“公开”——法治政府建设的密码

陈明慧（中国政法大学法学院）

2019年2月25日召开的中央全面依法治国委员会第二次会议指出，“推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。要加强法治政府建设，加强对示范创建活动的指导，杜绝形式主义，务求实效”。公开之于法治政府建设，犹如阳光之于生物的成长，是实现公众参与的必要方式，更是实现依法治国、建设法治政府的必由之路。

公开是什么？2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8号）（以下简称《意见》）中明确指出，“公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义”。纵观现行法律、法规、规章及其他规范性文件，仅有《政府信息公开条例》中的“政府信息公开”的内涵较为接近。《政府信息公开条例》第2条明确规定，“政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。其中第6条明确“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。以此为基础，本文所指的公开，是指行政机关在权力运作过程中（包括立法、决策、执行、裁决的整个过程）所涉及的动态和静态的信息按照一定的程序并以一定的方式及时、准确地公开发布①参见姜明安：《论政务公开》，《湖南社会科学》，2016年第2期。。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从政务运作顺序的层面对公开予以分类，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开②党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“全面推进政务公开”部分表述为：“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”。但从实践表现而言，行政立法与行政决策虽有部分交叉却更多体现为不同，行政执行、行政管理与行政服务皆分属于行政执行的大范围之内。因此，解密法治政府建设中的“公开”，宜从行政立法公开、行政决策公开、行政执行公开和争议裁决公开四个方面分而述之。

一、政府开门立法提高规范质量

开门立法是指行政机关在立法过程中促进公众的积极参与，实现立法民主化。“具体而言，就是采用公开征求立法建议、立法听证等方式，让民众的利益诉求和意愿从立法之初就能够得到充分体现，从而提高立法的公开透明度。③戴激涛：《“开门立法”如何推进：商谈建制化是关键——广东省人大开门立法遇冷的再思考》，《人大研究》，2014年第2期。”《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》均对行政立法的方式和途径进行了规范。《立法法》第67条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”“行政法规草案应当向社会公布，征求意见”。国务院《行政法规制定程序条例》第16条规定，“国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见”等。国务院《规章制定程序条例》在规章的起草、审查阶段皆对公众参与、专家论证进行了详细规定。

开门立法主要有以下三种方式：第一，将重要法案草案全文向社会公布，征求社会各方意见；第二，实行公民旁听政府会议制度，使得公民参与立法的全过程；第三，采取多元化途径收集公众对政府立法的意见和建议。近年来全国各地行政立法的实践还积累了许多行政立法过程公开和拓宽社会公众参与行政立法途径的经验，如向社会公开征集行政立法项目、建议，以及委托立法、协商立法等④参见姜明安：《论政务公开》，《湖南社会科学》，2016年第2期。。安徽省政府2017年12月印发《政府立法公开征求意见反馈办法》，明确了对建议人的反馈时限、反馈方式等内容。广州探索了“互联网+立法公开”模式，开通立法官方微博，发布法规草案，公开立法信息，并举行了国内首次互联网立法听证会。在肯定开门立法的同时，实践中仍存在因闭门造法导致与现实脱节的情况。2013年1月1日《机动车驾驶证申领和使用规定》和《机动车登记规定》中“闯黄灯扣6分”的条款遭到广泛质疑，不得不在实施5天后紧急叫停，其主要原因是“史上最严交规”的出台过程未采取开门立法的方式，在实践中难以运行。

目前我国开门立法已有很大进步，但立法规定不完善、规定可操作性不高、采纳和反馈机制缺乏等问题仍较为突出。因此，在政府开门立法的过程中，既要加强程序性立法确立相关法律制度，也要探索“互联网+立法”模式，拓宽公众利益表达渠道，推动我国立法中公众参与的广度与深度，提高我国规范性文件的质量，促进行政立法的科学性、规范性与民主性，进一步实现社会主义民主法治。

二、行政决策公开强化公众参与

“行政决策是一种重要的行政活动，指具有法定行政权的行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。行政决策一般是就特定事项制定行政政策或作出行政决定，具有公共性、执行性、广泛性、法定性的特征。⑤戴建华：《作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察》，《政法论坛》，2012年第1期。”行政决策要尽可能扩大公众参与面，既要广泛听取人大代表、政协委员、基层干部、群众代表的意见和建议，又要重点听取切身利益可能受到影响的多方面群体的意见。在行政决策的过程中引入民主协商程序，使公民得以平等、自由地表达自己的利益诉求，从而增强公民对行政立法、具体决定等行政活动的认同感，最大限度地兼顾各方当事人的利益需求，增强行政决策的民主性和可接受性⑥参见曾哲、周泽中：《善治的理性： 公民参与行政的后果考量》，《求实》，2017年第6期。。

《决定》提出，要健全依法决策机制，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。其实早在2002年国务院有关部门已举行“铁路部分旅客列车票价实行政府指导价”听证会。2008年《湖南省行政程序规定》颁布实施，专章对行政决策进行规定，要求作出行政决策必须有公众参与。直至2017年，国务院法制办就《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见，对重大行政决策进行了全方位规制⑦《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》第3条［事项适用范围］ 本条例所称重大行政决策包括以下事项：（一）编制经济和社会发展等方面的重要规划；（二）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（三）制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。决策机关应当根据本条第一款规定，结合职责权限和本地实际，制定重大行政决策事项（以下称决策事项）的年度目录，并向社会公布。纳入目录的决策事项应当依照本条例规定作出决策。法律、行政法规对本条第一款规定事项的决策程序另有规定的，依照其规定。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施的决策程序，适用有关法律、行政法规的规定。。目前我国已有17个省级政府出台了规范重大行政决策程序的规章⑧已进行行政决策立法的省份为：重庆市、黑龙江省、天津市、江西省、青海省、贵州省、湖北省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、甘肃省、四川省、浙江省、辽宁省、云南省、上海市、广东省。。公开的方式包括向社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访等多种方式，部分省份还进行了政府召开常务会议或者全体会议时允许社会公众或社会公众代表旁听的实践。

针对实践中行政决策存在的问题，应在畅通公众参与决策渠道的基础上，保障听证会参与主体来源的广泛性和独立性，增强对公众参与的理性引导和反馈，从而加快法治政府的建设进程。

三、行政执法公开推动法治进程

行政执法是行政机关和法律授权、委托的社会组织依照法定职权和程序实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动⑨舒国滢：《法理学导论（第二版）》，北京大学出版社2014年版，第191页。。作为党的十八届四中全会部署的重要改革任务之一，行政执法公开对实现执法公开、透明起到了极大的推动作用，有效保障和监督行政机关有效履行职责，也维护了行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权，增加相对人对行政执法的信任度与监督积极性，是完善行政执法程序、提升行政执法效能的关键措施。行政执法公开着力于行政执法全过程的信息公开，以解决行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题。一般行政执法要求公开执法的主体、内容、形式、程序、职责等信息。

《意见》中明确提出要“推进行政执行公开”。2017年1月国务院办公厅部署在全国范围内32个单位开展“行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度”（以下简称“行政执法三项制度”）试点工作，其中的行政执法公示制度集中于行政机关主动、及时地向社会公开执法信息。试点工作结束后，国务院办公厅于2019年1月正式印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），将行政执法公示制度全面推开，对行政执法公开工作提出了更高的要求。行政执法公开要求各级政府根据各自的事权和职能，推动执法部门公开职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等，规范行政裁量权，促进执法公平公正，保证执法不越位、不错位、不缺位。其中明确了行政执法公开的工作方式：各级行政机关要全面推行权力清单、责任清单、负面清单公开工作，建立健全清单动态调整公开机制；各级行政执法部门要建立健全行政执法的事前、事中、事后公开机制，通过门户网站和办事大厅、服务窗口等载体，依法及时向社会公开有关行政执法信息；执法人员在执法过程中，要主动表明身份。

此外，行政执法机关应加强执法手段与信息技术相结合，通过执法信息平台及时、有效实现执法信息的互通共享，促进执法公开化和透明化及资源有效整合。对于执法中获知的与公众利益密切相关的信息也要进行公开，比如食品安全信息、与环境污染相关的信息、公共卫生事件等，应当及时公开，让公众了解⑩参见王万华：《完善行政执法程序立法的几个问题》，《行政法学研究》，2015年第4期。。

四、争议裁决公开保障公民利益

行政争议裁决，是指由行政主体对行政主体与行政相对人之间发生的、与行政管理活动密切相关的非诉讼争议进行审查后并作出的裁决。行政机关为提高行政争议裁决办案质量，提升公信力，积极探索了行政争议裁决公开的范围、内容、方式、时限和程序，完善公开信息的审核、纠错和监督机制。

目前我国行政争议裁决公开在不断完善中，各地在积极探索“互联网+”模式，在行政争议裁决公开方面，可以利用信息化手段以及裁判文书公开的资源，建立案件数据库，根据当事人的需要提供某个时间段内某个地区某类案件的生效文书索引，以方便各方当事人对自身案件重建理性预期，也可使行政机关通过对比自身执法情况，明确执法风险点，从源头上预防和减少行政争议。目前行政机关在行政争议裁决公开中积极推广随机抽查、规范监管行为，积极结合“双随机、一公开”机制，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，将抽查结果及查处结果及时向社会公布，接受群众监督。

另外，对于人民群众关心的、申诉信访中常反映的热点问题，要增强行政争议裁决过程的透明度和公信力，避免行政裁决流于形式，影响行政机关的权威。对于该问题的解决，行政机关应在互联网信息管理系统、微信和门户网站等平台公开案件办理程序和政策法规，及时将案件的基本情况、处理过程、处理结果公之于众。在公布争议裁决结果后，还可以对相关事项持续跟踪，保障行政争议得到实质性解决。在处理行政争议裁决的过程中，行政机关应秉持“事实清楚、定性准确、处理恰当”的理念，接受社会全方位监督，维护好人民群众合法权益，不断增强群众的获得感和满意度，不断推进法治政府建设的进程。