自贸区土地管理的国际经验及对我国的启示

李 涛

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

1 自贸区的概念和类型

1.1 概念界定

自由贸易区（Free Trade Area）简称自贸区，是指签订自由贸易协定的成员国相互之间彻底取消商品贸易中的关税和数量的限制，使商品在各成员国之间可以自由流动。目前，全球有近1300个自贸区，其中，发达国家设立近450个，占自贸区总量的35%；发展中国家设立约850个，占自贸区总量的65%。新加坡、阿联酋和韩国等国家是国际公认的自贸区发展较为成功的国家之一。20世纪60年代末，新加坡设立了第一个自贸区，发展半个世纪之后目前共有7个自贸区，新加坡也逐渐发展成为一个高度开放的自由贸易港。

1.2 基本类型

从世界上自贸区发展轨迹看，自由贸易港一般早期类型比较单一，以做转口贸易为主，后来逐渐演变成集旅游、购物等为一体的自由贸易港。德国的汉堡港、英国的利物浦港是第一代早期“转口”贸易港的典型代表。随着区域经济一体化和全球经济一体化的发展，第一代自由贸易港有的升级为第二代、第三代自由贸易港，有的则在一体化经济浪潮中失去了自由贸易港资格。目前，自贸区是全球经济开放程度最高的功能区，且具有综合贸易的功能，旅游、国际贸易、服务业、金融业等都是自贸区的支柱性产业，但大多数自贸区都拥有自己的主业，如，马格里塔港和圣安德烈斯港依靠所在地区的优美自然风光，旅游相关的产业比较发达，是典型的旅游和购物型自由贸易港。

2 自贸区土地管理的国际经验

2.1 总体要求

自贸区的建立与发展需要一套完整的制度管理体系作支撑，主要包括功能定位、产业政策、管理体制、优惠政策、监管制度、服务配套等方面，其中，优惠政策主要包括税收优惠、所得税等其他税收减免、投资优惠、劳动力供给、土地供应政策等内容。

国外自贸区管理的主线是在既有政策框架体系下，政府运用经济、税收、租金和监管等调节性政策，配合若干创新性管理手段，借助市场这只无形的手实现自贸区的优胜劣汰和转型升级。自贸区建立的基础是与自然资源有关的土地政策制度，如土地制度安排、土地类型管控、供地后的监管等，同时，辅助于适合各个自贸区发展的税后优惠政策，积极改良自贸区的用地性质和开发模式，以此来实现自贸区的高效管理。

自贸区的土地政策需要做好“三个综合”“一个结合”。“三个综合”强调土地政策的综合性，一是着眼土地用途的综合，二是强调土地效益的综合，三是强调土地与其他政策的综合。一个“结合”指的是灵活性和刚性的结合，灵活指的是随时根据需要微调微观土地政策，刚性指的是土地所有权和基本土地政策不能变。

2.2 典型国家的土地基本制度与自贸区管理情况

自贸区的土地总面积固定，为了自贸区的可持续发展，必须要将土地的控制权掌握在政府手中，从而可以持续促进土地利用效率的提升。自贸区不能发展土地占用型项目，不能以开发区的思维看自贸区。这一思路基本为各主要自贸区所采用。在高度市场化的自贸区经济发展模式下，更应该强化政府对土地所有权和土地规划用途的控制权，从而方便自贸区的转型升级与资源调配。

2.2.1 新加坡基本土地制度与自贸区管理情况

新加坡虽然是典型的市场经济国家，但是以土地公有制为主，采取土地批租制，国有土地出让使用权一般为99年、60年、30年等，政府以土地利用和城市规划为手段[1]，最大程度促进土地的节约集约利用，实现经济社会的可持续发展。

新加坡《自由贸易法案》中明确了各自由贸易区的管理机构，如国际港务集团、裕廊镇工业管理局和樟宜机场集团。其自贸区管理机构以企业管理为主，以裕廊镇工业管理局为例，该管理局按照企业化运作，提供便捷式“一站服务”，企业只要符合政策即可进入自贸区经营。

2.2.2 阿联酋迪拜的基本土地制度与自贸区管理情况

阿联酋以迪拜自贸区发展最为成功。迪拜的土地分为皇家用地和社会用地，其土地市场主要依靠协议出让，无招拍挂方式[2]。在其自贸区内采取的是只租不售的方式，土地租赁的年限一般是15～50年的时间，租赁期满可以续签。

迪拜自贸区的管理机构是政府或者政府主导下的企业，如管理朱美拉湖塔自贸区的是自贸区管理局。杰贝阿里自贸区是中东地区最早、发展最为成功的自贸区，也是全球最早通过ISO9000国际认证的自贸区，其土地方面的管理政策主要有：一是土地租赁期内，企业可申请将多余场地分租出去，以实现场地的最大化利用，管理部门可根据其申请分租的情况进行自由裁量，包括次承租者、分租数量、分租用途等；二是租赁企业到期或者撤离后，要对原厂房的设施进行招租或拍卖，以便对原有场地进行复原；三是自贸区建立淘汰竞争机制，若租赁企业的港口年货运量达不到相应的要求，租约就会被停止。迪拜还允许外籍人士在自贸区范围内拥有永久土地产权，该措施对本地房地产市场和经济发展是有利的，也能更多地吸引商务人士和企业家到迪拜开展业务，但对迪拜土地资源的保护和可持续开发利用不利，不建议采用。

2.2.3 韩国基本土地制度与自贸区管理情况

韩国的土地中国有土地仅有1/3,其他土地则为个人、法人、外国人等私有，但政府依然对土地的管理利用拥有强有力的调控权，并综合运用行政、法律、经济等手段对土地实行高度干预，如土地交易审查和核发许可证、地价管理、垄断土地开发等。

韩国产业园区型自贸区的管理机构是产业通商资源部下属的各自贸区管理院。在产业政策实施中，建立了适应自贸区发展的产业发展规划[3]。发展模式上采用了“修建—移交—营运”的特许权类型项目(BTO)管理模式，政府拥有绝对的土地使用权和设施所有权，企业可以向政府申请自贸区地上设施的特许经营权，基础设施项目建成后，投资的企业获得设施营运权，营运期满后将营运权归还政府。这种BTO模式有利于土地和地上设施的高效利用，其创新意义在于政府始终拥有土地使用权和设施所有权，倒逼企业实现良好经营和获得高额利润，以平衡其建设投资阶段的成本投入。这一措施有利于民间资本的流入，也有利于提高土地与设施的高效利用。

2.3 经验做法

2.3.1 坚持国家既有的土地政策

自贸区是国家政策的创新高地，不是政策洼地，这同样适用于自贸区土地制度与政策领域。部分国家自贸区土地政策的实践表明，在国家既有土地制度的框架下，通过灵活而创新的土地政策，依然可以发挥非常显著的作用。新加坡所有自贸区均严格按照新加坡现有土地政策法规执行，未设置针对自贸区的特殊规定，阿联酋也是如此。

国外自贸区管理坚持的原则是在既有政策框架而非区域特殊土地政策的基础上进行，同时，服务于自贸区的发展，大政策不能变，小政策可以灵活。现有土地政策用足，基本可以满足需要。整体来看，发达国家的自贸区建设，已经跨过了用特殊土地政策吸引投资和贸易的阶段。对于已建成的自贸区，重点则是存量用地政策调整。阿联酋没有制定国家层面的自贸区特殊土地政策，但自贸区出台了有关规章制度，用于实现对土地上场地、厂房等生产要素的规范管理[4]。

2.3.2 坚持综合规划和综合开发利用

新加坡、阿联酋等国家非常重视土地的节约集约利用，在提高土地利用率的同时，加强土地的集约利用和复合利用。当然科学利用的前提是坚持规划优先，鼓励土地兼容多元化用途，实现多元化土地用途的混合，以此来实现土地的综合利用效率最大化。按照综合型发展的要求，做好土地利用规划，包括地上地下空间的立体综合应用、土地功能与土地类型优化配置等，明确提出土地要综合利用的概念，鼓励政府和企业根据用地业态需求，将公共服务设施用地、工业用地、仓储物流用地等土地综合开发利用，以进一步提高土地利用的效率。

2.3.3 建立土地租赁经营公司

建立国有土地租赁经营公司，统一制定灵活的租赁政策，是自贸区土地市场放开的重要切入口之一。如，韩国产业园型的自贸区，其上级主管部门是产业通商资源部，其主要职责是将土地、场地或厂房进行租售，收取地价款或实施租金优惠政策、进驻企业审批、公共设施管理等。港湾型自贸区的上级主管部门是国土交通部，主要职责是制定或调整综合开发计划，开展道路、港湾等公共基础设施建设，保护与开发利用国土资源、保障海洋运输业的发展等。政府主导型的韩国自贸区管理模式中，政府对市场行政干预较少，也能更好地发挥市场对资源的优化配置作用[5]。

迪拜的土地被四大国有地产企业所持有，并将土地规划为不同的用途，不同的用途由不同的地产企业拥有，如纳西尔集团以海域岛屿出让为主。新加坡自贸区发展的典型特征是以企业管理为主，政府赋予企业高度的独立自主权。以裕廊镇工业管理局为例，它的性质是半官方的，政府只核拨该管理局的启动资金，土地使用费等后续资金，以市场为导向，进行企业化形式运作，自负盈亏，提供快速便捷的“一站式服务”，企业投资项目符合自贸区土地规划等政策即可入园，这种企业运作模式，灵活性强，运营效率也相对较高。

2.3.4 构建高效率的统一综合管理平台

实现自贸区管理现代化的前提是建立统一、科学、高效的综合平台管理体制，同时，将土地、海关、检验检疫、港口、交通运输等统一纳入综合信息管理平台，进一步整合自贸区在功能、政策、监管、法制等方面的行政服务职能。根据2017年的新闻报道，迪拜土地局将成为世界上第一个采用区块链技术的政府机构，终极目标是在近2～3年内将迪拜所有的房地产信息都录入区块链数据库中。区块链数据库记录有租赁登记的所有土地、地产等信息，并将其与迪拜水电局、电信系统、燃气系统等各种与财产相关的账单相连接。区块链数据库平台覆盖租户的数据库，并记录有与身份证、居留签证等有效性的个人信息，租户线上付款，无需签署支票或打印任何文件。该信息平台能够对居住在迪拜的世界各地投资者进行信息验证，进一步提高了数据的准确性、投资交易的可信度以及市场交易的透明度。

除阿联酋外，日本也尝试用区块链技术进行房地产登记，并预计2023年实现土地与房地产信息的全覆盖，同时，还包括城市、农村的5000万座建筑物，草原、森林等2.3亿多块土地，现在已有部分城市开始试点。

3 自贸区土地政策发挥作用的主要途径

自贸区内的土地政策，可以借助土地租赁和税收减免政策，更好地发挥土地租赁政策对资源的配置作用。牢牢把住所有权，放开租赁政策，利用土地税收手段刺激提高土地的经济产出，加强供后监管，建立土地用途管制负面清单，对不合规企业依法实施淘汰退出机制，最大限度提高自贸区经济活力。

3.1 灵活的土地租赁政策

把住所有权，放开租赁政策。调整租赁时期、租金水平、租金减免政策，更好地发挥土地租赁政策对资源的配置作用。做好土地市场化配置，可以不用招拍挂（如迪拜，没有土地招拍挂），要点是公平、快捷。迪拜杰贝阿里自贸区对于土地采取只租不售的方式，将土地租赁年限设定为15～50年不等，均允许续签，租赁企业也可根据自身需要，将场地分租出去，管理机构根据企业申请情况进行审批。迪拜也有一些自贸区采取出租或出售的方式，租售价格由企业和管理机构协商确定，完善的基础设施是自贸区发展的前提条件。另外，出让地块需达到“五通一平”、规划建设等条件，如规定入驻企业不能经营住宅地产等，以及提供多元化的土地租售类型。为鼓励企业入驻自贸区，迪拜还向入驻企业提供一系列优惠政策，如无偿或低价为企业提供工业用地，以极其优惠的条件及象征性的租金出租工业项目用地等。当然，不同区域的土地租售政策也略有差异。迪拜拥有3个综合型的产业自贸区，为适应自贸区发展的需要，这些产业自贸区在遵守国家现有土地政策的基础上，出台了更为个性化的土地政策制度。迪拜产业自贸区的管理模式是政府或政府主导下的国有企业公司制，如朱美拉湖塔自贸区的上级主管部门是自贸区管理局，主要职责是出租自贸区土地、出售不动产物业、征收企业税费、分租管理审批等事务。杰贝阿里自贸区的上级主管部门是企业化运营的政府机构（JAFZA管理局），该管理局承担了所有的招商、服务和管理工作，如土地分配、土地转让、土地规划审批、土地与企业的分配审批、建筑许可与施工许可证的签发等。该管理局的前期主要工作是为客户提供入驻自贸区后的未来发展和投资建议，协助客户挑选适宜的投资场所；入驻后帮助企业在本地获得合资或者投资机会，陪同客户进行考察等。韩国《自由贸易区指定与管理法案》规定：一是供地管理方面，管理机构向入驻企业出租或出售土地，并决定租售的价格和租期；二是土地市场方面，土地未建成或建成后，入驻企业可将土地、厂房等转让给管理机构，也可通过管理机构转让给第三方，企业间土地、厂房等转让行为需向自贸区管理机构请示报备。

3.2 严格的土地用途管制政策

自贸区实行严格的土地用途管制政策，并制定适应自贸区发展的规划，这有利于自贸区未来土地综合价值和效益的最大化。一是在土地利用分类上，新加坡采用“白色用地”管理政策，在一定规划许可范围内，允许建设与主要用途相关的混合用地类型，并重新按新的用地类型管理，以实现土地的充分利用，并加强对这类白色用地供后的监督管理，建立相应的土地用途管制评估机制。二是在变更土地用途或使用率上，需要支付“土地溢价”，并以土地开发费为依据结算，对再次授予规划许可时，将征收土地开发费。

迪拜自贸区土地用途类型多样，包括商用办公、居住、酒店、学校、医疗、生产制造、零售等配套设施，针对商用办公、居住和生产制造用地，自贸区还专门规定了建筑面积的范围；针对酒店和零售用地，规定了特定的区域，且针对酒店建设，规定了可建设的酒店类型。

对于严格的土地用途管制政策，有两点需要加以重视。一是两个管控，二是两个加强。

“两个管控”一方面是指规划的实施要弹性管控，要在综合考虑空间布局、产业融合、建筑兼容和交通环境等综合因素情况下，从功能分区、用途兼容、公共配套、整体品质等方面，明确土地供应前的规划控制要求；另一方面是指土地供应的刚性管控，要在满足安全生产、环境保护、相邻用地关系等条件下，结合产业用地需求、用途兼容和业态混合等特点，在供地方式、出让年限、出让底价等方面，采取差别化管理的方式。

“两个加强”是指为确保企业用地能够真正用于实体产业的投资，最大限度减少房地产企业的炒作用地，加强新增综合用地的分割转让限制。一是按照主导用途实行差别化转让限制的政策；二是限制综合用地附属用途物业的分割转让，对存量土地转化为综合用地的，明确持有物业相关要求，加强后续监管，如建设规划、登记管理和用途管制等。同时，要求建设工程设计方案严格按照出让合同中约定的主导用途和附属用途进行设计和审批；切实加强转让管理、登记管理；强化综合用地类型的用途管制，不得擅自变更土地用途构成及比例。

3.3 差异化的土地税收政策

国外一些自贸区多采用税收手段刺激入驻企业提高土地的经济产出。韩国《自由贸易区指定与管理法案》规定：自贸区内的企业可获得最长15年的土地税收减免等优惠政策，分类扶持不同的产业和外商投资需求。其中，以对入驻企业的土地或厂房赋税减免、租金减免等扶持政策为主，入驻企业可以极其低廉的价格长期租赁土地、场地或厂房；政府依据实际情况，对减免期限和减免比例进行适时调整，甚至有时是全部免征。

3.4 完善的供后监管政策

通过建立第三方评估和信息平台，及时获取信息，制定合适的监管政策。做好土地供后监管，要点是严格按照用途使用土地。新加坡对入驻自贸区的企业进行每三年一次评估，重点评估企业的土地容积率、投资增加值、运营业绩等情况，对于达不到运营业绩要求的企业采取清退处理的措施。

3.5 建立土地用途管制负面清单

土地用途管制负面清单制度不仅有利于实现土地资源充分利用，还有利于督促企业为满足长期入驻要求，不断提高利润。对于自贸区的管理，这些国家将市场在资源配置中的基础性作用发挥得淋漓尽致，以土地的优化配置带动其他生产要素的优化配置，以其他生产要素的优化配置带动经济的高速发展。建立自贸区土地用途管制负面清单，制定不允许相互间转换土地用途的用地类别详细目录，建筑物的建筑面积不允许随意分割转让；负面清单外的土地，可自由转让土地和地上附属物等。

3.6 建立土地退出和淘汰机制

自贸区内企业的更新淘汰是关系自贸区是否可持续发展的关键。只有可以退出的机制，才能更长时间的保持自贸区的经济活力。同时利用考核激励机制，迫使不符合产业发展的土地退出自贸区。迪拜杰贝阿里自贸区对于土地只租不售，并对没有达到港口年货运量要求的企业停止租约，重新考核合格后方可出租。新加坡每三年开展一次对土地利用的综合绩效评估，评估是否符合入园承诺指标，包括土地容积率、投资、增加值、企业运营业绩等，并对评估考核结果达不到要求的企业采取清退处理措施；同时，通过调高土地租金、到期不再续租等手段，引导一些不符合产业政策的工业项目转移出去。值得一提的是新加坡“两个衔接”机制，即注重对入驻企业全生命周期的管理和盘活存量用地管理的衔接，明确规定存量工业用地转化为综合用地和新增综合用地的，应严格按照盘活存量工业用地办法和工业用地出让管理规定执行。

4 借鉴和启示

4.1 充分发挥政府和市场双引擎的驱动

自贸区的建设发展离不开政府提供的基础设施等公共产品与服务，以及充分支持的土地资源市场，创新性的税收、租金、监管等综合手段，建立第三方评估信用体系及信息管理平台，规范引导自贸区企业转型升级，不断创新政策制度红利，吸引企业投资建设。同时，也离不开市场这只“无形之手”充分发挥基础性资源配置优势，以土地优化配置带动其他生产要素优化配置，建立负面清单及详细目录，实现自贸区优胜劣汰和转型升级。

4.2 研究制定符合我国自贸区特点的用地政策

充分借鉴新加坡、迪拜等发达国家在土地政策、用途管制、监督管理等方面的措施，鼓励自贸区在遵守既有政策的基础上制定符合自贸区发展的用地规划、用途管制、分割转让、退出机制等方面的详细政策，发挥土地要素市场的作用，提高土地综合利用效率。在此基础上，增加自贸区综合用地类型，实现土地价值的最大化。如借鉴新加坡“白色用地”管理经验，建立与主要用地用途相关的混合用地类型。

4.3 建立中国特色的自贸区土地BTO模式

韩国是BTO模式发展最为成功的国家。随着我国自贸区程度的逐渐加深和自贸区数量的日益增加，可以借鉴韩国经验，尝试建立BTO模式，在政府拥有自贸区土地绝对控制权的前提下，鼓励多种投资方式和承包方式，赋予自贸区特许经营权，一定年限的运营期满后，企业和政府进行协商合同续签事宜。这样不仅利用了承包商的开发经验和先进技术，同时，也为政府节约了大量建设资金，大大降低了投资风险。