县级城投企业市场化转型发展策略探讨

赵卫忠

随着财政部加强对地方债务的管理，金融机构对县级城投企业的融资政策整体收紧，政府增信的融资渠道受到全面制约，县级城投企业承担存量债务偿还压力较大。县级区域因其存在经济发展基础层面水平较低，缺少人才、技术、资金等限制因素，作为支持地方基础设施与公共服务建设的县级城投企业已经到了非转型不可的阶段。本文通过对县级城投企业转型过程中债务风险防范、业务市场化、内控控制风险管控等方面进行分析，对县级城投企业转型过程中如何制定相应发展策略进行以下探讨。

一、县级城投企业转型期债务风险防范

近年来，县级城投企业由于承担政府建设项目形成了较高的负债，相关政策性银行将城投贷款权收归总行审批，城投信贷政策收紧，到期偿债风险日渐加大，如何化解当前债务风险成为县级城投企业的第一要务。

（一）经营战略调整，提升自身偿债能力。

1.县级城投企业债务融入资金主要用于棚改安置房、经济适用房、公益基础性设施等建设项目，加快对这些建设项目的商业配套设施资产的处置，以缓解城投企业当前到期债务偿还压力。

2.对承担公益性项目为主，缺乏可持续经营能力的平台融资类子公司进行剥离，对缺乏后续融资支持的资产项目以整体资产转让与资产、股权置换等方式进行重组。

3.合并业务功能类同或联系紧密的平台子公司，通过并购方式整合子公司资源组建综合性的城投企业集团，获取企业资源效益最大化。

（二）拓宽融资渠道，创新融资方式

1.县级城投企业将拥有政府特许经营权的子公司的股权转让民营资本，或以增资扩股方式吸引民营资本投资，或以股权质押方式进行融资。

2.县级城投企业将拥有的由政府承担支出责任的合同权益进行质押融资。

3.对拥有经营性资产的县级城投企业进行产权多元化改革，吸引民营资本、股权基金等非公有资本注入城投企业。

4.以县级城投企业为发行主体发行城市停车场建设、养老产业、战略性新兴产业等项目专项债劵 。

5.县级城投企业挂牌进入区域性私募股权交易市场，提高直接融资额度，改善融资结构。

二、县级城投企业业务市场化转型策略

县级城投企业业务市场化转型要做好战略规划，进行全方位的调整，通过综合施策实现业务市场化转型。然而县级城投企业当前业务以公益性为主，功能定位单一化明显，受制于县级政府融资平台自身的由于县级城投企业经营性资产不足、盈利能力较低，可持续经营能力欠缺，业务市场化转型过程中存在较大风险，业务市场化转型的成功与否直接决定县级城投企业的存亡。

（一）县级政府以财政扶持资金以“拨改投”方式推进产融结合，县级城投企业向国有资产管理职能、投资职能转型

县级政府将企业财政扶持性资金整合后进行市场化运作，投资于新能源、节能环保、高端装备、智能终端、大数据、新材料、现代服务业、现代农业等国家支持产业发展领域，转型为国有资产管理职能、投资职能的国有企业。对具有发展实力缺少资金支持的企业进行股权投资，企业发展成长后，通过区域股权交易系统转让股权回收投资资金，或有扶持企业进行股权回购，将回收资金投入到具有市场发展潜力的其他需扶持的创新、创投企业，支持地方企业可持续发展。

（二）引入社会资本进行资本投入，对县级城投企业进行混合所有制改革

县级城投企业引入社会资本为主要投资方，以PPP模式、ABO模式、股权置换、兼并收购、股权转让、合作经营等方式转为公益事业投资与运营实体，由社会资本投资公益性、准公益性项目，以政府授予特许经营权或财政补助方式，按照市场化原则，对供水供气、垃圾处理、社会养老、康复医疗、城市基础设施、公共服务项目进行融资、建设、运营。

三、县级城投企业转型期内部控制风险管控

县级城投企业要解决转型中的长期问题，需要在体制机制上的深层次改革，应根据业务发展需要和战略发展规划，依照精准、高效的原则建立相应的企业组织结构和职能部门，完善企业的治理结构设计，增强盈利能力与风险管理能力，建立科学化、规范化的管理体系。

（一）项目资金管理风险管控

县级城投企业普遍存在法人治理结构相对不完善，财务管理制度建设欠缺，缺乏严密的资金内部控制制度等问题。完成市场化转型需建立一套系统的资金管控制度，贯彻落实到项目规划、设计、预算、招标、施工、竣工（结）决算等各个重要环节，实行全流程无缝化管控。

1.对在建项目在项目资金预算的基础上编制年度资金预算，对新增项目财务部门根据项目部门成本预测与资金流预测与项目进度要求进行新增项目预算编制与本年度项目资金计划，每月编制项目资金收支计划。严禁非计划内的资金支付，对特殊支出事项，上报企业内控委员会集体审核批准后办理。

2.财务与内部审计部门对施工单位报送的完成工程量资料进行严格审核，需第三方专业机构进行技术支持的引入第三方提供专业服务，对分部工程分阶段进行完工结算，对设计变更、现场签证、材料价格调整等调整事项进行严格审核，实施工程全过程成本控制。

（二）建设项目风险管控

县级城投企业由于缺少专业的项目管理人员，管理效率有一定的提升空间，在成本控制、工程进度控制、质量控制等方面缺少有效的制度保障。

1.为保障项目投资目标的完成，实施限额设计、优化设计、精细化管理等措施控制，建立施工全过程造价跟踪审计制度。

2.协调设计、造价、招标、监理等单位的有效对接，明确各单位相关责任，建立信息报告制度，完善信息沟通机制，建立以建设方为主导的联动机制，及时解决项目建设中出现的问题，有效保障按期完成建设进度。

3.建立工程质量控制激励机制，充分发挥施工企业的创造能力，应用新技术、新工艺、新方法提高工程的质量品质，建立质量防控机制，协调设计、施工、监理等责任单位进行质量管控对接，划分质量责任，着重加强事前、事中质量管控。

总结语：县级城投企业转型是市场竞争的必然选择，转型发展的过程中一定会遇到各种困难险阻，只有在市场化转型中不断总结经验，发现问题，分析问题，有针对性的解决问题，坚持问题导向，才能更好推进县级城投企业的市场化转型发展。