三维视角下农民土地财产权的实现

刘玉姿

（厦门大学法学院，福建 厦门 361005）

对土地承包经营权、宅基地使用权的“三权分置”改造表明现行集体土地产权改革是在用途管制前提下重构农民土地财产权。农民土地财产权的实现是“赋予农民更多财产权利” “保障农民财产权益”的关键。传统物权法采取统一所有权理论，以归属为中心，在解释土地利用中心背景下形成的农民土地财产权构造上捉襟见肘[1]，难以明确其基本特征，从而也无法设计出有效的实现路径。实际上，在政策、理论乃至实践中，对集体土地产权改革的言说已经逐渐由所有权话语转向财产权话语[2]。财产权话语强调个体，要求重视农民的主体性地位。本文以此为立论基础，借助爱德华·苏贾的本体三元论——时间性、社会性和空间性——分析农民土地财产权基本特征，探索其实现路径。

1 一种财产权三维分析框架的提出

主流观点一直认为，任何事件、任何活动乃至任何生活都既是历史性的，也是社会性的。20世纪晚期，不同学科领域的一些学者开始强调空间维度，尝试打破这种封闭的本体二元论。爱德华·苏贾完整提出了本体三元论——时间性、社会性、空间性构成人类生存的一切具体方面[3]，三者相互交织，不可分割且相互依赖。财产权是人类生存的一个具体方面，可以运用本体三元论分析[4]。

除了从绝对财产权向相对财产权，从财产共有向财产私有的宏大叙事外，时间性分析尤其指向财产权在特定时刻被创设或分配给特定人。社会性分析关注财产权的社会渊源及其边界。财产权只能是特定社会语境中的权利，个体之间围绕财产权客体形成的社会关系构成其社会渊源。财产权边界在这种关系互动中形成，财产权人的自治并非绝对而是受制于共同体需要，这决定了法律将会如何保护、承认、管制并分配财产权。空间性分析包括物理空间和社会空间两方面，财产权存在于且在物理空间和社会空间中运作并受到限制。物理空间即财产权客体——财产权是具体化的存在，总是有一个可以定位的地方。社会空间由社会关系构成，社会关系决定财产权边界。在财产权边界内，财产权人拥有单方面改变物理空间，改变财产关系当事人地位的决定权，但这种决定权会影响作为财产关系背景的更大范围的社会关系。

本体三元论提供了认识财产权的基本框架，有助于揭开农民土地财产权的面纱并洞悉其基本特征，进而循着基本特征勾勒出的轨迹找到契合其本身的实现路径。

2 时间维度下的农民土地财产权

1950年《中华人民共和国土地改革法》废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。农民获得土地所有权，包括完整的占有、使用、收益、处分等权能。紧随而至的合作化运动逆转了土地制度格局，从临时性互助组到常年互助组再到初级合作社和高级合作社，以至1958年《关于农村建立人民公社问题的决议》，农民入社，私有的土地转为集体所有。农民除了拥有自留地使用权外，不享有任何其他土地权利。但到了80年代，中央改弦易调。1982年中央“一号”文件变公有公用为公有私用，明确赋予农民集体土地使用权；1987年《民法通则》首次提出土地承包经营权概念，农民土地财产权再次初步形成。2003年《农村土地承包法》规定土地承包经营权人有占有、使用、收益和流转的权利。2007年《物权法》明确了土地承包经营权、宅基地使用权的物权属性。2008年以来的中央“一号”文件乃至《土地管理法》《农村土地承包法》的近期修改，渐进且持续地强调确权颁证、促进流转、扩张权能（抵押、担保），以及“三权分置”，农民土地财产权不断巩固和完善。

历史梳理揭示了集体土地所有权源于入社农民的土地私有权，农民土地财产权深受国家意志的影响——国家先创设，再消解，而后又分配给农民土地财产权。在时间洪流的不同时刻，农民土地财产权呈现出不同样态，从土地使用权到土地承包经营权、宅基地使用权再到三权分置，农民土地财产权由国家一项又一项地建构起来，实际上是农民享有的各项具体土地权利的集合。20世纪80年代以来，农民土地财产权以土地使用权为基础，呈现出开放性结构。首先，农民土地财产权的外延具有开放性，因为土地所有权权能结构具有开放性，并不局限于占有、使用、收益、处分4项[5]，而农民土地财产权是将集体成员与集体土地所有权权能对接的结果。当下强调农民的土地发展权即是其例。其次，农民土地财产权内具体土地权利的权能结构具有开放性，因为在土地权利从以所有为中心到以利用为中心的发展背景下，集体土地所有权退隐，农民土地财产权走在前台，各项具体权利以无限接近于土地所有权的方式运作，而且集体土地产权改革趋向于收缩身份属性影响范围，强化土地财产属性。最后，农民土地财产权的创设方式具有开放性，因为国家主导的集体土地产权改革，将根据特定社会经济环境下的共同体需要按照不同方式增加或减少农民土地财产权的内容。例如，在城乡人口结构改变、生产技术发展的背景下，“三权分置”实质上补充了土地承包经营权的处分权能，通过农民处分其土地经营权，引入其他主体经营土地，实现土地最大效用。

3 社会维度下的农民土地财产权

社会性分析提供了理解农民土地财产权开放性结构的另一视角。财产权目的决定财产权结构，财产权结构决定财产权行使方式。财产权目的受不同时期国家目标的影响，财产权结构取决于具体社会经济环境，不可避免地具有开放性；行使财产权将牵动围绕财产客体形成的关系网络，个人自治的边界浮动，受到公共利益的限制。农民土地财产权具有关系性本质，服务于一定社会功能。

3.1 农民土地财产权的关系性本质

沃尔德伦认为，法律关系必须是人与人之间的关系，财产权是人与人之间的复杂关系束[6]。农民土地财产权本质上亦然，典型地如土地承包经营权通过农民集体与农民缔结合同而产生。初始层次上，农民土地财产权涉及农民、农民集体与国家之间的关系。农民是农民集体的成员，农民土地财产权派生自集体土地所有权，但自土地承包经营制度确立以来，农民越来越直接地与国家发生关联[7]，国家权力构造了农民土地财产权结构。以完全财产权或所有权为参照点，那些没有赋予给农民的土地权利或者权能，实质上由国家“保留”。国家“保留”的权利或权能中有一部分赋予农民集体。“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”表达了国家、集体、农民三者在土地收益权上的分配格局，正是初始层次关系的表现。

次级层次上，农民土地财产权涉及农民、农民集体、其他经营主体之间的关系。通常认为当前集体土地产权的改革趋势是“弱化集体土地所有权，强化土地使用权”，这实际上误解了农民土地财产权与集体土地所有权的关系。两者相互独立但又内在关联。集体土地所有权为集体成员利益（尤其是生存保障）而存在，是实现农民土地财产权的工具；集体土地所有权只能通过具体化的农民土地财产权实现，强化后者也就是强化前者。因集体土地的身份属性，农民与其他经营主体的土地财产权关系原受严格限制，但“三权分置”放松了限制。土地承包经营权人可以转让土地经营权给其他经营主体。农民既面向集体，也面向其他经营主体，“集体土地所有权——土地承包经营权——土地经营权”结构准确表达了“三权分置”中的双向关系，而主张农民在转让土地经营权后仅剩下土地承包权则只看到了农民与农民集体的关系。

初始层次涉及公法关系，次级层次主要涉及私法关系。公法关系易受社会经济变迁的影响，进而会波及农民土地财产权可以运作的私法关系范围。农民与农民集体的关系实际上处于公法与私法的中间地带，因为农民集体本身具有公私法混合属性。相对于农民，农民集体处于管理人地位，或者作为国家权力的延伸，或者基于所有权主体地位，分配并监督农民土地财产权的行使，但同时集体土地所有权与农民土地财产权受物权法平等保护，农民集体应尊重农民土地财产权。

3.2 农民土地财产权的社会功能

法律关系的设计最终是一个正义和政策问题[8]。国家对农民土地财产权的建构依循功能导向，并受不同时期社会经济环境的影响。农民土地财产权“不单单是一种私法层面的权利架构，而是糅合着私人权利、各阶层的利益分配以及国家规制目的的混合产物”[9]。关系性本质决定了农民土地财产权的设计需要考虑农民与其他主体之间的内在关联及其背后的利益冲突。农民在农民集体共同体中，也在国家共同体中，社会共同体生活不允许不当使用财产权，追求个人利益的同时也应符合公共利益[10]。

土地公有制决定了农民土地财产权的基础具有公共性。初始层次上，国家在建构农民土地财产权时植入国家目标，通过调整农民土地财产权的内容及具体权利权能结构来发挥其社会功能。例如，农民土地财产权始终内置明确的身份限制，尤其如严格限制处分权，主要为了发挥土地对农民的生存保障功能。但随着市场经济的发展，一方面，农民进城务工现象普遍，土地收益相较杯水车薪，另一方面，农民耕作低效甚至选择放弃经营权利无助于土地规模经营以致影响粮食安全，国家遂开始调整将农民束缚在土地上的制度设计，赋予土地承包经营权抵押、担保功能，允许通过流转给其他经营主体以获取收益。

国家抽象地构造农民土地财产权，农民集体具体地分配农民土地财产权。在次级层次，农民个体不可分割地、平等地享有集体土地所有权。农民集体首先应按照公平原则分配土地权利，而在“三权分置”下农民进而可以向其他经营主体让渡土地经营权并从中获取收益。作为实际使用者，除了合理利用土地的法定义务外，农民和其他经营主体还必须遵守土地承包经营权合同或土地经营权合同的约定义务。而且集体土地所有权含有管理权能[11]，农民集体有权监督并制止不当利用土地的行为，切实践行农民土地财产权的社会功能，从而维护公共利益。

4 空间维度下的农民土地财产权

农民土地财产权的社会性影响其空间特征。不同社会经济环境下，农民土地财产权的行使、国家权力的介入会塑造或改变土地存在形态，触发或建构土地上的社会关系。土地构成农民土地财产权的物理空间基础；农民与其他主体围绕土地形成的社会关系构成其社会空间基础。

4.1 从物理空间到社会空间

农民土地财产权可以解构为客体和关系两方面[12]。农民主体的身份特殊性与土地客体的特殊性导致农民土地财产权具有双重复杂性。物理空间的复杂性体现为土地客体的复合属性。土地的不可移动性和不可再生性决定了农民土地财产权具有限定性和封闭性，但物理空间在社会关系互动中延展，同时具有动态性和公共性。首先，国家对土地实施用途管制，空间上分割为农用地、建设用地和未利用地，并在此之上构造不同的农民土地财产权；其次，土地兼具资源属性和财产属性，前者要求土地利用遵循土地伦理——合理利用以及可持续发展，后者注重财产权人利用土地的自由范围，故在不同社会经济条件下，国家需要协调两种属性之间的冲突。例如，当土地承包经营权确立时，土地的财产属性始受关注，但同时受到资源属性的严格限制，处分权能缺失；后来伴随着城市化进程稀释了农民与土地的关系，农村人口结构变化，国家愈加重视土地财产属性，削弱资源属性的束缚，充实土地承包经营权的处分权能，允许抵押、担保。

物理空间会影响围绕土地形成的社会关系，加之具体社会经济条件的塑造，形成了农民土地财产权的社会空间。通常而言，财产权就像一个信号工具，传递了权利边界信息，形塑了人们之间对权利义务的理解[13]。但农民土地财产权与一般私有财产权不同，农民土地财产权内各项具体土地权利权能结构并不完整，国家在建构土地权利时“保留”的那些权能形成公共领域，由于缺乏不同主体可以理解的边界，政府、农民集体、农民以及其他经营主体利益混战，处于弱势地位的农民往往被边缘化。在组织层面，农民与农民集体之间的关系缺乏有效界定，农民的主体性地位常被忽视，而在与国家的关系中，农民集体有时也遗忘作为农民利益代表的地位，加剧了社会空间的复杂性，进而附加土地客体更为复杂的属性。除了自然属性外，土地还具有社会属性、政策属性，作为国家保障农民生存利益，维护城乡秩序，推进城镇化，保证粮食安全等公共政策的工具。

4.2 空间互动中的利益平衡

农民获得土地财产权也就获得了对土地某种程度的控制，确立了个人自治的边界。在边界之内，农民有权决定如何行使土地财产权，但这不仅会影响相邻土地财产权人、农民集体的权利行使，也会影响集体外更大范围的社会成员。农民个体自治的范围应受到限制，否则，鉴于农民土地经营分散且经营能力受限，很容易导致反公地悲剧或公地悲剧，甚至严重损害确保粮食安全、推进城镇化、节约和合理利用土地等公共利益。国家主要通过三种方式平衡农民个体自治利益与公共利益之间的关系。在国家创设农民土地财产权之时，具体土地权利权能结构缺失，农民自始享有的只不过是有限的个体自治；在权利行使之时，农民并不享有如一般私有财产权人一样的自由度，一则须履行合理利用土地的法定义务，受国家土地管理权制约，二则当实现公共利益确实需要时，向国家征收权让步。

农民土地财产权在不同社会经济语境下动态发展，个体自治利益与公共利益此消彼长，相互关系有所不同。改革开放初期，受到严格限制的农民土地财产权是农民个体生存利益与粮食安全、公共秩序等公共利益综合平衡的结果。赋予农民土地财产权是土地政策性功能使然。保障农民个体生存利益虽指向农民生存权，但其与其他公共利益根本上一致，都是国家履行职责的体现，基本上不具有自由权意涵，无法完全有效对抗国家权力[14]。农民土地财产权是一种公共利益建构，是国家给付的结果。伴随着科学技术的进步，在农业生产技术大幅提升，农村剩余劳动力大量涌入城市，农民对土地的依赖性削弱，但脱离土地的社会保障体系尚未建立的背景下，农民土地财产权所受限制渐趋削弱，处分权能不断补足，尤其“三权分置”打破了通过劳动力与土地结合获取保障的方式，更多地将土地承包经营权作为一项纯粹的财产权看待，农民可以自由地决定从中拿出一部分权利转让给其他经营主体。于农民个体而言，农民土地财产权的身份束缚放松，土地本身的生存权属性削弱，自由权属性愈加明显。

5 农民土地财产权的实现路径

三维分析表明，农民土地财产权是一张围绕土地形成的开放的、动态的利益关系网，初始层次上直接接受国家权力的规训，次级层次上既依赖农民集体又独立于农民集体。构建农民土地财产权的实现路径，首先，应从公法视角正确认识农民与国家的关系，为物理空间和社会空间的利益平衡确定基调；其次，应在私法上充分肯定农民土地财产权的独立地位，确立农民与农民集体各得其所的配套制度。

5.1 实现农民土地财产权的公法路径

时间性分析尤其揭示了农民土地财产权的基本权利地位。农民土地财产权关系农民的生存与发展，确立土地承包经营权旨在满足农民的基本生活需要。伴随着社会空间的主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，农民土地财产权同时承载了发展权内容，“三权分置”应运而生。社会性和空间性分析提示了正确认识农民土地财产权的基本权利地位，首先应凸显农民的主体性，其次要肯定其社会功能。农民土地财产权具有防御权功能、受益权功能、客观价值秩序功能，分别对应国家的消极义务、给付义务和保护义务[15]。这意味着：（1）国家不得恣意干涉农民土地财产权，除非为了公共利益且确有必要；（2）农民可以请求国家给付物质上、经济上、法律上的救济和帮助；（3）为了实现农民土地财产权，国家需提供制度保障并保护农民免受第三方的侵害。由此出发，可以明确实现农民土地财产权的公法路径。

首先，农民土地财产权属于法律保留范畴。国家只能通过全国人大及其常委会制定法律的方式确立农民土地财产权的内容与限制，例如诸项具体土地权利的权能结构、集体土地征收制度等。而在土地改革如火如荼的今日，农民土地财产权立法尤其要接受合宪性审查。其次，国家权力对农民土地财产权的干涉应以特定社会经济条件下的公共利益需求为前提条件，且遵循比例原则——权力的行使应能实现公共利益，农民遭受的财产权损害以必要为限，且不得为了较小的公共利益严重限制农民土地财产权。再次，国家可提供合理的行政指导或物质经济投入，提升农民土地经营能力，促进经营方式多样化，并为那些合法财产权益受到侵害的农民提供司法救济。最后，国家应健全农民土地财产权确权登记制度、抵押担保制度、集体组织制度、司法救济制度等配套制度，为农民打造抵御集体、政府、第三人侵害的堡垒，助推农民土地财产权的实现。

5.2 实现农民土地财产权的私法路径

三维分析确证了农民以其对作为生存资源的土地的依赖结成农民集体，农民集体是农民的整体结合，既不凌驾于农民之上，也不抽象于农民之外[16]。农民与农民集体的关系明确，但由于缺乏对应的制度构造，导致出现农民集体凌驾于农民之上的定位偏差，以及人人都是权利主体但人人都无权行使权利的悖论。要促进农民土地财产权在私法上的实现，一是要充分理解农民土地财产权的独立性，二是在此基础上构造集体成员制度。

农民土地财产权的开放性结构在社会空间中不断延展。《物权法》确立土地承包经营权、宅基地使用权的物权属性，《土地管理法》（修改建议稿）规定农民土地增值分享权，均凸显了农民土地财产权的独立民事权利地位。时间性分析表明了农民土地财产权的国家建构性，其得丧变更取决于法律规定，而非由农民集体决定。尽管理论上集体土地所有权派生农民土地财产权，但“土地一旦从共有转化为一种个人土地财产权，就构成高度排他性的独立权利，不能再以国家或其他任何共有的名义来轻易消灭这种状态”[17]。强调农民土地财产权的独立性不会背离土地公有制。集体土地所有权为农民利益存在，实现农民土地财产权就是实现集体土地所有权，反之亦然。集体土地所有权主要通过归属和利用方式实现。当前土地制度改革整合了这两种方式——以确保农民集体掌握土地支配权为基础，聚焦土地使用权的分配和流转。集体土地所有权通常保持功能性、名义性存在，但当农民土地财产权行使出现问题时，其既可以凭借弹力性恢复真身，也可以依据管理权能，维护集体土地秩序。

农民与农民集体的这种关系可以制度化为集体成员与集体的关系——集体是特定社区范围内的集体成员整体。作为集体成员的农民既享有成员权利，也负有成员义务。成员权利主要包括参与权与财产权，即农民有权参与集体事项决策与资产管理，并获得公平分配的财产份额——可以是从集体收益中分配的利益，也可以是土地承包经营权、宅基地使用权等具体土地权利。农民可以通过行使参与权保障在集体土地权利分配上获得平等对待。成员义务既包括对集体所负社会功能的分担，也包括对集体的义务，尤其如合理利用土地的义务、不得损害集体和其他集体成员利益的义务等。集体成员行使集体土地分配请求权获得土地财产权，一旦分配，集体成员有权独立自主地行使土地财产权，但同时应遵守法定义务和合同义务，集体以及其他集体成员对个体成员行使权利和履行义务的情况有监督权利。

确立农民的集体成员地位有助于人地分离，促进“土地换保障”现状的改变；明确成员权利有利于实现土地权利公共领域的利益分配。更为重要的是，集体成员制度摆正了集体在国家与农民之间的地位——集体首先为集体成员利益而存在，“集体组织是集体土地所有权的形式主体，农民是集体土地所有权的实质主体”[18]，可以促进农民与农民集体的关系对接，有效实现两者双向互动。

6 结论

当下围绕农民土地财产权的土地改革更关注如何在国家、集体和个人（农民和其他主体）之间安排具体土地权利，总体上偏重强化农民土地财产权的自由权属性——要么补充具体土地权利的权能，扩大农民个体自治范围，要么削弱农民与土地的直接关联，赋予农民更多实现财产利益的途径，凸显了“稳定土地承包权、放活土地经营权”的政策要求。双重实现路径符合这种趋势，但却有所不同。公法路径设置了国家通过立法形成和行政介入干预农民土地财产权的空间，私法路径同时强调成员义务，从而将个体自治与社会功能糅合在一起，有利于通过从国家到农民集体与从集体成员到农民集体的方式“落实集体所有权”。