无责任认定的上下班交通事故可否受理并作出工伤认定决定

文/龚 平

案情回放

王某是一家民营公司的职工，于2015年8月14日5时下班后，驾驶无牌照摩托车行驶到一弯路时倒地翻覆当场死亡。当地公安局交警大队查验现场并调出当时路段的监控资料。查验和监控资料显示：事发时，现场没有其他人或车通行，路况状态良好，除其撞坏的摩托车和其携带的渔具外，未发现其他物品和障碍物。当地公安局交警大队依据《道路交通事故处理程序规定》作出的《道路交通事故证明》载明：2015年8月14日5时，王某驾驶无牌照两轮摩托车由单位向某水库方向行驶，在某转弯处驶入道路右侧，与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王某当场死亡的交通事故。

2015年8月30日，王某亲属就王某因交通事故死亡向当地人力资源社会保障局申请工伤认定，并同时提交了当地公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》。当地人力资源社会保障局以公安机关交通管理部门尚未对本案作出交通事故责任认定书为由，于当日作出《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》）并送达。2015年9月14日，王某亲属向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。随后，当地人民法院作出撤销当地人力资源社会保障局《中止通知》的判决。

当地人力资源社会保障局对王某亲属就王某交通事故死亡的工伤认定申请，从没有任何道路交通事故责任认定证明考虑，以不符合《工伤保险条例》第十四条规定为由，作出王某死亡不属于工伤的行政决定，并将工伤认定决定书送达死者王某的亲属和王某原所在单位。王某家属不服当地人力资源社会保障局作出的王某死亡不属于工伤的行政决定，向当地人民法院提起行政诉讼。当地人民法院认为，人力资源社会保障部门在没有证据否定该事故工伤性质的情况下，从倾向弱者的角度考虑，应作出有利于死者和家属的决定，随后以适用法律错误为由，撤销当地人力资源社会保障局作出的工伤认定决定。

争议焦点

一是《工伤保险条例》第十四条第六款规定，对于在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。第二十条第三款规定，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。由于《道路交通事故证明》中不载明事故责任，不能作为人力资源社会保障行政部门认定工伤的依据。因此，人力资源社会保障行政部门作出的《中止通知》是否符合规定。

二是当地公安局交警大队依据《道路交通事故处理程序规定》，对道路交通事故成因无法查清，不能作出《交通事故认定书》而出具《道路交通事故证明》是否符合规定。

三是当地法院认为具有终局性的程序性行政行为，如果对相对人权利义务产生实质影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，而人力资源社会保障局作出的《中止通知》是否属于具有终局性的程序性行政行为。

案例评析

《工伤保险条例》第十四条第六款中的“在上下班途中，受到非本人主要责任”是指由公安机关交通管理部门对道路交通事故责任的裁定决定。按照《道路交通安全法》的规定，道路交通事故责任可分为完全责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五种责任划分。根据《工伤保险条例》规定，只有在上下班途中受到非本人主要责任的道路交通事故伤害才能够被认定为工伤。因此，职工上下班途中受到的交通事故伤害申报工伤，就必须有公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任《交通事故认定书》。如果没有公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任的《交通事故认定书》，人力资源社会保障行政部门基本上不能做出认定工伤的结论。

公安交通管理部门做出的《道路交通事故证明》是事故发生的“证明”，不是交通事故责任的认定结论。《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但是在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”但《道路交通事故证明》也只是个“证明”而已，并没有《交通事故认定书》中的“事故责任的结论”。所以人力资源社会保障行政部门作出《中止通知》是符合规定的。

但是本案中，法院将人力资源社会保障行政部门依据《工伤保险条例》第二十条规定作出《中止通知》，认为是具有终局性的程序性行政行为；而如果对相对人权利义务产生实质影响的程序性行政行为，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为。这就造成《工伤保险条例》第二十条第三款规定，“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”的规定不能落地，从而造成人力资源社会保障行政部门无从履职、无从依法行政。

问题的症结是《工伤保险条例》工伤认定中止规定与《道路交通安全法》不协调，与人民法院司法审判规则及相关规定相冲突。即使删除工伤认定的中止规定，人力资源社会保障行政部门所做出的认定工伤与不认定工伤的工伤认定结论，都将逃不出成为行政诉讼败诉对象的怪圈。

工伤认定是对发生工伤事实的认定过程。事实是客观的，但要用证据去证明、要用证据去还原，用证据证明、还原的事实才是法律事实。那么，对于“在上下班途中，受到非本人主要责任”的责任认定，应适用谁主张谁举证，举证责任不能由工伤认定部门承担。不宜将人力资源社会保障行政部门依行政法规作出的《工伤认定时限中止通知书》作为具有终局性的程序性行政行为，进而作为可诉的行政行为。