项目制下农村义务教育经费管理的法制建构——以西南某省S县农村义务教育经费为例

(玉溪师范学院 法学院，云南 玉溪 653100)

21世纪初开始实行的农村税费改革，可以说是中国农村继土地革命、家庭联产承包经营之后的第三次革命[注]杨娟.当前农村义务教育的困境及对策[J].农村经济，2014(6)：117-120.。农村地区公共服务的提供方式随着税费改革发生了重要转变，整体上从原来乡政府主持、农民自办方式转变为项目运作方式。这既体现了国家城市反哺农村的战略意图，同时也表明国家试图以更有效率的方式推动农村地区的发展。本文尝试以法治为视角，从农村义务教育入手，在对西南某省S县进行实地调查的基础上，指出项目制运作下农村义务教育经费使用中存在的问题并提出相关建议。

一、税费改革对农村义务教育经费运作体制的影响

农村税费改革的一个重要影响，是基层政府收入骤减，农村地区的公共服务提供不得不大量依赖上级政府的转移支付，从而出现了“财权上移，事权不变甚至有所增加”的局面[注]康锋莉.农村公共产品的提供：基于捐赠的分析[J].农村经济，2008(2)：11-13.。在这种局面之下，专项资金愈发重要，其在转移支付中的比重不断增加，逐步成为中央政府调控经济、平衡地方发展的重要手段，同时还围绕专项资金形成了一系列复杂严格的运作体制，有研究者称为“项目制”[注]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012(5)：113-130.。税费改革之前，农村义务教育以乡镇政府为主体展开，因为经费不足而产生了一些长期存在的问题：教师工资拖欠、危房面积不少、教学设备缺乏、学生辍学率高等[注]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会，2012(1)：1-37.。税费改革之后，农村义务教育经费的来源实现了从“以乡镇为主”向“以县为主”的转变[注]李淼.城乡教育公平的制度弊端探讨与反思[J].农村经济，2011(12)：117-120.，其中大部分经费主要以项目资金的方式通过转移支付来获得。从目前来看，项目体制的运作已经逐步成型，并且在一定程度上缓解了农村义务教育的主要困难，但是这一体制在运作过程中仍存在比较突出的问题，主要表现在运作过程缺乏法制规范、地方行政者法制意识较为淡泊、项目资金使用监督不力等方面，使项目运作过程中出现了较多“意外后果”。

税费改革对西南某省S县农村义务教育经费使用产生了重要影响。S县共有3所中学，全部集中在县城范围之内，在校生6 000余人；共有3所县直小学、10所中心小学、20余所普通小学、10余所私立小学，在校生15 000余人。税费改革后，S县义务教育的经费支出主要包括教师工资、日常经费、校舍维修、学校工程建设等项目。其中，日常经费和教师工资由县财政直接发放，校舍维修和学校工程建设主要依靠转移支付的项目资金支持，“项目制”运作资金成为S县农村地区义务教育正常发展的重要保障。

二、农村义务教育经费项目制存在的问题

2002年税费改革后，中国农村义务教育受项目制影响呈现出来的各种矛盾和问题，在S县也得以充分体现，具体表现在三个方面。

第一，项目分配“打包”现象较为严重。项目制力图通过目标管理和过程控制的技术化，控制下级政府并保证项目资金的高效使用，从而达到上级政府设立项目资金的最初目的。但是，折晓叶、陈婴婴指出，这样的体制并不能完全保证上级政府意图的实现，而是出现了地方政府的“打包”行为，走向了“项目捆绑”的逻辑，在各种“非正式运作”的基础上，按照地方发展的规划和意图，将各种项目整合为综合项目，借项目之势，打造地方发展过程中的“亮点”，但项目最终的落实远远偏离了上级政府划拨的目的[注]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011(7)：126-148.。据笔者调查，S县2010～2013年农村义务教育经费除教师工资之外大约有4 710万元，详见附表：

附表 2010～2013年农村S县义务教育经费划拨情况(单位：万元)

从附表可以发现，2010～2013年S县农村地区义务教育的日常经费逐年减少，而维修项目经费和大型项目经费则逐年上升，项目经费从最初占总经费的42%上升到72%。然而，这一时期内，S县农村地区的维修项目经费中仅有300余万元、大型项目经费中仅有200多万元投入到了农村地区，其余超过2 000万元都被“打包”在县城内新建了中小学。这一运作使农村地区的义务教育陷入了困境：一方面，项目资金减少导致农村地区小学的基础设施长时间得不到改善，校舍新建缓慢、维修脱节，教学条件持续落后，4年内S县20余所农村小学仅完成3座餐厅、1座实验楼建设，其他基本停滞不前。另一方面，项目“打包”运作使得多数资源集中到了县城，加剧了城乡之间教育的不平等，制约了当地教育的均衡发展。

第二，项目执行过程繁杂，规范程度低。周飞舟指出某地义务教育经费使用存在手续繁杂、浪费现象严重、寻租盛行、教育部门不胜其烦等问题[注]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会，2012(1)：1-37.。这说明项目制运作后，并没有出现效率化、规范化的执行结果，没有形成一整套完整的项目运作方式和机制。S县农村义务教育专项经费使用过程中也明显存在这种情况，现以S县某中心小学一个餐厅建设项目为例予以说明。

在S县农村地区的小学建造一座餐厅，需要经过以下环节：(1)通过教育局向上级政府申请项目；(2)项目获得审批后，上级政府划拨资金到县财政局；(3)向县财政局争取，否则有可能会被“打包”挪用；(4)向县发改局申请立项；(5)向县规划局提交分析报告，申请规划同意书；(6)县环保局下发环境可行性批准；(7)由县消防大队检查安全隐患；(8)与乡政府协调土地使用许可证明；(9)最后由县建设局下发开工许可证。可见，一所农村小学的施工项目需要经过9个以上的审批流程方可开工，且在完工后需要这些单位一并验收通过方可实际使用。S县某中心小学的餐厅项目在申请、审批及施工过程中，还需要通过各种社会关系推动项目执行。由此可见，项目体制的逻辑虽然在一定程度上保证了转移支付资金的“向下流动”，但由于缺乏与之相对应的法制规定，在实际执行过程中仍然存在程序繁杂、制度不规范等问题，在一定程度上还需要通过一些“非正式关系”才可以最终完成，给S县农村义务教育基础设施建设带来不利影响。

第三，监督体系不完善，法制程度不高。政府公共服务的提供方式及转移支付的性质有着密切联系，周飞舟认为：“在没有外部监督和民主宪政约束的体制中，赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务的最优化效果。”[注]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会，2012(1)：1-37.因此，建立一整套完善的法制监督体系显得十分必要。在项目制运作模式建立后，S县所在的省也建立了一些监督机制，由省教育厅联合相关部门进行督政与督学。其中，督政集中检查县级政府是否将项目资金落到了实处，是否存在项目挪用及侵占等情况，主要对资金的运作和项目具体实施情况进行调查核实。督学主要检查义务教育阶段的教学质量、学生的学习质量等方面。

按照督查制度设立的初衷，应该可以起到监督基层项目规范实施的效果，保证专项资金的顺利落实。但从实际情况看，仍存在一定的问题。一是督查频率低，该省采用轮转督查的形式，每四年才会对某一地区进行大规模的全面督查，容易造成基层政府的松懈；二是责任体制不健全，基层负责人的流动性较大，尚未建立完善的责任追究制度；三是在行政体系之外没有形成法制化的规范与原则，使地方政府在迎接检查时可以通过关系疏通等方式过关。

三、项目体制下保障农村地区义务教育发展的建议

第一，加强法制建设，形成项目体制运作下的制度规范。当前农村地区义务教育经费的使用虽然有《教育法》《义务教育法》等国家制定的根本性法律可以依照，但仍缺乏针对新体制运作的具体法制规定，因而难以保证项目体制下经费使用完全符合规定。《义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确规定，义务教育经费要向农村地区学校和薄弱学校倾斜，以推进义务教育均衡发展。然而，S县仍然存在为了建设“亮点工程”而将农村义务教育专项经费“打包”使用、在中心城区新建学校的情况，违反了《义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》关于义务教育均衡发展、向农村地区倾斜的规定。因此，以国家基本法律法规为基础，进一步完善项目体制运作下的法制规定，规范项目体制中基层政府的行为，是保证农村地区义务教育乃至公共服务正常发展的必然选择。

第二，提高基层行政者的法制意识，明确政府职责。基层行政者法制意识淡薄是项目体制下农村义务教育经费无法保证的重要原因。在税费改革之前，农村义务教育经费来源主要依靠乡镇等基层政府，财权、事权统一在基层行政者手中，自主权较大。改革之后建立的项目体制运作在一定程度上削减了基层行政者的自主决定权，但其行政方式及理念尚未完全转变，法制意识仍然淡薄。基层政府仍然存在行政者违反法律规定、擅自行使行政权力、影响项目体制正常运转的行为。因此，在继续完善严格配套的法制规定的同时，还应当切实提高基层行政者的法制意识，转变行政者之前的执政理念，并建立科学的管理体制。农村义务教育必须实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。具体地说，县级政府对农村义务教育负有主要责任，省、市级政府承担相应责任，中央给予必要支持。只有明确各级政府的基本职责，将责任意识内化于行政者的实践当中，才能逐步培养其法制意识，最终保证项目体制在既定的规范之中顺利运作。

第三，建立长效有力的监督评估体制，规范基层政府行为。S县目前已经建立了初步的监督评估体系，并起到部分督政和督学的作用，但仍旧存在不少监督漏洞，依靠关系应付检查的“非正式运作”依然存在。因此，有必要继续从多个角度入手完善监督检查体制。首先，采取多种监督手段，完善财政审计监督体制，加强行政监督力度，建立包括上级监察部门、上级教育部门等多部门联动机制；其次，缩短监督检查周期，并在定期检查之外建立不定期抽查机制；最后，联合多种主体进行监督，项目体制运作下教育经费的使用，不仅需要接受上级政府等独立评价机构的监督和检查，还要接受包括农村地区义务教育工作者、普通人民群众以及新闻媒体的监督，建立全方位立体化的监督体系。

总之，税费改革以来，农村公共服务的提供逐渐形成了以项目制为核心的运作体制，在形式上实现了标准化、技术化和统一化。项目制为项目申报和管理提供了一整套的标准化和技术化操作程序，便于实现垂直的专业化管理和控制[注]渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009(6)：104-127.。但与之同步的法制体系尚未完全建构起来，法制化、规范化的制度建设将成为以项目制为核心运作的转移支付体系正常运转的重要保障。