基于“放管服”理论对西藏职业教育产教融合治理结构的研究

李 进，傅晓斌

(南通航运职业技术学院，江苏 南通 226010)

在“放管服”理论的指导下，中国特色社会主义的各项改革逐步走向深入，职业教育产教融合需要在“放管服”理论的指引下，构建起良好的治理结构。2019年1月颁布的《国家职业教育改革实施方案》，充分体现了“放管服”的理念，赋予了职业院校充分的办学自主权。在利好政策的指导下，发达地区产教融入日益紧密，职业院校联合行业企业开展人才培养、技术创新、就业创业、社会服务的的水平越来越高，也基本实现了“以教促产、以产养教、共荣共生、校企双赢”的任务目标。但是，在多种因素的综合影响下，西藏地区的职业教育发展起步较晚，发展质量和水平较发达地区还有差距，特别是西藏地区的产业基础薄弱，产教融合难度较大。基于“放管服”理论，因地制宜、因时制宜，构建西藏地区职业教育产教融合的治理结构有利于西藏区域经济社会的发展，有利于西藏职业教育的创新发展。基于上述考虑，在厘清职业教育“放管服”内涵和价值的基础上，深入剖析了西藏地区职业教育产教融合存在的问题和成因，系统研究“放管服”背景下西藏地区职业教育产教融合办学模式的运行机理，提出了适合西藏职业教育产教融合的治理结构。

1 西藏地区职业教育的发展现状

2017年3月，教育部等5部委颁布了《关于深化教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，赋予地方政府和教育机构充分的办学自主权，并要求三管齐下、协同推进，深化教育领域“放管服”。教育领域“放管服”中的“放”，主要是指下放学科专业设置权，学校可以根据市场需求动态调整专业设置，更好地服务经济社会发展；下放人事管理权，学校可以根据事业发展的需要建设企业兼职教师队伍建设和开展校企人员的双向流动；下放内部管理权，学校拥有更多的管理权限，可以激发师生员工的积极性，提高办学效率。“管”主要是指从宏观的层面加强党的领导、加强法律和制度建设、加强审计管理和社会监督，弱化政府对具体办学行为的直接干预。“服”主要是指用治理的理念，强化政府的公共服务职能。

随着教育领域“放管服”改革的持续深化，西藏地区职业教育规章制度的“立改废”工作深入开展，职业教育权责清单得以厘清，职业教育治理能力及体系建设得到加强，职业教育基础能力不断加强[1]。自治区政府通过实施现代职业教育质量提升工程，职业教育“以服务为宗旨，以就业为导向”的办学方针开始凸显，产教融合、校企合作日益紧密，现代学徒制、企业新型学徒制、职教集团等办学模式开始呈现。截止2018年，自治区设有3所高等职业院校，全日制在校生接近2万人；设有80所中职校，全日制在校生3万人，其中在设区市的中专校有6所，县级职教中心74所，其中有3所为国家级中职示范校；全区有300余家企业与职业院校开展校企合作，职业院校每年为自治区培训3万人次。综上所述，西藏地区通过积极探索有“中国特色、西藏特点”的现代职业教育发展道路，从横向比较，西藏职业教育仍然滞后，从纵向比较，西藏职业教育取得了不错成绩，产教融合、校企合作开始起步。

2 西藏职业教育产教融合的问题及成因分析

深入分析产教融合的问题及成因是深化西藏职业教育产教融合的前提。从纵向分析，西藏地区职业教育取得了一定的成绩，但由于西藏职业教育的起步晚，产业基础薄弱等原因，西藏地区职业教育产教融合还不够深入，与职业教育自身的需求、行业企业的发展需求、区域经济社会的发展需求还有很大的差距。

2.1 以升学为导向的职业教育阻碍了产教融合的发展

从在校生规模分析，西藏中职教育和高职教育的规模约占当地中等教育和高等教育的半壁江山，职业教育作为一种类型教育，迫切需要转变观念，面向市场办学，坚持“以服务为宗旨，以就业为导向”的办学方针。课题组在藏调查问卷显示，78.6%的师生仍然把职业教育视为一种升学教育，65.4%师生认为毕业生到政府机关、事业单位就业才算真正的就业。西藏职业教育的可持续发展，必须改变观念，将职业教育真正视为类型教育，深化产教融合、校企合作，才能给予受教育者(学生和学员)提供优质的职业教育和技能培训，既满足受教育者当下的需要，也要满足受教育者未来职业发展的需要，只有让受教育者真切地体会到技能宝贵，技能改善生活，技能改变命运，才能逐步改变当地职业教育以升学为目的办学导向，也才能改变传统的就业观念。

2.2 教育和产业统筹发展不到位阻碍了产教融合的深化

属地性是职业教育的特征之一，也是职业教育在民族自治地区持续发展重要特性。职业教育与区域产业融合是实现西藏自治区职业教育可持续发展的重要途径[2]。西藏自治区的支柱产业主要为农牧业、采矿业、旅游业、藏医药产业、民族艺术产业等，相关技能从业人员主要来源于外地的输入和传统的师带徒，职业教育对支柱产业的支撑度和贡献度明显不足，分析其原因，职业院校的专业设置与产业发展不配套，教育和产业统筹协调发展不够，造成校企合作难以深化、产教融合难以深入。

2.3 行业企业的需求满足不充分是影响产教融合的直接原因

校企合作产教融合办学须兼顾教育的公益性和资本的逐利性，企业参与或举办职业教育,有其自身的利益追求,直接或间接地表现为逐利性[3]。行业企业参与职业教育的根本原因是出于自身发展的需要，主要考虑技能劳动者的补给、在职员工技能提升的培训、联合技术攻关，产教融合的形式主要有订单式人才培养模式、现代学徒制人才培养模式、企业新型学徒制人才培养模式、职业教育集团、混合所有制办学、1+X等办学模式。由于西藏职业教育的起步晚，职业教育作为一种类型教育的功能还没能充分发挥，目前校企之间主要是通过订单班、职教集团等形式进行校企合作，目的是为了获得技能劳动者的补给。西藏职业教育自身的实力有限，行业企业的需求无法得到充分的满足，是影响西藏职业教育产教融合的直接原因。

3 西藏职业教育产教融合的治理结构

治理结构是指优化组织资源配置，保障组织可持续发展、职能有效发挥以及协调组织内外部利益相关者责、权、利的制度体系，是治理体系的核心内容。西藏职业教育产教融合的治理结构就是要围绕着职业教育和区域经济社会的融合发展，理顺当地政府、行业企业、职业院校等利益相关者之间的关系，并建立稳定的运行机制。西藏自治区人民政府《关于贯彻国务院关于加快发展现代职业教育决定的实施意见》(藏政发〔2016〕64号)》提出建立政府统筹指导、行业企业参与、学校自主办学、招生与就业有效衔接的产教融合、校企合作办学的新型体制机制。上述文件给西藏职业教育产教融合指明了方向。

3.1 地方政府要统筹协调，引导职业教育产教融合发展

政府的职能转型是构建职业教育产教融合的外在驱动力，深化教育领域“放管服”，政府对教育的管理由直接办学变成了加强领导和强化监督。“管”在职业教育产教融合治理结构中主要体现为立法规范、制度引领、绩效评估等范式。

3.1.1 立法规范

我国职业教育的产教融合、校企合作的法律体系正在构建，需要形成了从国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规的多层次的法律保障体系，我国目前的法律法规缺乏对民族地区促进校企合作、产教融合机制，需要通过立法途径保障民族地区校企合作、产教融合激励机制，需要通过立法途径保障合作企业的利益，建立企业参与职业教育的长效机制[4]。民族自治区人大和政府拥有一定的立法权，建议从如下几个方面加强立法规范：赋予职业教育联席会议制度的法律地位和法定职责；赋予行业组织相关的职业教育职责；落实职业教育产教融合、校企合作专项基金；落实职业院校和合作企业人员的交流互聘政策；落实企业投资职业教育的财政补贴、税收减免、土地优惠等系列政策。

3.1.2 制度引领

政府需要围绕西藏区域经济社会发展的需求，引导职业教育产教融合，建议从财政的角度、示范项目引领的角度设计制度，引领职业教育产教融合。从财政的角度对职业教育实行差异式的生均拨款，提高对西藏产业发展亟需的技术技能人才的生均拨款，动态引导职业院校的专业设置，统筹产业和职业教育的发展。从示范项目引领的角度，开展产教融合学校、产教融合专业、产教融合实训基地、产教融合企业的遴选，并给予实实在在的政策扶持和资金激励，引导职业教育面向产业开门办学，引导行业企业重视技术技能人才的培养和使用，引导和推动西藏职业教育产教融合高质量的发展。

3.1.3 绩效评价机制

西藏职业教育产教融合治理体系是一个利益相关者组织，治理体系要能够长久有序地运行，必须要满足和平衡利益相关者的利益诉求。建立由政府、行业组织、企业、学校、教师、学生等利益相关者组成的共治共享的绩效评价制度，对项目的运行过程进行监督、对项目的运行绩效进行评估，有利于对利益相关者的履职情况进行评价；有利于及时反馈利益相关者的诉求；有利于产教融合的深入发展。

3.2 行业参与

教育领域的“放管服”，是治理理论的体现，弱化了政府的管理职能，强化了政府和相关行业组织的服务职能。行业组织可以是职业教育产教融合的组织者、参与者、协调者，发挥资源聚集的优势，在人才标准的制定、项目的推进、利益的协调等方面发挥不可替代的作用。

3.2.1 制定专业标准和人才评价标准

西藏自治区由于独特的地理环境，造就了独特的产业体系，有些产业甚至是全国独一无二的，如：藏医药产业、唐卡产业等，这些特色鲜明的产业恰恰就是职业教育服务的对象，面对独具特色的产业设置对应的专业，培养符合区域经济社会发展的人才，是西藏职业教育的使命所在。单个学校和企业无法提供全套的专业标准和人才评价标准，行业组织经历了多年的发展，凝聚了行业内的绝大数企业，具有制定专业标准和人才评价标准的条件和能力，这些标准恰恰是职业教育发展产教融合必须具备的基本条件。

3.2.2 发挥桥梁和纽带作用

西藏自治区行业组织在校企合作中起到重要的协调作用，主要有如下两点：一是行业组织在校企合作中发挥桥梁纽带作用，帮助职业院校和企业共享资源，降低企业在寻找合作的职业院校的成本。二是校企合作的主体双方属于异质，有着不同的利益追求，在合作过程中，容易产生分歧，作为第三方的行业组织，可以独立的协调校企双方的矛盾，平衡校企异质主体双方的利益诉求，促进产教融合。

3.3 多平台多途径深化校企融合

校企融合是产教融合的前提和保障，校企采取现代学徒制人才培养模式、职业教育集团办学模式、混合所有制办学模式和“1+X”证书制度等路径实现职业教育校企融合。职业院校和合作企业在遵循职业教育规律的基础上，紧紧围绕落实深化职业教育领域“放管服”要求，校企双方加强办学方向把控、加强办学标准和办学质量的规范和引导，实施“减权限权、去冗归位”的改革，建立和完善产教融合人才培养方案及服务系统，线上——线下、教室——车间等多样化的课程和教学平台；鼓励企业在院校中建立产品研发中心或院校在企业中建立教师工作站等。职业院校和合作企业共同制定人才培养方案、开发课程和组织教学，将本行业的岗位要求、工作内容、工作标准和职业文化融合到人才培养方案、教学内容和教学标准中，解决技术技能人才的供给与需求脱节的问题，解决专业标准不够健全的问题。校企融合共同培养出技术技能人才，满足区域经济社会发展的需求，满足行业企业发展的需求，满足西藏职业教育发展的需求。

4 结 语

治理结构是治理体系的核心内容，是长效机制，用“放管服”理论指导西藏职业教育产教融合治理结构的构建，从政府的维度，提出了立法规范、制度引领、绩效评价的建议；从行业企业的维度提出了发挥桥梁纽带作用、制定专业标准和人才评价标准的建议；从校企合作的维度提出了多平台多途径深化校企融合的建议，对推动西藏职业教育的长久发展具有积极的意义。