国有资本投资公司职能及绩效评价体系的构建逻辑

中国财政科学研究院 宋韶君 刘文希

中共十八届三中全会提出“以管资本为主”的国有资本授权经营体制改革，为国有资本市场化专业化运营提供了有利的制度安排，改组组建国有资本投资运营公司成为深化国企改革、完善国资管理体制的重大举措。在由国资管理层、国资运营层与国企经营层构成的三层国资管理体系下，国有资本投资公司作为中间层，以资本为纽带，以产权为基础，通过对国有企业控股与参股开展国有资本市场化运作，以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标。随着政府把国有资本运营权授权给国有资本投资公司，相比国有企业，国有资本投资公司职能已发生根本变化，不再从事具体产业经营，这意味着原先的国有企业绩效评价体系已不适用于国有资本投资公司。着眼于国有资本运营与国有企业经营的区别，聚焦国有资本价值实现，构建专门针对国有资本投资公司的绩效评价体系，不仅能够为国有资本投资公司绩效评价政策制定提供指导，而且对于引导国有资本专业化运营水平的提升具有重要意义。

1 国有资本投资公司设立的改革背景

通过国有资本授权经营体制改革而设立国有资本投资公司，主要是基于国资管理体制由“管企业”向“以管资本为主”转变的改革逻辑。管人管事管资产的国资管理体制导致国有资本流动性被束缚、产业竞争力弱化、国有资本运营效率低下。剥离国有企业资本运营职能，改组国有资本投资公司作为专业化国有资本运营平台，构建“以管资本为主”的三层国资管理体制，有利于实现从国有资产向国有资本的资本属性回归，倒逼国有企业专注产品与科技创新，支持实体经济高质量发展。

1.1 国资管理体制由“管企业”转向以“管资本”

中共十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本“做强做优做大”，有效防止国有资产流失。从“做大做强国有企业”到“做强做优做大国有资本”的政策表述背后，蕴含着国资管理体制从“以管企业为主”转向“以管资本为主”的改革逻辑。以往，管人管事管资产的国资管理体制主要以行政纽带连接国资管理机构与国有企业，强调对国有企业占有使用实物形态国有资产的管理，一方面导致国有股权运作行政化，国有资本经营权被管得“过死”，资本增值潜力未被充分激活，现代企业制度难以真正建立进而实现实质意义的“政企分离”；另一方面，国有企业“资企不分”，热衷资本运营、无限追求规模扩张的同时，却忽略了产品和科技创新，弱化了产业竞争力。在此背景下，国有资产管理体制由“管企业”转向“以管资本为主”，强调对价值形态国有资本的管理运营。通过国有资本运营与国有企业经营的“资企分离”改革，以资本为纽带，以产权为基础，搭建国有资本专业化运营平台，依托国有资本投资公司实现“管资本”，构建真正意义上国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营“三分离”的国资管理体制。国有资本专业化运营强调从国有资产向国有资本的资本属性回归，释放资本增值内在动力，促进资本合理流动，优化资本配置，支持国有资本做强做优做大，提升国有资本活力、控制力、影响力及带动力。

1.2 通过“资企分离”改革而支持实体经济高质量发展

国有资本运营由国有企业承担，越来越多国有企业热衷通过资本运营做大规模，与之形成对比的是产业经营被忽略、科技创新能力无法适应高质量发展的经济转型要求。剥离国有企业资本运营职能，通过国资管理体制“资企分离”改革，有利于引导国有企业回归实体经济，克服实体企业资源配置在时间和空间上的局限，从宏观层面优化国有资本布局，解决资本的“结构性错配”，抑制国有企业高杠杆和赶超模式下带来的投资冲动和规模扩张偏好，使国有资本保值增值不再依赖规模扩张和某些领域的垄断经营，而是专注于科技和产品创新，通过提供满足新消费需求的高附加值产品引领产业升级，在高端装备及智能制造等科技创新领域持续发力，为抢占新一轮国际竞争制高点创造有利条件，从根本上解决产业竞争力弱化的问题，支持实体经济高质量发展。

2 国有资本投资公司的职能定位

国有资本投资公司作为国有资本流动平台及国有资本布局优化的结构性改革平台，在微观层面定位于国有资本专业化运营的市场职能，通过国有资本价值运作激活资本，提高资本流动性，引导资本流向实体经济；在宏观层面定位于引导国有资本布局优化的政策职能，通过国有资本统筹布局，引导国有企业重组及产业结构调整，重塑国际竞争力。

2.1 突出国有资本专业化运营的市场职能

就国有资本投资公司市场职能的内涵而言，是指以股权投资为形式，依托资本市场从事的具有“类金融”性质的跨产业、跨区域的国有资本专业化运营。由于单纯的国有资产经营形成的价值增长十分有限，与国有资产经营相比，市场经济条件下更强调通过国有资本运营所带来的收益，国有资产价值大幅度增长主要依赖国有资产资本化的价值经营。上一轮国资国企改革所推动的大量中小国有企业的改制退出，很大程度上依赖的是行政手段，而不是通过市场化资源配置机制，当下国有企业的市场化还只是停留在产品市场的范围和市场交易的层次，而在要素配置领域，包括资本市场、产权市场、劳动力市场等，离市场化还有相当一段距离。虽然我国国有资产规模庞大，但大量低效无效资产沉淀，上市公司股权可以通过资本市场定价来体现，而非上市公司股权价值难以计量，限制了存量资产的流动。为此，新一轮“以管资本为主”的国资国企深化改革，强调从存量国有资产着手，以市场化手段推动国有资产转化为流动性更强的国有资本，与资本市场相融合。除此以外，由于产业结构布局的灵活性同样依赖资本流动，可以说，推动国有资产资本化，提高国有资本流动性，既是市场化改革的突破口，也是服务于政策职能的手段。

除了提高国有资本的流动性，国有资本投资公司作为产业培育的平台，依托资本市场进行价值投资，在追求投资收益的同时，要把国有资本保值增值与产业竞争力提高相结合。中共十九大报告强调，必须把发展经济的着力点放在实体经济上。而实体经济发展的根本出路在于科技创新，关键依靠的是自主创新的科技力量。从资本支持科技创新的机理来看，创新中生产要素的重新组合并不是简单的要素再排列，而是重新组合的要素能够实现结构功能的耦合，使资本与产业更好融合，从而释放潜在效率。国有股权投资要重点聚焦通过长期研发投入与持续积累形成的高精尖原创技术的支持，以控股、参股国有企业及混合所有制公司的形式，引领更多资本流向科技创新领域，推动创新技术渗透到相关产业，促进科技成果转化，带动产业结构调整与产业升级，培育经济新动能。

2.2 兼顾国有资本布局优化的政策职能

国有资本投资公司的政策职能表现为以国有资本布局优化引导国有企业重组、产业结构调整、产业竞争力重塑的过程，通过在不同领域或行业国有股的增持或减持而建立国有资本布局优化的动态机制。国有资本一方面要向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中；另一方面要从产能过剩及部分充分竞争领域退出。就两者关系而言，通过国有股减持而实现的国有资本退出是优化国有资本布局，实现重要领域和行业国有股增持的前提，为此，政策职能重点强调产能过剩领域国有股减持实现的国有资本退出。面对当下国有资本大量集中在产能过剩领域的局面，国有资本布局优化更强调产能过剩领域国有股减持而实现的国有资本退出比例，为国有资本向重要领域的集中创造条件。

3 国有资本投资公司绩效评价体系构建的逻辑

随着国有资本运营职能从国有企业剥离的“资企分离”改革，国有资本投资公司与国有企业的职能已完全不同，与之相适应，国有资本投资公司不能照搬国有企业绩效评价体系。从国有资本运营与国有企业经营的区别出发，着眼国有资本价值实现而选取核心绩效评价指标，借鉴国有企业常规财务指标，是国有资本投资公司绩效评价体系构建的逻辑。

3.1 国有资本投资公司不能照搬国有企业绩效评价体系

就当下绩效评价现状来看，国有资本投资公司仍沿用国有企业绩效评价体系。国有企业的绩效评价主要针对产业经营而出台，而国有资本投资公司是从事专业化资本运营的“类金融公司”，与国有企业产业经营的职能完全不同。国有企业产业经营属于实体经济范畴，其收益来自提供产品和劳务创造的价值；国有资本运营属于虚拟经济范畴，虚拟经济本身不创造价值，而是依托产业经营，通过优化资源配置激活资本，释放潜在效率，支持实体经济创造价值，其收益来自资产资本化所取得的价值增量。虽然资本运营与产业经营都能够实现价值增值，但产业经营是价值创造的源泉；而资本运营分割产业经营的利润，是价值增值的手段。相应地，国有资本投资公司绩效评价聚焦国有资本运营，侧重对国有资本流动性、国有股权投资支持科技创新等内容的评价。为此，国有资本投资公司要着眼于从国有企业剥离出来的国有资本专业化运营职能，从国有资本运营与国有企业经营的差异出发，系统重构有别于国有企业的绩效评价体系。

3.2 着眼国有资本价值实现而选取与国有企业不同的评价指标

由于市场职能是国有资本投资公司的核心职能，着眼国有资本价值实现，设计国有资产资本化率、国有股权创新覆盖率、长期股权投资收益率等作为与国有企业不同的核心价值驱动指标而突出国有资本专业化运营的市场职能。

3.2.1 国有资产资本化率

国有资产价值增长的背后，单纯依靠国有资产经营形成的价值增长十分有限，主要依赖的是国有资产资本化的价值经营。国有资产的资本化程度越高，价值形态国有资本占比越高，国有资本流动性越强，对国有资产价值增值影响越大。通过设计“国有资本资产化率”作为反映国有资本流动性的核心绩效评价指标，其含义为实物形态国有资产转化为价值形态国有资本的比率。国有资产资本化实现了国有资本的价值放大，是提高国有资本流动性、实现国有资本价值增长可持续的前提，国有资产资本化形成的国有资本价值增长，反映了国有资本运营的市场化、专业化水平。

3.2.2 国有股权创新覆盖率

国有资本运营对实体经济科技创新的持续支持是实现国有资本价值增长的源头。国有股权投资对实体经济创新的倾斜和支持力度越大，国有资本运营对经济增长新动能的引领作用就越显著。为此，设计“国有股权创新覆盖率”指标作为与培育经济增长新动能相对应的先导性指标，其含义为全部国有股权投资中，科技创新领域国有股权的占比。国有股权创新覆盖率体现了国有资本投资公司对科技创新的敏感度及其价值发现能力，揭示了国有资本价值增长的潜在可能性。

3.2.3 长期股权投资收益率

由于国有资本投资公司定位为国有股权投资，专注于产业培育，对国有资本投资收益的绩效评价，除了从总体上关注净资产收益率、总资产报酬率等企业常规财务指标之外，还应重点关注长期股权投资产生的收益，引导价值投资。为此，设计“长期股权投资收益率”指标，其含义为长期股权投资净收益在长期股权投资平均余额中的占比。长期股权投资收益率指标有利于引导国有资本投资公司不再以追求短期投资收益为目标，而是专门引领经济增长新动能领域的价值投资，将更多国有资本投向回报率高的产业和行业中，实现价值增长方式的转变，把国有资本保值增值与产业培育、产业孵化及科技创新结合起来。

3.3 对国有企业常规财务指标的借鉴

除了聚焦国有资本价值实现而设计核心价值驱动指标之外，国有资本投资公司作为一类具有“国有”属性的市场主体，也要追求财务收益。由于已出台的国有企业绩效评价体系在财务指标的设计和应用方面具备相对成熟的经验，因此国有资本投资公司可适当借鉴这部分财务绩效指标。从当前国有企业采用的绩效评价指标体系来看，反映经营增长的国有资本保值增值率、反映盈利能力的净资产收益率，反映国有资本流动性的总资产周转率、不良资产比率，反映债务风险的资产负债率、速动比率等财务指标，是国有企业经营与国有资本运营的共性指标，可设计成为国有资本投资公司的常规财务指标。