行业协会商会承接政府职能转移模式创新研究

2019-01-29姜伟军

浙江工商职业技术学院学报 2019年4期

关键词：政府职能行业协会商会

姜伟军

（宁波财经学院，浙江宁波 315175）

行业协会商会作为经济领域的社会组织，是连接政府、市场和企业的桥梁，是社会治理体系的重要组成部分。近年来，行业协会商会得到政府的培育和支持，成为社会组织中发展迅速的类型，在承接政府职能转移、参与地方治理等方面取得了一定的成果[1]。

1 行业协会商会承接政府职能转移的基本特征

1.1 行业协会商会是承接政府转移职能的重要主体

党的十八届三中全会提出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”；党的十九大报告提出要“建立共建共治共享的社会治理格局”。原来由政府承担的许多职能，将越来越多地由社会组织来承担，形成“政府—市场—社会”的三维互动结构。

近年来，行业协会和商会在地方的政治活动、经济建设、社会管理和文化融合等方面表现出了强大的影响力[2]。各地普遍以市工商联（总商会）为市行业协会（行会商会、同业公会）的业务主管单位，形成民政局登记管理、工商联（总商会）负责业务主管、政府相关部门负责业务指导的行业协会商会管理体制，行业协会商会组织建设进一步加强，管理考核更加规范，行业凝聚力逐步增强，为行业协会商会承接政府职能转移提供了管理体制优势。政府向行业协会商会等社会组织购买服务、支持社会组织发展，这些措施实施了政府职能转移。通过承接政府转移的职能，行业协会商会成为政府管理和服务地方经济、提供公共服务的重要助手，特别是在引导和帮助企业转型升级中，行业协会商会起到了政府难以发挥的作用。广东、浙江、福建等省选定了一批市县进行试点，推动行业协会商会承接政府职能，积极探索承接转移路径，形成了较为规范的职能转移工作方法[3]。

1.2 行业协会商会承接的政府职能转移类型多样化

受传统思维的影响，政府部门主导的体制尚未彻底改变，政府直接转移、行业协会商会直接承接的较少，更多的是行业协会商会主动参与、间接承接。结合近年来我国各地的实践，可以总结出以行业协会商会作为承接主体，承接政府职能转移的主要类型。

1.2.1 承接行政审批类职能。行政审批事项中的专业性、技术型、事务性环节由于不涉及政府审批决定，可以转移给社会。如专业技术资格评审，把审批的部分环节转移给社会组织，其中的受理、审核申报材料、报送材料、证书打印、档案整理、咨询答疑的纯事务性工作，不涉及履行评审结果的决定权[4]。

1.2.2 承接行业自律类职能。行业自律是行业协会商会能够良好运行、增强社会公信力的基本职能，以前是由政府机构检查监督行业自律性管理的情况，当前主要是通过行业协会商会自我管理、自我监督予以实现。

1.2.3 承接社会服务类职能。社会服务职能是政府依据社会公共需求，遵循职权法定原则，在科技、教育、医疗、文化、社会保障和城乡公共设施建设等方面向社会提供产品和服务，是为了满足社会成员的基本生活需求和发展需求。大部分社会服务职能都可由符合条件的社会组织承接。

1.2.4 承接市场监管类职能。市场监管是政府为维护公平竞争的市场秩序，通过制定规则对市场主体及其行为进行的监督管理。行业协会商会承接了部分转移职能，协助政府监管市场的技术服务，包括业务咨询、纳税评估调研、企业环保标准化评价体系拟定工作、企业劳动风险评价工作、项目的质量内审、安全生产隐患排查工作、行业调研、统计分析、决策论证、资产项目评估等。

1.3 影响行业协会商会承接职能转移的因素

作为承接主体的行业协会商会在开展承接政府职能转移的实践中发现，有一些因素影响着行业协会商会承接政府职能的效果。

1.3.1 承接政府职能有局限性，转移模式单一。由于种种原因，政府职能转移可能会触及一些群体的既得利益，存在有利的项目不愿转移，无利的公共服务项目才列入转移目录的现象。当前的行业协会商会承接政府职能主要采用非竞争性的购买模式，即便是向社会招标，也是政府和行业协会商会双方协商后最终确定。这样做，政府可以选择有专业优势、良好信誉和高效管理的行业协会商会，但政府仍占主导地位。

1.3.2 行业协会商会综合实力不强。行业协会商会内部治理结构不够健全，一是规章制度不够完善，主要管理人员配置不足，素质参差不齐；二是经费不足，经费主要来源于会费的缴纳和会员企业的赞助，自主创收能力差，较难有效开展活动及对会员提供优质服务，承接政府职能的经济基础更加薄弱；三是优秀人才缺乏，社会地位和薪酬待遇普遍偏低，很难吸引和留住职业化和专业化的人才。

1.3.3 职能承接内容缺乏长效机制，互动机制不健全。在实际的职能转移过程中，行业协会商会承接的主要是政府部门转移的临时性、偶然性的职能事项，对较全面、系统地承接政府职能缺少长远规划，无法实现政府职能的有效转移和承接。

政府建立了反映意见的渠道，也希望拟承接政府职能的社会组织进行互动交流，但行业协会商会在涉及政府事务的处理上表现得谨小慎微，反映、讨论问题的积极性不高。一些政府的办事机构对反映的问题不够重视，互动交流的机制不够健全。

2 行业协会商会承接政府职能转移模式创新

当前政府职能转移的基本模式是购买公共服务，使用较多的承接方式是政府与承接主体签订购买合同，支付服务款项；也有部分项目采用政府资助和补贴等方式。一些试点地区按制定的职能转移目录，初步建立起购买服务机制，包括承接准入机制、资金保障机制、监管考核、绩效评价机制等。由于我国行业协会商会承接政府职能的实施时间不长，范围还不够广泛，加之自身能力的限制，承接政府职能的模式还有较大创新空间。

本文从“国家—社会”关系的视角，围绕“政府—行业协会商会—会员（企业）”三者关系，在现有基础上，结合实际工作中政府可转移职能的内容，提出行业协会商会承接政府职能转移模式创新。

2.1 “行业协会商会主导—政府支持—会员（企业）代表参与”模式

在中小民营企业中，政府除确定地方最低工资标准外，还应具有对用人单位和工人之间劳动关系进行协调和监督的职能。这些职能政府不能完全以国家强制力解决，但可以通过职能转移，将企业与工人工资问题以集体协商的形式转移给行业协会商会。通过行业协会商会建立 “工资集体协商制度”，组织、监督行业（或地域）工资集体协商，体现“行业协会商会主导—政府支持—会员（企业）代表参与”的承接模式。对竞争性和市场分散化的消费品行业，可将用工与工资等体现协商民主等职能转移给行业协会商会，以维护各方主体利益。

2.2 “政府主导—行业协会商会支持—会员（企业）参加”模式

税收是国家财政收入的主要来源，征税是国家强制性权力的体现，政府具有主导性。但在一些形成产业集群的区域，个体纳税人较多，以定额税及交易发票为依据的征税方式易出现谎报收入的情况。行业协会商会对行业（或商会）内的经营情况比较了解，便于开展纳税自评与互评，调整定额。行业协会商会可以承接纳税人信息调查及协助税务机关协商税收额度等职能，并参与支持税务部门与个体业主的协商，成为征纳双方交流的平台，体现“政府主导—行业协会商会支持—会员（企业）参加”的关系。

2.3 “行业协会商会主导—政府引导—会员（企业）支持”模式

抓好安全生产工作，维护好人民群众生命财产安全，是政府部门的重要职能。政府传统的消防安全监管措施对密集的家庭作坊式企业监管难度较大，完全可以借助社会力量实现安全监管职能，加强公共安全服务。由行业协会商会承接主要的安全监管职能，在政府的指导下由行业协会商会组建安全消防机构，聘请消防专管员，对会员进行自我服务，自我完善。这种由行业协会商会承担安全监管职能，由会员（企业）共同出资开展自我指导与服务，政府发挥号召、监督的引导作用，形成“行业协会商会主导—政府引导—会员（企业）支持”模式。

2.4 “政府引导—行业协会商会推动—中介代理”模式

一些专业性较强的标准制订或评估方案设计与评价，除涉及直接的专业知识外，还可能涉及财务税收、资产评估、工程造价、产品质量等知识与实践，政府可将此项职能通过行业协会商会委托专业中介机构代理承接，使该项职能行使时更加专业化。这种模式适合专业性较强的职能转移，体现“政府引导—行业协会商会推动—中介代理”的关系。

2.5 其他通过总结探索形成的承接模式

在各地行业协会商会承接政府职能转移的实践中，也形成了一些行之有效的承接模式，需要通过总结提炼和不断完善，形成新的承接模式，以利于推广应用。

3 促进行业协会商会承接政府职能转移的对策

为更有效地承接政府转移的职能，在进行承接模式创新的同时，还应采用相应的对策[5]。

3.1 加快推进行业协会商会等社会组织发展的立法

我国现阶段尚未针对行业协会商会等社会组织进行专门立法，行业协会商会的性质、地位、功能及与政府之间的界限没有从法律的层面进行明文界定，行业协会商会从事各项活动的依据主要是有关部委颁布的行政规章、部分地方人大及常委会制订的地方性法规和政府的规章，不能为行业协会商会承接政府职能转移提供全面、有效的法律保障。或可考虑由下而上地推动相关法律建设。建议选择行业协会商会承接政府职能转移工作开展得较好的省会城市或国务院批准的较大城市进行试点，进行行业协会商会等社会组织承接政府职能的地方立法活动，形成一套适合本地特点的地方性法规或政府规章，并不断改进、完善，再由全国人大及常委会或国务院总结归纳，制定相应的法律或行政法规，在全国范围颁布实施。

3.2 合理定位政府职能，建立政府职能转移的财政预算制度

由政府创造更加有序的环境，让行业协会商会承接政府职能转移有充分发挥的空间，确保政府职能的实质转移。应在年度预算中统筹考虑政府购买服务的经费，实行预算管理，起到财政资金对政府职能转移的保障作用。

3.3 培育行业协会商会承接政府转移职能的能力

政府应通过申请、评估等程序，为创新性强、有发展潜力的行业协会商会提供针对性服务，强化提升现有行业协会商会的综合能力。行业协会商会应建立健全组织机构，建立自我管理与约束的自律机制。行业协会商会需明确目标，制定战略规划，吸引高素质的专门人才，建立高效的工作团队，提升行业协会商会承接政府职能转移的能力，形成承接竞争的市场。