彻底的民营化和市场化特征，“温州模式”被艾伦·刘[8]称为中国各区域发展模式中“走得最远的一种”模式。并且他把温州改革的主要动力归之于：私人企业的努力、地方党政部门的庇护和中央改革派领导的支持。[8]前文我们描述了温州地方政府如何通过理论和制度创新，使民营经济逐渐在地方经济中成为占主导地位的过程。那么相比于其他地区，何以温州地方政府会更积极地采取有利于民营经济发展的灵活政策呢？台湾学者刘雅灵[9]在解释浙江的温州成为第一个私人部门占支配地位的地方时，也提出了：在一个中央控制的社会主义社会里怎么会出现这种情况呢？如果国家规定私人部门仅仅是作为社会主义经济的补充的话，怎么能够允许它超过国有和集体部门占支配地位呢？她的最后解释是当地私人工业快速发展，是因为温州在1949年政治变迁中独特的政治遗产。温州是1949年由一支当地独立游击队“自我解放”的，它给当地干部一个特殊的团结一致性，使他们形成对国家强加的集体化进行集体的反抗，去保护干部和农民根深蒂固共同感兴趣的私有经济的活动。正是当地当局的这种保护，使得在1978年以前家庭的农业和农民的副业得到了庇护，最终使得1978年改革以后农村私人部门在中国农村率先占据支配地位。她的解释因为以英文在海外发表，因此流传甚广。[10]但是，据笔者在温州对多名离休老干部的调查，其中很多自身就是浙南游击纵队的老干部，他们几乎一致的结论是不可能。因为在解放后的历次“平山头”运动中，南下干部是占据绝对上风，地方干部基本都被靠边站了。而且刘的论文里也没有任何本地干部就支持私人经济的实证。

因此，我们需要从中国特有政治场域下一般的改革动力机制来进行研究。从地方政府的行为目标看，除了社会产出目标、政府收入目标以外，还有官员自身的升迁这个重要的目标。一般来讲，这三者基本是统一的。也就是说如果经济发展了，政府收入也会提高，地方领导因为政绩突出，也更容易得到升迁。但是有时也会有三者出现矛盾的情况，比如在温州人民路改建过程中，尽管当时走出了一条依靠市场化手段，动员社会力量，以政府为主导，以企业为主体的城市改造道路。但是，出于地方政府收入考虑，也做出了牺牲城市美观的规划选择。所以，在我国现有地方治理框架下，由于政府决策权力相对集中在主要领导身上，实际上上述三个决策变量如果从对主要领导个人的相关度分析，他的决策目标价值其实是一个倒序结构。结合中国改革实际，从改革动力学角度分析，一个合理的推动改革的机制应该是中央力求建立起上述三个决策目标价值有效结合的正序结构的动力机制。即如果地方改革产生了更好的社会产出，则给予地方政府更多的收入，以及地方领导更好的升迁机会。

因此，温州民营经济发展和政府创新的互动历史给我们有以下几点启示：

第一，中央确立的“发展是硬道理”和“以经济建设为中心”的总方针，对地方政府的改革决策起到十分关键的作用。

纵观改革开放历史上历任温州地方领导的改革行为，尽管好几位领导当初都带着整理整顿的任务，来温州发展公有制经济，但是经过任期初期的试错以后，最终为了发展经济的总目标，都理性地从温州实际出发，作出了支持发展民营经济的选择，并最终为全国走社会主义市场经济道路的改革探索了一条可行的道路。

第二，地方政府具有高度政治技巧的理论创新和制度创新使温州私人率先获得了市场准入机会，也使得民营企业借助股份合作企业的“公有制”载体得到政治保护，并迅速发展壮大。

改革开放过程温州无论是挂户经营还是股份合作企业的制度创新，经过民间和政府互动乃至“合谋”，[1]达成了特定的产权契约，实现了社会产出和政府收入双赢的目标。尽管最终的结局确实是有好几任领导因为支持民营经济的发展，牺牲了自己的政治前途，但我们仍然不能以无私的奉献者对其定位。实际上，在其改革过程中的行为取向仍旧是风险厌恶型的。一般来讲，他们的改革都力争取得上级的支持或者在试验的背景下进行的。改革开放初期温州地方政府之所以能在“姓资姓社”争议这么大的背景下做出这么大改革，是因为温州地方的探索得到了中央的肯定，尤其是主政的中央改革派领导的肯定和支持。而他们个人最后的政治结局应该归咎于改革开放过程“摸着石头过河”的渐进式改革中中央高层改革目标的不一致性。

第三，“戴红帽子”的曲线改革路径是当时中国政治环境下理性的选择，给温州经济发展赢得了先机，但是也给后期向现代企业制度转型留下了产权处置难题。

据最近调查，2018年瓯海区仍有依据《企业法人登记管理条例》和《企业法人登记管理条例施行细则》成立的在册股份合作制企业(法人)838家，股份合作制企业(非法人)42家。其中许多早成僵尸企业，但碍于企业性质，企业资产一直难以处置，企业主苦不堪言。为了给这些股份合作制企业排忧解难，2018年瓯海区政府借推进“最多跑一次”和营造良好的营商环境的机会，重新启动对其的改制、注销工作。

第四，任何成功的改革都是整合各种力量形成正向支持改革合力的结果。中央正向鼓励改革创新的目标导向，将成为进一步改革的强大动力。

2002年12月20至23日，时任浙江省委书记的习近平同志在甬台温考察时，充分肯定了温州的改革实践，并要求温州“把这部创新史继续写下去,探索新的规律,创造新的业绩,写出新的经验,为全省带好头,也为全国作示范”。总书记肯定和支持改革创新的指示，将成为我国进一步加大改革的强大动力。因此，中央在进一步明确以经济建设为中心的目标导向下，如果能构建起社会产出、政府收入和官员升迁激励三重目标一致正向激励机制，各地必定会通过各种改革，解决好过去的遗留问题，找出一条适合当地实际条件的经济发展路径。