论职业教育校企合作中省级统筹及其角色

□孙 健 臧志军

一、职业教育校企合作中的省级统筹

职业教育是我国现代教育体系的重要组成部分，也是与经济社会发展联系最直接、最紧密的教育形式。职业教育作为培养技术技能型人才的一种教育活动，离不开产业的支持和参与，职业教育与行业企业之间具有天然密切的联系。“由于企业和院校在资金、技术、人力资本等资源方面具有很强的互补性或依赖性，双方合作能够实现异质性资源的交换和合作，以实现双方各自发展的需要。[1]”随着我国新型工业化进程的加快，迫切需要职业教育提供高质量技术技能型人才，“实现工业化离不开足够数量的技术应用型人才和技能型人才，离不开高素质劳动者。而职业教育正是开发人力资源，提高生产、经营、管理、服务第一线劳动者素质的最有效的途径。[2]”国内外对职业教育校企合作培养模式的长期探索证明，校企合作不仅需要学校和企业作为主体广泛参与，更需要政府的有力支持。职业教育校企合作是一项复杂的社会工程，牵涉面大，利益主体多，仅依靠学校和企业是无法把职业教育校企合作推向更高的水平，政府主导发展职业教育校企合作是未来发展的必由之路。

同时，职业教育与区域经济社会唇齿相依，职业教育校企合作的发展不能脱离区域经济社会发展的实际，必须与区域政治、科技、经济、人口等诸多要素相协调，与区域经济社会的整体发展实现良性互动，与区域经济社会系统内诸要素实现共生发展。“省”是相对独立的经济社会发展规划单位，是我国仅次于中央政府层次的行政区划，省级政府是我国最高级别的地方行政区域单元，拥有巨大的宏观调控权，而绝大多数职业教育校企合作活动都在省域范围内进行，离不开省级政府的引导和支持。因此，省级政府统筹区域内职业教育校企合作自是应有之义。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“省级政府统筹是教育管理体制改革的重点，也是国家教育体制改革试点的一项重要任务，必须加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。”2013年11月，党的十八届三中全会对教育领域全面深化改革提出了新的规划和要求，提出要“扩大省级政府教育统筹权”。2014年7月，国家教育体制改革领导小组办公室颁布《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，进一步将省级教育统筹权职责和内容具体化。上述国家层面的文件确定了省级政府统筹管理教育的职责与权力，是对以省级行政区域为主的教育进行统筹规划的专门规定，要求省级政府加强省一级对教育事业的决策权和统筹权，因地制宜地制定区域内教育事业的发展规划、法规制度，并组织实施、督导，有效地履行教育的管理职能。

省级统筹是我国教育综合改革的重要内容。省级政府是相对独立的区域发展管理者和调控者，是当前我国教育领域分层调控、分级管理的中坚环节，拥有相对独立的教育财政、人事和管理权。“统是指统一，可以引申为全面的、综合的；筹是指筹划、考虑、安排，可以引申为计划、协调和处理。统筹就是统一筹划、全面安排、通盘考虑、综合协调。[3]”省级统筹是从统筹主体层面而言的，明确了教育统筹是在省级政府这一主体的主导下进行的。教育活动的开展离不开人财物等要素资源，教育统筹就是对教育活动进行统一筹划的一种治理思路和方法，同理，可以将职业教育校企合作省级统筹界定为省级政府对省域范围内的职业教育校企合作改革与发展进行统一筹划的一种治理思路和方法。

在职业教育领域，省级政府作为省域职业教育的主要举办者，是省域职业教育校企合作统筹发展不可缺少的推动力量。我国教育体制改革提出“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的思路，指明了今后一个时期职业教育校企合作改革创新发展的方向，这使省级政府拥有了更多推动职业教育校企合作的统筹权与决策权。省级政府通过履行其责任，协调合作各方的利益分歧，保证校企合作活动有效开展，从而促进职业教育校企合作的有序进行。逐步加强省级政府职业教育校企合作统筹权，既是职业教育管理体制变革的重点，又是经济社会发展和职业教育发展到新阶段的客观要求。加强省级政府统筹，有利于根据省情，促进职业教育校企合作发展和重点领域的改革突破，推进省级政府职业教育校企合作统筹不断完善优化以及统筹发展实践的拓展与深入，提升省域职业教育校企合作改革与发展的地方适应性。从省域发展差异来看，我国不同省份之间经济、科技以及职业教育发展水平不平衡，不同省域的职业教育资源、结构、条件、经费差别很大。职业教育发展水平与教育资源的省际差异，必然要求省级政府从本省实际出发，从本省比较优势着眼，提出适合本省特点的职业教育校企合作目标、模式和具体策略，提升省域职业教育校企合作整体水平，构建具有本省特色的职业教育体系。

省级政府承担着统筹省域经济与职业教育协调发展的重要责任，落实省级政府统筹责任是深化职业教育校企合作的保证，必须要发挥好省级政府的统筹作用，履行好省级政府的统筹职责，加强顶层设计，营造制度环境，健全各项法规，加强监督指导，进一步发挥省级政府统筹管理和引导，通过政策支持、财政扶持、协调监督等手段，为职业教育校企合作发展创造条件和搭建平台，促使职业教育更好地为省域经济建设和社会发展服务。省级政府对职业教育校企合作的统筹范围是省级行政区划内所有的职业教育校企合作资源。其实质是省级地方政府根据国家法律法规并结合本地实际，统筹协调省域内职业教育校企合作发展诸要素，把省域内职业教育校企合作的改革发展纳入省域经济社会发展的总体规划中，整合优化省域内职业教育校企合作资源。探索体现省域特色的顶层制度设计和制定各种发展与改革方案，组织实施，并强化监督责任。省级政府统筹省域职业教育校企合作应进行理念的创新，强调平等协作、上下互动的合作关系，要由从直接管理转为间接管理，以宏观调控、规划指导、秩序维护为主，综合运用法律、政策、经济、行政等手段，以有效发挥政府管理教育的职能。

省级统筹是长期的教育体制改革探索中权衡集权与分权的利弊而作出的理性选择，经历了一个不断调适的变迁过程，实施范围不断扩大，逐步走向规范化、科学化。省级统筹职业教育校企合作，强调省级政府的重要地位，强调在中央的领导下，在省级政府的统筹管理下，理顺省级政府与中央政府、市县政府关系，省级政府与职业院校、企业和社会的关系，明确省级政府和相关部门的职责，实现多元化治理，不断为职业教育校企合作的改革与发展注入新活力，推动职业教育校企合作治理体系与治理能力现代化的实现。

二、职业教育校企合作中省级统筹的角色

省级政府相对于地市级政府拥有更强的调控统筹力，对于省域职业教育校企合作的未来发展视野更加长远，能够为职业教育校企合作提供强有力的公共服务和良好的发展环境。由省级政府出面推动校企开展多元化合作，是符合我国的国情和我国现阶段校企合作发展的实际，也是我国校企合作未来的发展方向和大势所趋。在统筹职业教育校企合作过程中，省级政府应由划桨的角色转变为掌舵的角色。省级政府要发挥总体规划、政策措施、资源保障、监督协调等宏观调控职能，根据省域产业发展对技术技能型人才的实际需求，推动职业教育校企合作的可持续发展。值得注意的是政府只能进行适度干预，“把该放的权力放掉，把该管的事务管好。既要建立权力清单，明确各级各类政府的权力分配；又要注意每一项权力的有限性；更要随时监管权力的有效性，并防止权力的滥用。[4]”也就是既要发挥政府主导作用，又要尊重企业和职业院校的自主权。在服务型政府的职能框架下，省级政府立足新公共管理视角对校企合作过程进行组织协调、保障支持、监督考核和评价激励等，降低交易成本、解决信息不对称，明确各方利益关系、创设良好的外部环境，充分发挥各主体的积极性，实现优势互补，调动企业和院校的良性互动，激发合作潜能，建立有效的政校企深度合作模式。具体来讲，省级政府在统筹过程中应该承担起以下角色。

（一）立法者

法律具有强制性和普遍约束力，通过法律法规的强制性，规定人们的权利和义务。我国法律由全国人民代表大会或地方各级人民代表大会制定，由人大常务委员会监督实施。法律是一种行动指南或准则，是政府管理社会公共事务的强制方式。纵观世界各国，职业教育校企合作的快速发展都离不开政府的立法保障。政府通过颁布一系列法规、政策、条例、决议和意见等规章制度，将职业教育校企合作纳入法定框架，使校企合作有法可依、有章可循，给职业教育校企合作提供稳定、有效的法律支持，并确保相关法律的执行和实施。例如，德国各州政府依据本区域的具体情况，在联邦基本法和单行法下专门制定了很多相关的法律法规及配套条例或办法，从州层面明确行业企业和学校在校企合作中的行为。德国各州教育计划委员会对相关法规的执行情况及效果进行严格的监督审查并实施有效调节，保障企业与职业院校的合作教育与培训，通过明确各合作方的权利和义务，使校企合作能够有法可依、有序进行。教育立法是调控和管理职业教育校企合作的一种重要手段。加强校企合作工作，需要从顶层设计的视角，聚焦法律法规建设，真正做到有法可依。省级人民政府作为职业教育校企合作立法的主体之一，通过对职业教育校企合作的合法强制，来控制职业教育校企合作的运行方向。省级政府通过制定职业教育校企合作相关的方针、政策、法规和文件，推动校企合作的改革和建设。同时，省级政府可以依据现有的职业教育法规，结合省域职业教育校企合作的发展情况，制定出具有可操作性的、更适应省域经济发展需要的地方性法律法规及校企合作实施细则，在省级层面构成比较完整、协调的地方性法规。例如，通过省级人大立法建立《职业教育校企合作促进条例》《职业教育校企合作实施办法》等省级法律规章，为职业教育校企合作的健康发展提供法律保障。

（二）规划者

如果没有系统、全面、针对性强的规划来指明职业教育校企合作的行为和发展方向，那么职业教育校企合作就谈不上持续健康发展。良好的规划是职业教育校企合作发展的必要条件，对省域产教进行统筹规划是省级政府的重要职责之一。发达国家的职业教育管理经验告诉我们，职业教育校企合作的迅速发展是和政府的科学规划密不可分的。因此，应进一步加强省级政府对职业教育校企合作的统筹规划，根据本地区职业教育和产业发展实际情况制定适合本地区的职业教育校企合作行动计划和指导细则。

省级政府从全省统筹规划的角度，以促进省域经济发展和人才培养为目标，结合省域经济发展特点和产业结构调整的需要，在对省域职业教育校企合作现状开展全面调研的基础上，制定相应规划。制定职业教育校企合作的长远目标和阶段性目标，引导校企合作的发展方向，帮助校企合作各方明确自身角色与地位，规划职业教育校企合作的战略发展步骤，整合资源。同时，“新公共管理”要求政府部门由“管理”向“治理”转变，政府从管理者走向规划者，通过计划指导、统筹规划等方式对整个校企合作实行间接干预。规划既要有现实适应性，又要有发展的前瞻性。省级政府在制定经济社会发展总体规划时，应该将职业教育发展规划列为其重要组成部分，根据经济社会发展的需求、产业结构的调整，深入研究区域产业发展对技术技能型人才的需求，切实了解行业企业需要，科学研判其未来需求的变化趋势，在此基础上对职业教育校企合作进行科学地规划，以促进其与经济社会协调发展。另外，还要把职业教育校企合作纳入地方经济发展和产业发展规划，保障职业教育校企合作发展的正确方向，使职业教育校企合作适应省域社会经济的发展。

（三）督导者

为了进一步激发校企合作的活力，省级政府督导者的角色是不可或缺的，督导是对职业教育校企合作工作达到目标程度进行价值判断，对校企合作过程的监督评价，省级政府有责任对职业教育校企合作进行督导。省级政府是促进职业教育校企合作的执行主体，同时，对本地区职业教育校企合作承担监督职责。省级政府的督导不仅可以促使校企双方实现合作目标，而且可以推动校企双方承担各自的职责，履行相应的义务。只有通过省级政府对校企合作的督导，才能更好地促进各方主体主动投入到职业教育的合作中去，推进职业教育校企合作深入发展。

省级政府有责任建立科学合理的校企合作督导体系，自上而下地加强对校企合作的督导，监管职业教育校企合作的全过程。应当对职业教育校企合作方针政策的落实情况开展调查，推动方针、政策的贯彻落实；定期对校企合作项目的运行过程和结果进行监督考核，对职业院校、企业等校企合作主体责任履行情况进行督导；定期发布校企合作质量监控报告，将它作为对院校、企业及其负责人考核激励的重要依据，建立督导结果反馈机制，督导结果公开制度；对于在职业教育校企合作中成效显著的主体进行奖励，对于在校企合作中责任执行不力的主体，则应当督促其改进，保证职业院校和企业更好地履行各自的职责。另外，政府有必要建立一个考核评估体系，出台具体的实施办法和实施细则，对校企合作进行多层次、立体化的评估，坚持过程评估与结果评估、社会效益评估与经济效益评估相结合。保证校企合作考核与评估的客观、全面和公正，推动校企合作向纵深发展。

（四）协调者

职业教育校企合作是企业与职业院校在各自不同的利益基础上寻求共同发展的一种组织形式，二者之间必然存在着不可避免的矛盾。同时，职业教育校企合作是一个复杂的工程，涉及利益群体多，需要政府做大量的组织协调工作。例如，美国威斯康辛州政府成立了职业教育委员会，作为政府的职能部门，统筹协调和监督各州的职业教育发展情况，包括制定职业教育的法规和规划，监督职业教育专项资金的落实情况等。因此，省级统筹职业教育校企合作，不仅是省级教育部门的事，更需要省级其他行政部门的共同支持。有必要从省级层面建立对校企合作进行协调的专门机构，省级政府可牵头设立校企合作委员会，成员由人社厅、教育厅、发改委、财政厅、税务局、经信委、税务局、国资委、安监局等部门负责人组成。校企合作委员会在省教育厅附设办公室，作为常设办公机构，具体负责全省职业教育校企合作日常工作。委员会负责对校企合作进行统一的领导和协调管理，解决合作各方的后顾之忧，为合作的发展保驾护航。同时，省级政府由于对省域职业教育和产业结构情况较为熟悉，掌握较为完整权威的信息，可以建立职业教育校企合作信息平台，提供信息中介服务，确保平台中的信息量充足、覆盖广、客观真实可靠，并及时动态维护更新，整合分析相关信息后提供给校企合作的参与者。同时，及时发布人才需求、产业发展、产学合作等相关信息，为有意向开展校企合作的院校与企业提供智能匹配，从而解决校企合作沟通不顺畅、信息不对称问题，减少和降低校企合作交易费用，维护职业教育校企合作双方的权益。

（五）推动者

省级政府有责任引导社会观念转变，树立对职业教育校企合作的全新认识，营造全社会重视和支持职业教育校企合作的氛围。省级政府可以广泛动员一切社会资源和力量，做好职业教育校企合作的宣传工作，充分利用大众传媒，积极宣传职业教育校企合作的政策，让社会大众、职业院校、企业都认识到校企合作的意义和价值。及时总结校企合作实践过程中涌现的典型经验和做法，对在校企合作中的典型案例进行大力宣传，对职业教育校企合作工作成绩突出的单位和个人给予表彰，发挥带头示范作用，以推动校企合作的示范带动效应。当前我国企业参与职业教育积极性不高的一个重要原因就是缺乏利益驱动，这就需要省级政府制定能够满足企业利益诉求的激励政策，给予参与职业教育的企业以税收、金融等方面的优惠，调动企业参与职业教育校企合作的积极性。为了激发企业的参与积极性，德国州政府采用财政补贴的方式给予企业直接的经济支持。“在巴伐利亚州，该州银行为中小型企业和自由职业企业提供培训贷款，每个企业最多50000 欧元，同时，对每个培训生一次性给予2500-5000 欧元的补助。黑森州政府规定，企业招收一名来自其他破产企业的培训生，企业可以获得相当于培训生6 个月工资的补贴，最多不超过10000 欧元。如果学生是中学毕业之后接受双元制培训，那么，企业在培训第1年获得的补贴为培训工资的50%，第2年为培训工资的25%，如果企业是刚创立的话，每年还会再加10%。[5]”借鉴德国经验，我国省级政府可设立职业教育校企合作基金，基金可以对取得显著成绩的企业给予奖励；资助校企联合设立实训基地、实验室或生产车间等；资助企业为实习学生统一办理意外伤害保险；对企业接纳职业院校学生实习发生的物耗能耗给予适当资助。另外，省级政府应该培育多元化的职业教育经费筹措主体，不断拓展职业教育的经费来源渠道，保障职业教育的财政拨款逐年增长；探索企业承担教育费用的办法，促使各类企业分担职业教育校企合作的成本。