地勘体制改革的关键是市场化

池京云

（北京市地质调查研究院，北京 100195）

为了增强地勘单位活力，从20世纪80年代初期开始，我国地质工作管理体制和运行机制进行了一系列改革，地勘队伍走过了不少艰辛的历程。而今，事业单位分类改革进入攻坚期、深水区，地勘单位也不能置身事外[1]。必须在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中不断深化对改革规律的认识，不断完善相关政策和方案；否则，会让改革成为一锅煮不熟的夹生饭，留下来的问题会更加严重。

1 历史溯源：公商分开是地勘体制改革遵循的基本路径

地勘单位是我国一个比较特别的事业单位。1965年全国地勘队伍有38.68万人，1990年最高达到112.15万人，到2015年、2016年、2017年从业人员仍然还有48.03万人、46.66万人、42.82万人[2]。如此臃肿庞大的地勘队伍在世界上是绝无仅有的。这支地勘队伍在计划经济时代按行政区划和工业部门归口设立，按国家财政全额拨款的投资机制进行行政管理，这与发展市场经济的要求相比是极其不适应，与国内市场的实际需求相比人员队伍也是极其过剩。

按市场经济的要求进行事业单位改革是我国行政管理体制改革的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。从体制机制入手，调整和规范政事关系、事企关系，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，让从事公益服务的事业单位，成为服务型政府的重要支撑和基本公共服务的主力军，是我国事业单位普遍遵循的改革路径。具体到地勘行业来说，重点是把公益性地质工作与商业性地质工作分开，组建国家地质工作的“野战军”和“地方部队”，“野战军”承担国家战略任务，“地方部队”由地方政府归口管理，并逐步实现向企业化过渡或融入企业。

1984年党的十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》，1987年地质矿产部印发《地质工作体制改革总体构想纲要》，地勘单位全面进入事企分体运行的改革进程。基础性、公益性、战略性的地质工作由国家组织实施；商业性地质工作主要由市场主体运作，从事这方面工作的地勘单位要求由原来的事业单位转制为企业，实行地勘单位企业化。于是乎，从1988年开始的十余年中，中国石油天然气总公司、有色金属工业总公司、核工业集团总公司等等相继成立。到1998年组建国土资源部之时，大部分地勘队伍都实行了属地化，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理[3]。1999年组建中国地质调查局，将国土资源部直属地质单位交由中国地质调查局归口管理，统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质工作和矿产勘查工作。

走过世纪之交，我国地勘体制改革进入一个新的发展阶段，中央与地方分工协作、公益性与商业性地质工作分体运行的局面初步形成。尤其是在油气、水文、工程、环境地质等领域，市场化的商业勘查机制表现得比较成熟和稳定。而在固体矿产勘查领域，从传统的计划经济走向市场经济，还存在一个适应市场、努力在市场中站稳脚的过程，在企业管理理念、治理结构、运行机制等方面需要进行一系列的改革与调整。

2 现实困境：地勘体制改革要谨防变形走样

30多年的地勘体制改革，是对地勘系统政府与事业单位关系的重构，是对公益性与商业性地质工作社会秩序的重构，具有里程碑式的意义。

但目前的状况是，在固体矿产勘查领域，各种“形似而神不似”“形备而实不至”的形式上的改变仍未有效解决地勘单位市场化程度不够的深层次矛盾，公益性和商业性地质工作依然还是没有完全的分开运行[4]，油气矿产之外的商业性勘查市场依然不太成熟，地勘单位管理行政化、职能泛化、定位不清、效率不高、治理体系不完善的问题依然突出，地勘队伍规模依然严重过剩，地质职工的日子依然是过得紧巴巴，群众对待改革的思想认识仍然是模模糊糊，地勘经济的活力还是没有很好地焕发出来。

最突出的问题就是公益性与“商业性、基础性、战略性”等地质工作的关系扯不清，衔接不顺畅，存在有造成国有资产流失、涉嫌私分国有资产等争议[5]。

比如，在中央层面有些时候就没有把公益性与商业性分得太开。当前有一种较为普遍的认识，普查阶段前的矿产勘查工作可以算作是公益性地质工作范围，到普查、详查、勘探阶段，则应属于商业性地质工作范围。由于“战略性矿产勘查”内涵不清，我国对一些由国家财政安排的公益性地质项目，其工作和研究程度其实都已达到了可以直接进行商业开发的阶段。

到了省级层面，更是不管三七二十一，公益性和商业性难道不都是国家的战略性安排？所以，有的所谓公益性地勘单位就一边拿着政府出资的地质项目，一边也在市场上从事着房地产开发、桩基工程等多种经营活动，基本上可以说是“戴着事业的帽子、走着企业的路子”；也有的所谓公益性地勘单位因为找不到从资本市场获取资金的机遇，只得把国家为维护地勘队伍稳定的费用与支持地勘单位转企的投资混在了一起，长期处于“没有地勘费活不了、单靠地勘费活不好”的尴尬境地[6]；还有的公益性地勘单位手里有矿权，也要求对这些矿权加大国家投入。积极争取国家勘查资金，成为各级地勘单位的孜孜追求。

另外，在改革意识方面，也有一个解放思想、提高认识的问题。改革，首先是一场思想观念的深刻变革。提高思想认识，保持思想统一，才是改革顺利实施的前提和保证。

然而在地勘领域，目前还有一部分人受根深蒂固的求稳怕乱和安于现状的观念影响，还是没有从思想深处弄明白“不实行改革开放死路一条,搞否定社会主义方向的‘改革开放’也是死路一条”的道理没弄通全面深化改革中“改”与“不改”的辩证统一的关系[7]，没有把思想观念转变到全面深化改革的正确轨道上来，头脑中仍然抱有一种“等政府包养”的思想。截至2016年，全国属地化管理的地矿局、地勘局中，有24个局446家地勘单位提出了自己编制的分类改革方案，其中，申请为公益类单位的比重为88%（公益一类占29%，公益二类占59%），申请生产经营类的仅为12%[8]；有的省全划为公益一类，也有的省全划为公益二类，另有18个省（区、市）没有划定生产经营类单位。这些均反映出部分地勘单位对坚持走企业化、市场化道路的信心不足。除了油气地质和矿山地质工作的体制较顺之外，包括6万直属中央的“野战军”以及27万属地化的“地方部队”在内，我国地勘从业人员内心基本上都是在想如何才能挤到公益类事业单位或者是行政管理的体制当中去，让政府给“包起来”。特别是那些在事业体制下干了半辈子地质的工人，年富力强时为国家做贡献，年老体衰时却要按企业体制拿退休工资，在两种体制下退休工资差距巨大的现实利益面前，是不大愿意地勘单位企业化的。从这一点也反映出，地勘体制改革的思想根基还待夯实。

3 关键抉择：把市场化作为地勘体制改革的主攻方向

“物无不变，变无不通”。解决以上问题，关键就是要以地质工作的市场化改革为重点来深化地勘体制的市场化改革，尤其是在商业性地质工作领域，要坚定不移地以市场化改革为主攻方向。

从国外的趋势看，越来越多的国家地质调查机构趋向于摆脱矿产勘查活动，摆脱商业性利益冲突，将工作重点放在基础性、公益性地质资料与信息服务上。相关研究显示，在西方市场经济国家商业性地质工作与公益性地质工作的总体资金投入的基本结构中，商业性地质工作投入占比最高的是加拿大和澳大利亚，大致为95∶5；其次是美国，约为90∶10；第三是俄罗斯，约为85∶15；接下来是英国和法国，约为80∶20[9]。这也表明，与公益性地质工作相比，商业性地质工作占有绝对的主体地位，但这并不意味着国家层面的地质工作就只能是公益性的、不能是商业性的，国家地质调查机构完全可以进行商业性地质工作。公益性地质工作一般限定为区域地质、物探、化探、遥感测量，水工和环境地质调查，地质灾害调查及监测防治，矿产资源潜力调查评价，地质科研等工作，主要由政府投入，成果为社会提供服务。理所当然，公益性地质工作也必须持续稳定地保持一定强度。

从投资主体和运行机制的区别上看，在从资源评价到矿山建设的众多中间环节上，的确有大量的矿产资源勘查、水文地质勘查、工程地质勘查都可以算作是商业性地质工作的范畴。商业性地质工作要以市场为导向，实行有偿服务和成果有偿转让。公益性地质工作主要由公共财政投资，为商业性地质工作打基础，以降低商业勘查的风险。商业性与公益性地质工作的主要区别就在于工作目的不同、出资人不同、工作成果的所有权不同、工作的服务对象不同。工作内容和研究程度的不同只是公益性与商业性地质工作的外在表现，不能作为区分两者工作性质的唯一标志。

市场化改革，不再是2000年宿迁市医疗卫生改革时候“仇和新政”的“三斧头”——卖光、拆光、招商，引入私企进入医疗卫生公共服务领域将医院全部卖光，各级医疗机构全部实行民营。“仇和式”的市场化改革，基本违背了发展的客观规律，是瞎折腾。同样，地质工作市场化，也不能再将其误解为要把探矿权、采矿权都卖光、把地勘单位都拆光（转为企业）、把地勘项目都拿来招投标，能分就分，能卖就卖，甩掉财政包袱，甩掉人事包袱，政府甩手不管。发挥市场机制，也要发挥政府的兜底责任。

之所以强调地勘体制改革的关键是地质工作的市场化，它至少包含如下三层涵义：

第一层涵义，要发挥市场的决定性作用。地质工作能做什么？市场能决定的由市场决定。市场对地质工作的生产要素配置要起决定性作用。在有序的市场规则下，土地、资本、劳动力等生产要素与市场经济主体、技术、知识产权等创新要素相互结合，公平竞争，优胜劣汰，实现地质工作效益最大化。地勘行业发展的水平、模式、速度要与市场经济发展的需求相适应。

第二层涵义，要更好地发挥政府的作用。地质工作不能做什么？需要政府决策的由政府决策。政府不是万能，但推动地质事业创新转型发展是政府应尽的责任。政府要加强地质工作发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强公共服务的提供，加强市场行为的监管。市场需求要满足，更要靠政府用新供给引领需求发展，为经济持续增长培育新动力、打造新引擎。

第三层涵义，要尊重经济规律、自然规律、社会规律。“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展”。一切改革举措，都要尊重这三大发展规律。认识并遵循客观的规律，改革就不会再瞎折腾。

地质工作市场化的积极意义在于，各项地质工作都在市场取向和市场作用的基础上进行，依靠价值规律、价格信号、供求关系的引导，克服不讲投入产出、不计成本的积习，避免同质化竞争，以便最大限度地提高地质工作的经济效益；可以消除行政垄断，激发市场主体的创新活力，开启经济增长的新动力，从而加快全社会技术进步的速度。推进地勘体制改革，离不开市场化的加速和深化。

4 行稳致远：对深化地勘体制改革的三点思考

“地质工作搞不好，一马挡路，万马不能前行。”这是从党的第一代领导集体以来就始终强调和坚持的经济建设思想之一。根据这30多年来的经验和教训，要做好深化地勘体制改革的大文章，坚持以下三点至关重要。

其一，坚持战略导向。

根据不断演进的国家和全球优先领域，不断优化地质工作的战略方向，这也是世界各国普遍遵循的地质工作发展机制。2017年，美国地调局为了适应新的战略重点，把其后十年的工作定位为“认识、服务、发现”三大目标，着力形成技术和科学双引擎推动机制。英国地质调查局2016年也提出了“观测监测、环境模拟、知识库（及交流）”三大目标，愿景是成为全球性的地质调查机构[10]。

中国特色社会主义进入新时代，党中央统观国际国内形势，紧扣我国社会主要矛盾变化，提出了实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展、乡村振兴、区域协调发展、可持续发展、军民融合发展等重大战略。

党中央对新时代的战略部署，是明确方向、抓住重点的指南。抓准新时代地质工作的战略导向，必须把握新时代发展的战略布局。推进新时代地勘体制改革，必须服从于新时代地质工作发展的战略安排。

2008年发布的《全国地质勘查规划》确定了我国2010年、2015年和2020年的地质勘查工作目标。新时代的地质工作，勘查主体将越来越多元，服务领域越来越扩大，国际化水平越来越高[11]；在高质量发展的驱动下，新时代的地质工作也将比以往任何时候都更加依靠科技创新[12]。因此，当务之急是要加紧研究新时代地质工作的具体需求、具体目标、具体任务、具体布局和发展方向、发展方式、发展动力、执行步骤、外部条件、政治保证等实际问题，制定形成新时代地质工作的发展战略。

以新时代的战略导向为引领，当前还要抓紧组织、搞好近期及2020年以后一个时期全国地质工作的统一规划，正确引导地质工作布局和结构调整。要着眼于长远发展，规划好公益性和商业性地质工作的发展规模，把控好“政府服务类”和“社会服务类”地勘队伍的发展规模、组建原则和操作方式，并继续坚持两者分体运行的原则，推进公益性地质工作朝“野战军”和“地方部队”方向集中，商业性地质工作朝市场化方向发展。

地勘单位也必须转变传统观念和习惯。要转变过去那种完全依赖于承担国家的地质找矿与勘查任务来争取更多以供养单位职工队伍的发展观念，转向于依靠提升商业勘查能力不断在地勘市场上培育核心竞争力谋求可持续发展，坚定地相信市场的力量，坚定依靠市场化改革来赢得更大发展的信心。

其二，坚持项目带动。

在过去的改革实践中，公益性与商业性地质工作，为什么两者难以分开运行呢？关键是在地勘项目安排的思路上出了偏差，片面强调政府主导，忽视了市场规律的作用[13]，其负面的影响迄今也还存在，需要进一步澄清。

要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，指导地勘体制改革的理论创新，从地勘项目组织与管理的角度，进一步厘清公益性与商业性、基础性与战略性地质工作的科学范畴。要把“公益性、基础性、战略性”这种被人为生拉硬拽地扯在一起、复杂化和教条化了地质工作的业务体系，与本来的地质科学的专业体系区别开来。要克服主观臆断，在地质学科分类的基础上，本着在实践中可用、管用、好用的基本原则，重新构建公益性与商业性地质工作的内容体系和工作标准，厘清每类工作的内涵、性质、特点，界定好其间的关系，准确区别公益性与商业性投资的差异。无论是公益性还是商业性地质工作，对其投资主体和承担主体的责任清单，也应有一个公认的、科学的、规范化的标准，做到有法可依、程序规范、标准科学，如此才能形成有效的保证监督机制，切实营造公平市场环境，充分激发市场活力和创造力。

在体制转轨的重大转型时期，国家应围绕能源安全、资源安全、生态文明、社会民生等重大领域，统筹做好公益性与商业性地勘项目的安排，以一批重大项目的实施带动全社会多元化的投入，以多元化的投入打开商业性地勘市场的空间，增强发展的后劲，提高发展的质量。要进一步深化改革目前的能源、矿产勘探开发投融资体制，形成适合商业勘查投资多元化发展的项目促进机制。在重大地勘项目的协同攻关上，“野战军”同“地方部队”及社会其他的经济实体，都应以资本为纽带进行整合与合作，结成实体，形成资产联系。要把政府、企业和市场三者关系真正梳理清楚，既要重视政府的主导作用，也要发挥市场配置的决定性作用，搞好地勘项目的运营设计，让企业的归企业、市场的归市场、政府的归政府。

其三，坚持制度创新。

“全面深化改革零敲碎打地调整不行。”新时代下，地勘行业迫切需要一场全方位的制度创新，从根本上扭转长期以来地勘单位体制不顺、活力不足、市场服务功能不强、市场经济融入程度不高的被动局面[14]。

创新的目的在于不断增强地勘经济的活力。

创新的目标在于做强地勘企业、做优地勘队伍、做大地勘市场。

创新的路径在于坚持市场取向，突出问题导向，进一步实行市场化。

创新的重点在于，一是充分考虑地勘单位对矿业权形成的科技贡献，以逐步有序的方式改革矿业权配置方式，依法保障地勘单位充分享有对矿业权的知识产权，充分享有对矿业权的经营权；二是完善地勘人才评价激励机制和服务保障体系，保障人才以知识、技能、管理等创新要素参与利益分配，形成“以人才支撑发展”的制度引导效果；三是破除各地区、各部门体制机制障碍，完善监管制度，积极为地勘单位改革提供宽松的政策环境，包括建立现代企业制度、完善法人治理结构、政府购买服务等等[15]，这些领域的制度创新，必将带来地勘行业生产力的新的解放和发展；四是落实各级政府履行好保基本、保底线、保民生的兜底责任，加强对地勘单位改革的组织领导，支持地勘单位的改革与发展，决不让地勘队伍在小康路上掉队。

改革既已起步，困难再大也要上,骨头再硬也要啃。只要敢于担当、敢于碰硬、敢于创新，所有问题都能随坚持迎刃而解。正如习近平总书记所说：“山再高，往上攀，总能登顶；路再长，走下去，定能到达”。