司法行政工作在基层社区治理中作用功能研究

上海市杨浦区司法局课题组

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。根据党和国家机构改革方案，一方面，全面依法治国委员会办公室设在重新组建的司法部，承担统筹协调法治工作的职责；另一方面，履行行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务是司法部的四项主要职能。在此背景下，司法行政工作应当主动适应当前社会建设的新变化新要求，紧紧把握传统社会管理向现代社会治理转变的深刻内涵，坚持法治方法手段加强社区治理，充分发挥法治宣传、法律服务、人民调解、社区矫正等职能作用，积极探索推进基层社区治理法治化新路径。

一、背景透视：司法行政工作在基层社区治理中的重要作用

司法行政工作点多线长面广，担负着维护社会和谐稳定、捍卫社会公平正义、服务经济社会发展、推进区域法治建设的重要职责，不仅直接联系群众、面对群众、服务群众，更在创新社会治理加强基层建设、实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动中发挥着不可替代的作用。

（一）司法行政工作在创新基层社区治理、加强基层建设中发挥着重要保障作用

为基层社区治理提供法治保障是司法行政工作一项重要的基础性职能。在保障依法行政方面，司法行政工作与基层社区治理两者之间是共生共长的关系，司法行政工作可以有效弥补单纯依靠政府行政手段开展社区治理的不足，在推进社区治理中采取切实有效的法律手段，积极参与基层规范性文件和政策制订修改工作，协助党委政府部门依法科学决策、规范用权，确保基层社区治理始终在公开、公平、公正的原则下依法推进。在保障社会民生方面，随着中国特色社会主义进入了新时代，人民群众对追求公平正义、参与社会管理等方面提出更高的要求和期待。司法行政部门要主动作为，不断满足基层群众在就业、就医、就学、劳动报酬、社会保障等民生问题方面的法律服务需求，特别是对基层弱势群体和困难群众提供法律援助服务，切实为基层群众排忧解难，维护和保障群众的合法权益，为基层社区治理有序进行营造法治环境。

（二）司法行政工作在创新基层社区治理中发挥着重要的调节作用

社会冲突理论认为，社会冲突的存在有其客观必然性，冲突的起因是多方面的，必须采取积极的、正确的措施才能有效缓解冲突和矛盾。司法行政工作在规范社会行为、协调社会关系、化解社会矛盾等方面，具有高度的灵敏性，可以及时洞察社会权利诉求，发现和化解各类冲突，发挥制度变革的“微调器”功能，有效维护基层社会和谐稳定。在规范社会行为方面，坚持不懈开展法治教育，通过推进法治教育与道德教育、法治建设与文明创建、法治实践与社会公益服务相结合，将法治宣传教育融入社区治理全过程，引导人民群众合理表达诉求依法主张权益，形成全社会尊法学法守法用法的法治行为习惯。在协调社会关系方面，司法行政工作在服务基层社区治理中呈现出较强的资源优势，特别是基层司法所扎根于广大人民群众之中，协调基层党政组织、行业管理组织、群众自治组织等基层社区治理中不同参与主体之间通过交往、对话、商谈等多种形式达成共识，进而推进社区治理新格局的形成。

（三）司法行政工作在创新基层社区治理中发挥着重要的预防作用

社区治理主体的多元化，决定了治理方式的多样化，必须将行政的、市场的、法律的、文化的、道德的等多种治理方式有机结合起来，协调推进基层社区治理。司法行政工作兼具刚性管控、柔性服务和理性调和等多种工作手段，能有效应对基层社区治理过程中的复杂局面，充分运用法律预设的行为模式，对参与基层社区治理的各种行为进行超前预防、同步预防、跟踪预防，切实发挥好依法维权的“护航”作用和行为预期的“导航”作用，从源头上防范重大社会风险发生和堵塞社会安全漏洞。在超前预防方面，司法行政工作能够将工作前置，通过协调指导普法宣传教育，为社会和公众提供公共法律服务，提高基层群众的法律意识，达到自觉守法的目的。在同步预防方面，对于基层社区治理过程中已经发生的各种问题，司法行政机关可以通过纠纷调解、依法治理等多种形式，及时、果断、积极做好工作，最大限度地减少或消除社会不稳定因素。在跟踪预防方面，司法行政机关通过加强特殊人群管控教育，切实抓好刑满释放人员和社区服刑人员的改造工作，帮助其顺利回归社会，协调社会救助，从而有效预防和减少重新犯罪，最大限度消除不稳定因素。

二、杨浦样本：司法行政工作在基层社区治理中可以大有所为

2014年上海市委创新社会治理加强基层建设全面展开，杨浦区积极呼应，大胆实践，杨浦区司法行政工作紧扣大局，在“睦邻家园”建设中聚焦法治创建，积极探索举措创新，推动职能下沉、服务下沉，为基层社区治理提供强有力的法治保障。

（一）抓住关键，建立健全服务基层社区治理的司法行政体制机制

紧紧围绕法治社区建设，从完善领导体制、明确职责定位、健全工作机制入手，积极构筑基层社区治理的法治保障组织体系。在完善领导体制上下功夫，推动出台《加强法治社区建设推进基层治理法治化实施方案》，在街镇统一建立法治社区建设领导小组，统筹推进法治社区建设工作。与区编办沟通，落实街镇法制机构和人员。在明确职责定位上下功夫，理顺司法所管理体制，区委明确基层司法所“区属、共管、街用”管理属性，以职能部门管理为主、街镇统筹协调。充分发挥司法所服务基层、服务群众的平台作用，切实承担起指导管理人民调解、社区矫正、法治宣传以及开展基层依法治理、协调安置帮教、参与社会综合治理等职责。在健全工作机制上下功夫，以依法行政单位创建、依法行政示范项目和民主法治示范小区创建为抓手，按照“制度化、规范化、标准化”要求，建立健全与法治社区建设密切相关的依法治理工作机制。

（二）打牢基础，大力营造基层社区依法治理良好法治氛围

良好的法治环境，是促进法治社区建设的基础。深入开展法治宣传教育进社区活动，努力营造尊法学法守法用法的社会氛围。推动街镇领导干部带头学法用法，落实党委中心组定期集体学法制度，每年举办新任处级领导干部法律知识任职考试、出庭应诉专题培训，将法治社区建设等法治内容、依法行政等相关法律法规纳入区委党校主体培训课程，着力提升街镇领导干部法治素养，增强其自觉运用法治思维和法治方式推动社区治理的能力水平。强化社区居民法治观念，结合推进“五违四必”、中小河道整治、老旧小区改造等重点工作，推动形成各方有序参与社区治理的新格局，让遵守法律、依法办事成为社区居民的自觉行为。打造“法治睦邻”项目，依托社区睦邻中心举办法治文艺、法治电影、法治沙龙等形式多样的社区法治文化活动，推进“谁执法谁普法”普法责任制落实，指导、协调相关职能单位开展主题法治宣传教育活动，面向社区居民普法，实现个别化法治教育、精准化法治宣传的良好效果。

（三）突出重点，努力提供实效性强的针对性社区法律服务供给

立足社区居民实际法律需求，积极整合法律服务资源，深入社区提供优质便捷的法律服务。全面推进社区法律顾问制度升级，在律师事务所与街镇司法所、律师与居委会“双结对”全覆盖的基础上，在长白新村社区试点打造“社区法律顾问2.0版”，“法治专员”在全区304个社区全面推行，由单纯提供法律咨询向为居民自治出谋划策，谋求自治、法治、德治、共治良性互动。全力打造便捷法律援助圈，以全区12个街镇工作站和98个居委会法律服务点为依托，建立10分钟便捷法律援助圈，定期安排法律援助骨干律师值班，为社区居民提供法律咨询、举办法律讲座，使司法行政工作更接地气，进一步增强基层群众的法律服务获得感。组建社区法律专家志愿团，整合高校法律教授、资深律师、实务专家等法律专业资源，为社区居民提供专业化的法律志愿服务，承担为人民调解员进行授课培训、协助人民调解组织化解重大矛盾、开展专题疑难法律问题研究等任务。推进住宅小区纠纷人民调解，打造居委、街镇、区级三级住宅小区纠纷调解网络，实行居委调委会与物业公司点对点对接，建立司法所与街镇房管部门定期会商制度，成立房地物业纠纷人民调解委员会。

（四）抓好队伍，倾力打造一支精干顶用的基层司法行政队伍

狠抓基层司法行政队伍建设，努力打造一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的基层司法行政队伍，为法治社区建设提供人才支撑和智力保障。推进司法所标准化建设，以“五好”司法所、示范司法所、达标司法所创建为抓手，落实人员配备和业务装备，提升司法所软硬件实力。加强司法所目标管理考核，完善司法所目标考核管理办法，科学设计考核内容和量化考核指标，制定实施司法所服务基层工作的实施意见，引导司法所主动参与基层社区治理。充实基层法治力量，制定司法所科级职数使用及干部交流实施方案，促进局机关和司法所人员合理流动，及时招录补充司法所辅助人员，保持文职队伍稳定性。

三、瓶颈剖析：司法行政工作在基层社区治理中面临的困境

通过与杨浦区司法行政干部的访谈以及对其他区基层司法行政工作资料的分析，在进一步深度调研中，我们也发现了阻碍司法行政作用发挥的较为普遍性、典型性的问题。

（一）在思想认识上，对司法行政工作在基层社区治理发挥作用的重要性、必要性认识不到位

如前所述，司法行政工作在创新社会治理加强基层建设中发挥着重要的保障性、调节性和预防性作用。但从调研情况看，街镇、基层社区对司法行政工作的基础地位、职能优势、社会作用等还停留在一般的认识和理解上，对司法行政工作在基层社区治理发挥作用的重要性、必要性理解还不够深刻，造成司法行政工作在基层社区面临认知片面化、职能边缘化、内容空心化等问题，使得司法行政的属性、职能在基层社区治理中作用发挥得不充分、不平衡。

（二）在体制机制上，现行司法所管理体制制约了司法行政工作在基层社区治理中作用的发挥，需要进一步加以理顺

作为司法局的派出机构，上海基层司法所基本上都处于“区属、共管、街用”的管理模式，但从调研情况看，由于司法所是由街镇的内设机构司法科转隶而来，受固有思维影响，街镇仍然将司法所视同内设机构，随意调用司法行政工作人员，导致缺编、在编不在岗现象严重，使得司法行政工作有时会顾此失彼，更有个别街镇甚至对司法所和平安办属性不分，严重影响司法行政工作在基层社区治理中的作用发挥。同时，司法所在人、财、物管理方面比较分散，尤其是经费保障主要依托于街镇，调研发现，一些司法所经费纳入街镇财政预算，但人民调解、法治宣传等没有单列的专项工作经费，造成基层司法行政职能难以有效发挥。

（三）在工作实效上，司法行政参与社区治理的工作方式方法创新性不够、时代感不强，有待进一步改进

当前，基层群众对法律服务的需求日益增加，对法律服务质量的要求不断提升，但是实际工作成效与这种期望值还存在一定差距，主要表现在司法行政惠民便民举措单一、内容针对性不够、活动常常流于形式、群众知晓度不高、获得感不强。从调研情况看，以需求为导向、以对象为中心的工作思路尚未真正形成，一些基层司法行政工作者创新意识不够强，习惯于运用老一套的思维想问题，习惯于沿用过去工作的方式方法，不能以社区居民需求为导向，有针对性地开展工作。

（四）在队伍建设上，司法行政各支队伍力量较为分散，服务基层社区治理的能力素质有待进一步提升

基层司法行政队伍包括公务员、律师、调解员、基层法律服务工作者、社工等，但从调研情况看，目前司法行政各支队伍力量比较分散，各条线资源未能实现有效整合，在自己的业务领域各自为政，无形之中产生一种“行业壁垒”，难以形成工作合力。调研发现，基层司法所队伍还存在结构老化、青黄不接等问题。一线人民调解员普遍从事工作多年，经验丰富，纠纷调解水平高，群众口碑好，但是不会用电脑，不擅长做台账卷宗，工作的激情和斗志不足；新进的司法文员普遍文化素质好，学习热情高，信息化操作水平熟练，但是做群众工作的经验不足，缺乏“独当一面”的能力和魄力。同时，对基层司法行政人员的培训力度还不够大，存在培训次数偏少、内容涵盖面不广、针对性互动性不足、培训效果不明显等问题，这也直接影响到司法行政人员服务基层社区治理能力水平的有效提升。

四、思路对策：提升司法行政工作在基层社区治理中职能作用思考

基层司法行政工作必须坚持“以人民为中心”的发展思想，更好地发挥司法行政工作在基层社区治理中的保障性、调节性、预防性作用，使司法行政工作更接地气、更贴民情、更聚人心，进一步增强基层群众的满意度和获得感，为杨浦区加快建设上海科创中心重要承载区、建成高水平的国家双创示范基地、国家创新型示范城区、更高品质的国际大都市中心城区提供法治保障。

（一）强化思想认识，进一步强化司法行政工作在基层社区治理中的作用功能

1.不断凝聚各方共识。要牢固树立“有为才有位”思想，发挥好、履行好司法行政工作职能，为区域创新创业和社会稳定和谐提供法律保障，以实实在在的工作成效来彰显司法行政工作的作用地位。同时，针对基层社区对人民调解、法治宣传、法律服务等司法行政工作知晓度不高，以及对社区矫正、安置帮教工作的片面认识和理解误区，要加强正面宣传和舆论引导，使基层群众都能正确认知、理解、支持和协助司法行政工作，优化基层司法行政工作的软环境。

2.切实找准职责定位。要从提升社区治理法治化水平的高度来统筹推进司法行政工作，在服务基层、服务社区中找准司法行政工作的职责定位。按照以人为本的原则，坚持从基层群众的角度思考和谋划司法行政工作，正确处理好“维稳”与“维权”的关系，逐步实现从“维稳”向“维权”的转变。按照法律至上的原则，培育法治思维和法治信仰，推进社区治理逐步实现从“人治”向“法治”转变。按照协同合作的原则，正确处理好与法律服务类社会组织间的关系，逐步实现从“政府本位”向“社会本位”转变，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

3.科学运用方法手段。任何法律必定是在现实的社会中运作，必然是“社会中的法律”。司法行政工作承担着“一个统筹、四大职能”的重要使命，一方面，司法行政工作需要落实国家法律秩序，实现国家法律的各种安排与预测；另一方面，司法行政作用的发挥，要进一步要求司法行政工作对社会进行回应和及时反馈，通过服务基层社区治理，有效弥补政府主导社区治理的不足和短板，实现法律效果与社会效果的有机统一。

（二）加强司法行政体制改革，进一步理顺基层司法所管理体制

1.进一步明确司法所工作职责。司法所是司法行政工作在基层社区的一线平台，是服务社会、服务群众的重要窗口，是司法行政工作方针政策的具体落实者，也是司法行政工作绝大多数职责任务的具体承担者、组织者、实施者。要紧紧围绕“放管服”改革、加强和优化公共服务等要求，厘清司法所与街镇平安办、街镇综治中心职责边界，强化司法所在法治宣传、人民调解、安置帮教、法律服务、社区矫正等方面职能，使司法行政工作关口前移、重心下沉，真正发挥司法所维护基层社会稳定和满足居民群众公共法律服务需求的窗口作用。

2.进一步理顺司法行政管理体制。按照司法所“区属、共管、街用”管理属性，理顺条块关系和管理职责。区司法局作为司法所的主管部门，负责对编制职数、工资待遇、管理考核进行统一归口管理，加强业务指导和日常监管，推动司法行政力量下沉，逐步实现司法所干部编配相符、人岗相适，确保司法所人员到位，职责落实。街镇要发挥司法所在区域稳定、社区治理中的职能作用，为司法所提供必要的工作保障和进行工作成效评价。

（三）加强公共法律服务体系建设，增强司法行政工作融入基层服务群众的实效

1.进一步优化公共法律服务。推动区、街镇、居村三级公共法律服务平台建设，组建街镇公共法律服务工作站和居委公共法律服务工作室，街镇公共法律服务工作站作为服务群众的综合性法律服务平台，在区公共法律服务中心的指挥协调和司法所的指导下，主要承担化解矛盾纠纷、开展法治宣传、提供法律服务咨询等职能；居委公共法律服务工作室作为服务基层社区的法律服务平台，主要承担日常法律问题解答、群众日常纠纷协调等职能。

2.进一步加大普法宣传力度。以满足群众需要为出发点，积极推进“谁执法谁普法”普法责任制的落实，进一步构建大普法格局。建立以案释法制度，广泛开展以案释法和警示教育，把纠纷调解、法律服务的全过程作为宣传法律知识的全过程，取得叠加效应。充分应用大数据、人工智能等现代科技，推出一批群众喜闻乐见的新载体、新形式，特别是借助普法网站、微博、微信及手机客户端等新媒介，推进“互联网+法治宣传教育”，方便群众随时随地了解掌握日常所需的法律知识。

3.进一步提升人民调解能级。以设立专业人民调解中心为抓手，切实发挥好人民调解在化解和应对基层社区矛盾纠纷中的主渠道作用，严格依照法律法规政策和社会道德规范，坚持人民调解的群众性、自治性、民间性，善于运用人民调解特有的柔性手段，对基层矛盾纠纷进行说服劝解，促使当事人互谅互让、平等协商，自愿达成协议，为基层群众提供法院诉讼以外的替代性纠纷解决途径，实现基层矛盾化解的无缝对接，促进社区治理由“堵控型”向“疏导型”转变。

4.进一步提升依法治理水准。健全政府购买法律服务机制，全面推行“法治专员”，落实居村（社区）法律顾问制度，协助运用法治方式解决自治过程中碰到的各类急难愁问题。加大政策扶持力度，积极培育面向基层社区居民的法律服务类社会组织，延伸司法行政服务触角，通过专业的人做专业的事，最大限度满足群众的专业法律服务需求。

（四）加强队伍建设，提升基层司法行政队伍的法治能力水平

1.不断增强基层司法行政工作者的能力素质。针对基层司法行政工作队伍中新老交替、青黄不接等问题，做好各类人员招录工作，加强司法局机关与基层司法所、基层司法所之间、街镇部门与基层司法所的人员流动，改善基层司法所人员结构。注重基层司法行政人员的梯队培养，做好对新进人员的“传、帮、带”，避免出现人才断层。加大各类人员的业务培训力度，避免“一次到位”和“形式主义”，建立分级、分类的菜单式模式，通过集中授课、岗位练兵、社区课堂等形式，提高他们的业务水平和管理能力。

2.整合社会资源创新基层司法行政工作。组织引导律师、基层法律服务工作者主动服务基层社区，参加社会矛盾纠纷化解、社区矫正等专业性工作，广泛吸纳高校法律专业师生、法律实务专家等人员力量担任法律志愿者，吸收专业领域人员组建“人民调解专家库”，建立动态、立体的高层次法律服务队伍和机制，有效弥补社区司法行政人员专业性不强的问题。

3.健全依靠制度管人管事的长效工作机制。对于基层司法行政队伍的管理需要从制度入手，这是加强队伍建设的基础。要建立健全规章制度。首先，整合完善与基层司法行政人员有关的管理制度，规范司法行政工作流程，以制度规范和约束基层司法行政人员的行为。再有，建立科学合理的考评奖惩机制，制定切合实际的考评奖惩细则，并将考核结果与奖惩、荣誉、任职、升迁挂钩，真正做到“事业留人、感情留人、待遇留人”。