基层央行制度执行中完善约束惩处机制的思考

■施 林

从近年来基层央行各类监督检查情况来看，各分支机构仍不同程度存在执行制度不严、风险隐患频现等问题，且呈现“前查后犯、此查彼犯、屡查屡犯”等典型特征，这些问题的存在，既有合规认识不够、责任意识不强等主观原因，也有体制机制不畅、问责措施不力等客观原因，但追根索源是约束惩处机制失灵，违反制度成本较低，从而导致制度权威性和严肃性大打折扣。因此，建立健全约束惩处机制对落实制度、改进管理、促进发展具有重要的现实意义。

一、约束惩处机制在制度执行中的必要性

制度管用的前提是制度能坚决执行、权威能有效维护。制度执行有力，问题和风险就能有效控制；制度执行不力，问题和风险则会频发。因缺乏行之有效的约束惩处措施，制度权威必将受到质疑和挑战，制度执行必然面临“缩水”，应付执行、选择执行、歪曲执行和拒不执行等都将在人民银行各级行客观存在。特别是在当前从严治行的新形势下，一系列案例告诫我们，若不能尽快完善制度执行惩处机制，幻想“时常提提、偶尔督促”就能使制度得到有效执行，显然是不切实际和难以奏效的。为此，尽快建立和完善基层央行约束惩处机制势在必行，该机制应以实现央行治理为目标，以绩效管理和问责处理为手段，对违反制度的错误及时提醒纠正，作出相应处理，才能有效维护制度的严肃和权威。通过不断强化制度执行意识，日积月累，化风成俗，逐步在人民银行系统形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好风尚和制度文化，把制度规定转化为全行党员干部的自觉行动和行为准则，才能有效实现长治久安的目标。

二、当前制度执行约束惩处机制存在的问题

1.惩处落实认识错位。从当前分支行履职实际来看，各级行普遍存在“三重三轻”的错误认识，即：重业务创新、轻基础管理，重业绩考核、轻制度执行，重问题检查、轻问责惩处，忽视了各项基础工作是人民银行有效履职的重要保证。另外，部分行重创新、轻基础的考核机制，也给各级行有效履职形成错误或不良导向。少数单位（部门）负责人缺乏全局观念，对如何遵守和执行制度提得较多，但对违反制度如何惩处落实不够，担心造成不良影响，对违反制度本应追究的人和事选择敷衍塞责、息事宁人，缺乏应有的原则和立场。惩治违反制度的人和事迟迟无回音，久而久之使大家对制度惩处产生不落实、难执行或做样子的错误认识，使得一些人心存侥幸，打擦边球，搞“下不为例”，导致违规问题持续不断、屡查屡犯。

2.惩处落实操作较难。通过制度梳理发现，目前各类制度中惩处措施相对零散，缺乏系统性，要求和方法也不一样，有些制度对如何惩处作了具体的规定，如：《中国人民银行关于违反基本建设规章制度的处理暂行规定》中明确了惩处执行单位和惩处流程，但惩处流程较为复杂，分别涉及会计、内审（上级）、纪检（上级）、会计（上级）、人事（上级）等多个部门，同时需经组织同意，惩处执行中沟通事项多，协调难度大，操作性不强。另外，有些制度虽对惩处标准予以明确，如：《中国人民银行工作人员违反规章制度行为处理暂行规定》，但未能在制度中明确具体惩处执行部门和流程，导致惩处措施虚置，未能真正起到维护制度权威的功效。

3.惩处落实协调不畅。从分支行制度执行惩处实施来看，因缺乏惩处协作的平台和机制，部门资源整合不够，条块分割明显，合力发挥有限，惩处机制建设上“问题”与“问责”相互脱节，如：内审和业务部门掌握较多制度执行问题，但缺乏必要惩处手段；而人事部门对行员考核问责、纪委监察部门对党员违纪追责等惩处手段较为完备，但无问题、缺对象，惩处手段难以真正有效发挥。另外，制度制订者与监督问责执行者未能建立长期良性互动，制度制订、惩处实施、问责落实未能形成有序推进的整体，因违反制度的问题、种类、原因错综复杂，惩处标准和依据仅依靠单个部门难以准确界定，惩处工作谁主导、谁负责、谁落实以及具体标准如何明确等，缺乏更高层次的决策协调机构，致使惩处落实推进较难。

4.惩处落实监督缺乏。当前，在对前期问题整改后续跟踪过程中，各项跟踪检查仍侧重于对前期问题的整改，对违反制度相关惩处措施执行与否、落实如何未能建立必要的回访和跟踪，惩处措施容易流于形式。特别是惩处措施本身就是针对人的工作，一些履职部门不想得罪人、不愿较真碰硬的心态客观存在，且较多制度惩处标准未能细化明确，亦轻则轻、能免则免，惩处落实自由裁量权较大，选择性执行或不予执行的情形在各级行也都客观存在，源于惩处落实监督缺乏，制度的严肃性和权威性受到一定程度的挑战。

三、完善制度执行约束惩处机制的建议

1.提高制度执行认识，强化责任担当意识。

制度执行好坏是关系人民银行能否安全有效履职的关键，基层行要提高政治站位，深化思想认识，主动将制度执行与从严治行的新形势结合起来。在问题整改和惩处实施过程中，行党委应充分履行好主体责任，纪委履行好监督责任，分管领导履行好领导责任，各方发挥合力，努力营造制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的共识，切实做好问题整改和惩处落实工作。单位负责人是本单位（部门）制度执行的第一责任人，要带头学习制度、严格执行制度、自觉遵守制度、时刻维护制度，坚决防止任何漠视制度、触碰红线的行为，通过完善制度执行约束惩处机制，落实好违反制度各项惩处措施，把制度“铁规”坚决落到实处，推动制度有效执行，切实维护好人民银行各项内控管理安全。

2.建立惩处协调机制，整合惩处问责措施。

有效的监督是发现制度落实与否的关键，而问责是确保制度执行最有力的督促手段。针对当前制度执行惩处措施较为零散、操作性差等问题，要制订和完善《违反制度执行情况惩处落实协调机制》，由纪委、人事、内审及相关业务部门共同参与，加强协调配合，共同做好违反制度执行惩处落实工作。要对现行零散惩处措施进行全面梳理，在综合考虑违反制度严重性、危害性、主客观因素外，制订《工作人员违反规章制度行为处理实施细则》，明确不同问责主体，列出关键核心风险业务违规问责清单，根据违规操作不同情形和产生后果严重程度，构建包含工作考核、评优评先、政纪处分、党纪处分和干部选拔任用等不同层次、标准和形式的惩处措施，让制度执行的严肃性得到充分彰显。通过规范惩处程序，细化惩处标准，强化制度执行惩处的科学性和有效性，形成违反制度惩处的强力震慑。

3.明确惩处责任分工，强化惩处责任落实。

要将“问题”与“问责”紧密结合，对制度执行和惩处中表态多调门高、行动少落实差、屡查屡犯作风不实的，纳入惩处的重点，坚决予以追责和问责。行党委要不定期对制度执行惩处措施实行专题会商制度，由党委书记或纪委书记召集会议，纪委、人事、内审及相关业务部门参与，共同研究确定违反制度执行惩处措施。监督部门要负责提供检查发现违反制度的情况，纪委、人事及相关部门根据职责权限对移交情况提出惩处建议，经集体研究商定惩处初步意见，提交党委同意后实施。纪委、人事部门依照职责分工启动惩处责任追究措施，相关情况纳入所在单位（部门）年度考核结果，同时将违规问题、惩处措施通报所在单位（部门）及其所属上级业务主管部门。对违反制度产生较大影响、具有普遍代表性的典型案例，应在辖内予以点名通报，以达到惩戒一个、警示一片、教育全行的目的。

4.建立惩处跟踪机制，营造从严管理氛围。

监督部门要有责任担当精神，敢于较真碰硬，以严实、优良的工作作风，确保各类惩处措施坚决落到实处。要实现责任和压力逐级传导，惩处要明确责任、落实到人，通过抓住人这一关键因素，坚决做到大病小病同治，对上对下都严，治标治本都实，持之以恒坚持，防止出现反弹。另外，建立惩处跟踪评价机制，持续监督，定期问效，对情节轻微、迅速整改，且未造成风险损失的，可予从轻或减轻惩处。对后期继续顶风违纪、屡查屡犯、拒不整改的，应予从重或加重惩处。努力在全行营造从严治行、担当有为的工作氛围，为制度坚决执行提供强有力的监督保障。