PPP模式在地下综合管廊项目中的应用研究

2019-01-29周盛世张晓娟张宁

中国储运 2019年7期

文/周盛世张晓娟张宁

引言

地下综合管廊是指隧道空间的建设，与城市地下的水、气、电、热、通讯等各种市政管道的有机结合。这条隧道的集中管理，也被称为“共同沟渠”，是一个大型综合市政基础设施。PPP是公私合作的缩写，是政府与社会资本的合作，是公共基础设施建设中的项目运作模式。这个想法最初是由英国政府于1982年提出的，并逐渐得到全世界的认可和采用。目前，PPP模式已大力推广应用于地下综合管廊建设项目，利用社会资本投资和管理运作促进政府基础设施建设，促进地方经济发展。

随着城市现代化进程的进一步发展，地下管线建设管理水平低，规模不足等问题也日益突出。例如，一些城市发生了管道爆炸和泄漏，暴雨和道路坍塌，这严重影响了城市的运营秩序以及人们的生活和财产。当前我国政府高度重视地下管网等基础设施建设，提出了地下综合管廊建设的工作要求。而我国目前的情况是，经济发展已进入新常态，经济下行压力迫切需要探索缓解政府对基础设施建设投入不足的方法。

1.PPP模式在地下综合管廊项目中的应用现状及存在的问题

1833年，法国巴黎建造了世界上第一个具有现代意义的综合走廊。经过一百多年的发展，欧美、日本、中国台湾等发达国家和地区的地下综合管廊系统已基本成熟。然而，我国城市地下综合管廊的建设起步较晚。不仅如此，城市综合管廊建设仍然非常缓慢，现代地下地下管廊于1994年在上海浦东张杨路正式启动，全长11.13公里。[2]21世纪初，广州大学城建成了一条总长17.4公里的综合管道走廊。2014年，随着我国政府与社会资本合作模式的发展，以《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》为指导，中国已开始启动新一轮城市地下综合管廊建设。《指导意见》从总体要求，总体规划和扶持政策等方面阐述了地下综合管道走廊施工系统。明确指出，到2020年，将建成一批具有国际先进水平的地下综合管道走廊并投入运行。为此，白银、苏州、哈尔滨、长沙等10个城市被确定为地下综合管道走廊建设的试点城市。2016年，财政部和住房和城乡建设部还将采取青岛市平潭综合实验区、四平市、保山市和银川市在内的15个城市被中央政府确定为地下综合管道建设试点城市。我国城市地下综合管廊建设开辟了新的篇章，迎来了跨越式发展。但我国城市地下综合管道走廊建设的历史来看，发展缓慢的原因是：

1.1 实现经济社会效益周期长

项目建成后，可避免传统直埋模式下管道扩建，维修等道路反复挖掘造成的额外建筑垃圾，减少环境污染；同时，集成管道避免与土壤和地下水直接接触，延长管道使用寿命并降低成本。然而，这种“节约”要在管廊的整个设计寿命中逐渐实现。因此，其经济和社会效益需要在很长一段时间内逐步显现，这严重考验了社会资本的投融资能力。

1.2 收费机制建立难

国家发展和改革委员会以及住房和城乡建设部为实施城市地下综合管道走廊有偿使用制度提供指导：“城市地下一体化管道走廊的有偿使用费标准原则上由管廊的建设和运营单位以及走廊的管道单位决定。对于没有供需定价条件的城市地下综合管道走廊，有偿使用费标准可以通过政府定价或政府指导价格来实施。省物价部门会同住房和城乡建设主管部门或省人民政府授权市人民政府。依法制定有偿使用费或政府指导价。但实际上，山东省和市尚未出台相应的政府定价和指导价格的入场费。每个入口单位的入场费和运营维护费缺乏合理的分配原则。所有参与单位都没有规定分享入场费和运营维护费。对于社会资本，它在项目收益核算中是稳定的。无论是驻军单位还是政府，都必须达到社会资本的投资收益标准（最终，它很可能成为用户费用的“政府口袋”。从而保证项目的正常运营。就政府而言，合理地使走廊内单位分配的入场费和运维费用合理，或者在成本任务面前不能分配任务是合理的。或者单位负担不起，这将是政府在项目中需要解决的核心问题。

1.3 管线单位入廊协调难

该项目以集中方式建设，包括水、电、气、热和通讯等各种市政管道。其中，有国有企业和民营企业。对于管道施工单位，走廊的短期效益不明显，未来将显示减少管道移民等长期效益，这是管道单元热情低的原因之一。此外，该项目还参与了旧城的建设。

1.4 项目融资压力大

由于项目投资规模大项目融资也很困难。融资难题主要体现在四个方面：首先，PPP项目的回报率相对较低，难以弥补较高的融资成本（目前许多社会资本方依然依赖银行贷款）；其次，PPP项目合作期较长，金融机构一般选择流动性风险的短期和中期融资，导致不匹配；第三，基准利率和通胀变化带来的不确定性；第四，我国目前的PPP项目很难实现有限的追索融资。[4]

2.PPP模式在地下综合管廊项目中的应用对策研究

2.1 合理设置合作期限

根据住房和城乡建设部的数据，50年地下综合管廊的建设成本为1.2亿元/公里，50年内地下埋地管道的建设成本为7.3亿元。地下综合管廊50年的维护和运营成本为4亿元/公里，50年内地下埋地管道的维护和运营费用为9300万元/公里。与地下直埋管道相比，新管廊的初始建设成本较高，但维护和运营成本较低。实现地下综合管廊的经济和社会效益需要很长的周期，相应的PPP合作期也应适当增加。与道路等其他基础设施PPP项目相比，地下综合管道工程的合作期一般建议不少于25年。我们将该项目设定为30年（即2年的建设和28年的运营）。

2.2 付费模式设计要注重可操作性

地下综合管廊是一个准运营项目，可采用可行性差距补贴法设计项目的回归机制。青岛市具体定价方法为：入场费以“直埋成本法”为基础，即管道单位支付的管道使用费原则上不超过直接铺设成本，并在施工结束时一次性支付。采用“空间比率法”管理维护成本。也就是说，根据入口管道（包括管道清洁空间和管道操作空间）的空间，管道单元占据的地下集成管道总空间的比例。走廊的所有管理和维护费用均按比例分摊。入场费和管理维护费用无法收回投资部分。青岛市房屋建设局申请地下综合管廊试点城市和地下综合管廊规划管理时，还对入场费和运维成本进行了专项调查。根据青岛市政府的工作安排，市发展和改革委员会率先制定相关文件，收集和分担地下综合管道走廊的建设和运营费用。如果在项目完成时尚未引入新的定价方法，且根据上述定价方案实施了新的定价方法，将实施新的定价方法。

2.3 要求新建管廊区域所有管线入廊

为了解决进入走廊的困难问题，在地下综合PPP项目的初始阶段，青岛市建立了包括市政府、财政、发展和改革等领导在内的项目推进领导小组。领导小组办公室将负责与各部门单位建立协调网络，并明确各部门的相关联系人和负责人。定期举行联席会议，并在适当的时间签署每个管道用户的入境协议。同时，引导装置对电力、排水、燃气、通讯和其他单位，在建造综合管廊的区域，在管廊中预留管道位置的，相关管道单元不得在管廊外单独布置管道位置。对于地下综合管廊外新建管道，规划部门不批准，建设部门不批准施工许可证，市政道路部门不批准开挖许可证。对于在旧城区有管道的单位，他们也被动员进入他们的走廊。[5]

2.4 多元化实现项目公司融资

打破原有的单一融资模式，创新PPP融资工具，解决融资难题。例如，PPP行业基金、资产证券化项目收益债券、永久债券和其他创新融资方法被用于PPP项目。为降低融资风险，社会资本应在项目初期尽早与金融机构沟通，并根据项目合作方式和交易结构，结合各方意见，优化融资解决方案，提高融资能力，为项目创造更多价值空间。对于合作过程中基准利率和通胀变化带来的风险，如果利率和通货膨胀率在一定的变化范围内，管廊的建设和运营单位应当承担责任；如果超出约定的变更，可由管道建筑和运营单位与政府合理分担。另外，还可采用提供更高的政府补贴，为管廊建设提供开发性低息贷款，为项目公司收益争取免税等其他补贴方式。