探索适应时代发展的国有博物馆理事会制度

龚良 /南京博物院 南京 210016

中国国有博物馆理事会制度的建立，至少可追溯到20世纪初。1925年成立的故宫博物院、1933年成立的中央博物馆筹备处等，都有相应明确的理事会制度。与此同时，一大批地方国有博物馆和行业博物馆如天津博物院、上海市立博物馆、中国西部博物馆等，也大多在成立的同时建立了理事会制度。

新中国成立后，随着公有制的全面推行，博物馆普遍取消了理事会制度。近年来，随着博物馆事业的蓬勃发展和人民群众对博物馆要求的不断增长，建设高品质、高效能的博物馆，建设具有个性特色并受观众喜爱的博物馆的目标被不断提出。因此，以服务社会发展和社会公众为总体目标，以解放文化生产力为主要诉求，以向管理要效能、要成绩为具体措施，成为博物馆现阶段发展的重要追求。于是，博物馆等公益性事业单位实行理事会制度被提上议事日程。这是中国在社会主义初级阶段，坚守博物馆公益性属性，满足人民对博物馆高质量发展要求的一个重要举措。近年来，国家鼓励博物馆进行推进理事会制度改革的相关试点①②③2011年3月23日颁布的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出“建立健全法人治理结构，面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。”，以期更好地解放文化生产力，提升博物馆的服务能力、创新能力和管理水平，并体现在相应的品质要求、效能体现和评估实现上[1]。

一、现阶段国有博物馆理事会制度的试点情况

2014年，时任中国博物馆协会理事长的宋新潮先生认为，“理事会制度是博物馆公共性的组织体现，是管理权与所有权（即通常所说的举办人的权利，在公益性事业单位则为党委政府及相关管理部门的权利）相分离的一种新的管理理念，可以进一步推动公众和社会力量参与到博物馆的各项决策和建设中……，促进其公共职能的深度实现。博物馆理事会应当是一个决策和监督机构，核心问题是要处理好理事会与博物馆主管机构、与博物馆管理层的关系”[2]。2015年，国家文物局明确提出，“博物馆理事会建设……，既是贯彻落实党的十八届三中全会关于全面深化改革有关要求的重要举措，也是实现博物馆决策管理的民主化、科学化的重要途径。”④参见2015年6月《国家文物局关于推进博物馆理事会建设的指导意见》。2018年，河北博物院罗向军院长在梳理资料、调查研究的基础上，阐述了博物馆理事会制度的产生、中国博物馆理事会制度的提出、现阶段理事会制度的试点现状，并针对现有的《国有博物馆章程范本》进行分析研究，提出中国博物馆理事会制度的创新性思考[3]。言之凿凿，有论有据，笔者深有同感，在此不再赘述。

但是，必须强调的是，依笔者不全面的观察分析，到目前为止，开展了近五年的国有博物馆理事会制度改革试点，在有些方面取得了一些经验成果，但能使文化生产力得到较大解放的、实现博物馆高质量发展目标的理事会制度改革成功者几乎没有出现，且有的试点单位在新形势下步履维艰，甚至出现了试点回头或无法深入进行下去的情况。

根据初步了解，现有理事会制度试点建立后的作用发挥，一般仅限于以下三个方面：一是完成上级交办的任务。大多数博物馆，根据上级试点实行博物馆理事会制度的要求，就建立而建立，建立后很少参与发展规划决策、资金筹集、博物馆发展绩效评估，仅一年开一至二次会议。理事会理事多为拉郎配，一般既无意愿，也无薪酬，更无责任。馆长或分管领导担任理事长的理事会，对事业发展的作用也仅限于现有能力水平，增效不明显，唯一的作用是对博物馆定级评估略有影响。二是建立一个联谊或咨询性质的理事会。理事会成员一般为政府组成部门中有权单位的成员（多数为分管领导），以及一些企业家和社会名流，每年筹集少量的社会资金。召开的理事会有出主意的作用，极具联谊或咨询性质，对博物馆扩大影响有帮助，但对博物馆提升品质、提升服务影响不大。三是部分增加博物馆活力的理事会能发挥部分作用。理事会一般和博物馆基金会结合，理事会成员主要由政府有权部门的中层正职、内心支持博物馆事业的企业家（特别是上市企业，具有社会责任的要求）、著名社会贤达等组成；理事有部分政策支持，有筹资或扩大社会影响力的责任，筹集的资金纳入基金会，原则上由理事会决定支出事项。理事长一般由退休领导或社会贤达担任。真正体现举办人要求且具有专业能力的责任制理事会，应当对举办人和社会公众共同负责，有管控博物馆发展规划和主要管理人的权限，但目前我们在国有博物馆试点过程中尚未发现。

二、适应发展需要的理事会制度试点中存在的问题

中国博物馆在现阶段推行理事会制度之所以困难重重，主要是因为在以往快速发展的过程中，我们过多地强调了博物馆作为公益类事业单位的公益属性，而没有更多地考虑如何更好更有效地为公众服务；强调了政府在其中超过了主导作用的全部作用，而忽略了作为社会主义初级阶段的发展阶段性，忽略了博物馆作为主体所能发挥的主观能动性，忽略了社会各界对博物馆支持的热情；过度强调了事业单位分类改革过程中的非营利要求——有的地方甚至演变成“不得开展经营性活动”的不符合博物馆发展规律的要求。在这样的氛围下，文博界和社会各方面也没有酝酿出针对博物馆理事会制度要求的政策保障和法律保障要求。

目前国有博物馆理事会制度试点存在的阻碍或缺少的激励主要来自以下方面。

（一）公益类事业单位属性的限制

博物馆归属的公益类事业单位，是政府高度重视公共文化服务而专门设立的。面对全面建成小康社会的新形势、新要求和人民群众对美好生活的新期待，2012年4月，党中央、国务院公布了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求在五年内，在清理规范基础上完成事业单位分类改革，将公共文化等从事基本公益服务、不能或不宜由市场配置资源的单位划入公益一类。对于从事公益服务类的事业单位，政府在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面，给予相应的全额保障，这方面目前管得很牢很实。但《指导意见》提出的管办分离、完善事业单位法人治理结构等方面的改革，则被选择性忽略，目前没有取得较大突破，社会力量兴办公益性事业单位的制度环境还未得到进一步优化。因此，到2020年完成“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监督有力的管理体制和运行机制”的改革目标只能部分实现。

这里有一个不能忽视的原因，有权的管理部门为了保障事业单位分类改革成功，对公益性事业单位过多地强调了政府出资人的能力和作用，过多地强调了从宏观到微观的举办人和监管人的角色，而没有考虑到政府机关管理部门是一个相对非专业性的机构，在今天博物馆发展多样性、差异性的要求下，在管理中往往采用一刀切的方法，来对应所有博物馆的发展需要，而很少开展差异化的评估。比如，过度强调公益一类是由政府出资保障，便不再允许存在经营性活动，而且出现了越往基层理解偏差越大的现象，将不得进行“营利性”活动，片面理解为不得进行“经营性”活动。较少考虑改革目的是为了提升公益服务的效能、增强事业单位活力、调动全体员工创造性劳动的积极性，往往在年初就审批确定了公益类博物馆的职工收入绩效总额，以致这类单位出现了多干活不如少干活、多要经费不如少要经费的状况，职工的获得感（不仅是工资收入）也出现了公益一类不如公益二类、公益二类单位不如国有文化企业的现象。

（二）文化生产力得不到有效解放

由于作为公益性事业单位的博物馆具备国家全额出资的特点，我国政府制定了财政全额保障经费政策和超越现有发展阶段的免费开放政策，同时规定了博物馆所有的经营收入（包括创造性劳动的收益）全额归出资人即财政所有，其初衷是为了让博物馆全心全意做好服务公众工作，其它一切保障交给政府。但是不可否认，我国现在仍然处在并将在较长一段时间继续处在社会主义初级阶段，包括博物馆在内的公共文化服务单位将在全国较普遍的范围内和较长的时间内，继续存在低水平保障的情况，即博物馆除运营经费和人员工资外，陈列展览、社会教育、公众服务、科学研究、藏品征集等相应的业务经费得不到全额有效的保障。如免费开放政策在有的地方仅仅体现为“免费开门”，缺少公众认可的展览和服务，大多数博物馆自主的创造性行为得不到鼓励。这与博物馆高质量发展的要求和人民群众对美好生活向往的要求，是存在一定差距的。

即使在有限的经费保障渠道里，解放文化生产力的激励机制也受到了较多控制。国有博物馆作为文博事业中的主导力量，从业人员作为文博事业中的国家队，理应在事业发展中发挥主导作用，但现实则是国有博物馆是受主管部门和相关其他部门领导的事业单位，受现有体制束缚较大：年度所有预算受财政部门的细化管理，从财权到事权；工资福利及人才管理权归人社部门直接管理，前者也叫“工资统发”；自主开展活动的能力手段较为有限，创造性劳动得不到有效激励。

（三）管理越来越趋于行政化

由于在顶层设计中缺少可操作的措施，博物馆理事会制度的推进实施困难重重。即使是实行了博物馆理事会试点的单位，也仍然和其它事业单位一样，干部员工的管理越来越行政化。笔者经常看到政府对公务员的相关管理规定中，会在文末附加一句：事业单位参照管理。如何参照？在没有明确规定的情况下，就是和公务员同样管理。

而在理事会制度试行的过程中，由于今天的事业单位大多数有和政府机关同样的行政级别，因此，单位要按行政级别进行规范管理，干部要按行政级别由相应的党委（党组）和组织部门管理，员工的进出、身份、档案、工资按规定由人社部门管理，业务人员的出国学习交流由外事部门参照公务员管理。加上政府全额拨款的财务管理制度，理事会基本上没有任何可以发挥的作用，也无任何可以正常行使的权力，充其量是一个咨询或协调的机构。因此，成立这样的理事会的必要性值得讨论。

（四）激励机制的缺失

在现有的情况下，博物馆作为法人单位所有的权利，几乎是在没有特殊激励措施和奖惩手段的情况下，要求单位良好运转、员工干好工作。干好工作与激励员工发挥创造力之间，还是存在着较大的差异的，如科研能力的激励、专利技术的创造、展览的创意策划、教育活动的设计、文创产品的开发等。而同样的事业单位分类改革，文化文物部门也不如其它行业的政策合理有效，如教育的大投入和高层次教育科研人员的各类激励，科研工作中对科技生产力解放的政策和高科技人才的激励政策，医疗卫生单位的名医名师的政策开放和人才流动，体育人才中突出贡献人才的特殊奖励政策等。

而博物馆作为文化类公益性事业单位，即使建立了理事会制度，也不能有不经过人社部门批准的激励机制。除了年初确定的工资、绩效，就几乎不会再有其它手段。纪委、巡视组在工作过程中也有明确的守纪要求和追责内容。

以上所有问题，关键在于法律和制度层面的保障缺失。笔者希望通过博物馆理事会的改革试点，为今后立法确立博物馆作为事业单位的法人，有建立理事会制度的明确要求。

三、适应高质量发展需要的博物馆理事会制度的设想

在现阶段试点推广理事会制度，是中国博物馆发展阶段性的必然要求，是高质量差异性发展的必然要求，是满足广大人民群众丰富而多样的精神文化生活的必然要求。试点推广国有博物馆理事会制度，不是简单地将每一个不同定位博物馆的决策权，从举办人政府的手中，简单地转移到理事会的手中；也不是为了博物馆管理的简单方便自由，甚至是为自己的员工谋一点利益；更不是纯粹地为了完成上级交办的任务，而凭空地让博物馆从原来的一个上级，变成为两个没有关联的“婆婆”。建立国有博物馆的理事会制度，是为了在专业的团队领导下，一是解放博物馆的文化生产力，二是让博物馆更个性化、更具特色，三是让社会各界对博物馆发展起到更大的帮助作用，第四是让博物馆及其员工发挥更大的主观能动性，更加奋发有为。国有博物馆试点建立理事会制度，目的是为了完善民主、开放、专业的博物馆法人治理结构，让理事会与举办人、理事会与管理层之间，建立既相对独立又相互关联的关系，从而实现博物馆的高效管理、高品质发展。

因此，我们要更加认真探索如何在现阶段开展好博物馆理事会制度的试点工作，深化具有较强操作性的改革，努力在国家低水平保障条件下，通过政策和员工的力量，办好高质量、高水平的博物馆。

（一）理事会制度中权力层级的设定

理事会制度是非营利的公益性事业单位完善法人治理结构的一种顶层设计，目的在于实现目标的科学化和决策管理的民主化，是一种行之有效的方法途径，用于进一步激发单位和全体员工的工作热情和创造性。在进行理事会制度改革前，博物馆举办人一定要首先明确目标、任务和实现目标任务的制度安排，设置相应单一的权力层级，并以批准博物馆理事会章程的方式，转移或移交相关的管理权力，对目标、任务的把控提出更明确、直接、可验收的要求。

《指导意见》中明确改革的重点是五年内在完善法人治理结构改革方面要取得较大突破。笔者的理解是：事业单位为实现其宗旨目标，实行举办权、决策监督权与管理权的相对分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排。核心是建立不以举办权为基础的决策机制，实现决策权、监督权和执行权的相互协调、相互制约与科学运行。但在目前的博物馆管理制度中，不以举办权为核心的管理体制尚未建立，博物馆内的管理方式越来越机关化，无论是人事、干部管理还是财务、外事管理，均不敢越雷池一步，以免动辄得咎，这不利于公益性事业单位的健康发展、高质量发展。

权力层次的设定一般应为：举办单位（党组织、行政领导）有权组织、评估、改组理事会；理事会有权推举、决策、监督博物馆管理层（馆领导班子）及发展目标；博物馆管理层有权行使人、财、物、事业发展、激励措施等直接管理权。

（二）深化符合事业发展要求的改革措施

事业单位分类改革的目的是进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和社会发展对公益服务的需求。在设立理事会，实行管办分离的条件下，我们必须认真学习中央文件精神，深化改革促进发展的总要求，分步具体落实相关措施。一是博物馆举办单位积极组建具有社会责任感和富有专业判断力的理事会，批准理事会章程，并商请相关有权部门共同放弃部分管理权转交理事会。二是根据事业单位的性质和发展要求，渐进式地取消博物馆的事业单位编制和单位行政级别，政府加大财政支持力度，并将财政拨款改为政府补助和购买公共文化服务，强化事业单位法人治理结构的建设，回归事业单位的本质。三是建立理事会下的博物馆管理制度，明晰理事会和博物馆行政班子的工作职责，规定并明确博物馆党组织在理事会和领导班子中的重要作用。

南京博物院目前虽未正式建立理事会制度，但借助政府部门的关心和自身多方面的努力，目前已经在公益一类事业单位的基础上，由省科技厅批复同意南京博物院同时纳入科研单位管理体系；省外事办公室批复同意南京博物院从事科研工作的研究人员，出国时可参照科研人员管理；省人社厅批准2018年职工年终绩效可以上浮20%，并可每年申报科研绩效和文创绩效，将之纳入增加的年度绩效之内。南京博物院在2013年二期改扩建工程面积增加近两倍、事业编制增加极少的现状下，采用增设编制外的专业合同用工和劳务用工，改善服务品质，增强服务能力，提升激励水平。2018年，观众数量超过了366万人次，观众在馆逗留时间和满意度也获得了新高，不仅社会效益大幅增长，对南京城市的旅游贡献度也有了很大的增长。

（三）搭建符合发展需求的理事会制度构架

中国国有博物馆的理事会建立，需要明确的是理事会必须同时对举办人（出资人）和公众负责，坚守公益特性。

在欧美等国家，博物馆一般都建立理事会，虽然工作有差异，但主要行使的都是选举任命、决策、监督三项权力，一般不直接参与博物馆的日常管理。南京博物院的前身——国立中央博物院筹备处，从成立之初就同时筹备建立了理事会制度。从1936年到1949的13年时间里共聘任了三届理事，都是由具有社会影响力且热爱博物馆事业的专业人士担任，其中包括蔡元培、傅斯年、王世杰、李济、朱家骅、翁文灏、张道藩、胡适等人。理事会的产生，“置理事十一人至十五人，任期五年，为无给职。由教育部与国立中央研究院协商后，聘任之，并呈报国民政府备案。”[4]中央博物院理事会主要行使以下职能：“一、国立中央博物院院长之推举。二、国立中央博物院预算及决算之审议。三、国立中央博物院物品保管之监督。四、国立中央博物院专门委员会之设立。五、其他重要事项。”[5]鉴于中国博物馆管理层的相关制度比较完善，搭建有益的理事会制度构架，核心在于举办人对理事及理事长的推举、部分决策及监督权的移交，以及制定推举办法的制度化、长期性。笔者认为，在现有的社会发展条件下，博物馆理事会应当是一个有效的宏观权力机构，其权力在于举办人的转移，由举办人信任、爱好博物馆事业且具有社会影响力的人士担任无固定薪酬的理事、理事长较为恰当。要充分发挥理事的设定目标、参与决策、帮助筹资、落实监督的责任，明确理事及理事长的权力义务以及权力的限定。要落实博物馆馆长的权力义务，并让博物馆在馆长领导下开展业务及管理工作。实行真正意义上的政事分开、管办分离，增强博物馆法人自主权，提升发展效能。

（四）明确理事会的目标设定和工作程序

成立国有博物馆理事会，是举办人在现有发展阶段，对博物馆提出高质量的符合人民群众期待的发展要求，并指导、帮助、监督、要求以馆长为首的管理层实现目标。由理事会明确博物馆的目标设定，并采取相对灵活的措施及相关制度，助其目标的实现，是实施理事会制度的良好结果。

目标的设定主要包括以下四个方面：一是政府公共文化服务高质量目标的实现，体现在满足社会发展的需要及公众对博物馆提出的要求；二是确定博物馆的发展方向及特色建立，使之成为一个反映传统、文明、艺术的某一方面的突出成就，或是行业、专题的某一方面的优秀见证；三是增强博物馆的用人自主性，特别是体现对人才创造性劳动的尊重、发挥专业人才的重要作用，通过专业、服务、激励等手段，让博物馆工作人员在服务公众过程中实现人生价值，也让理事实现个人目标并产生愉悦的心情；四是为实现目标帮助博物馆解决困难、筹措资金，通过财政专项资金、社会捐赠资助、博物馆经营收入等方面的共同努力，发挥全体员工的主观能动性，实现政府公共文化服务高质量目标、公众参观博物馆的高品质目标，以及博物馆获得社会效益之外对所在城市的旅游贡献度。

成立理事会的主要核心在政事分开，举办人要在批准的情况下转移部分管理权限。因此，国有博物馆试点成立理事会制度的工作程序，首先应该是基于举办人的意愿，由举办人报经上级部门同意试点，由举办人会商博物馆推荐理事、批准《理事会章程》，设定博物馆发展目标，实施品质、效能、评估的全流程。在改革发展的形势下，最好是由政府主管部门认可并提交各级深改组批准实施，使之成为政策的组成部分。

解放文化生产力、实现高质量的发展，是国有博物馆理事会制度改革试点的要义。改革试点中遇到的困难往往是体制障碍。希望通过改革，让国有博物馆更加立足公益性，坚持创造性转化和创新性发展，通过活化馆藏资源、讲好中国故事，深化博物馆供给侧结构性改革，让传统文化焕发新的活力，保障发展过程中公民的基本文化权益，更好地为社会和公众服务。希望在改革试点的基础上，国家有顶层设计的政策出台。