文山市推进农村土地承包经营权适度规模流转的难点及对策

高文锐

（文山市农村经济经营管理站，云南 文山 663099）

1 文山市农村土地承包经营权适度规模流转的现状

第一，文山市农村现有土地基本情况。文山市辖14个乡镇、3个街道办事处，139个村民委（社区），1619个村民小组（队），2017年统计年鉴显示有农业农户74983户，农业人口285088人；总耕地面积40.71万亩，其中，家庭承包经营的耕地面积37.46万亩。根据文山市土地确权工作完成的二榜调查公示显示有农户数85026户，耕地191万亩。

第二，农村土地承包经营权适度规模流转的基本情况。截至2018年10月25日统计，土地家庭承包经营权流转的总面积7.745万亩，占总承包面积37.46万亩的20.67%，仅占土地确权面积191万亩的3.90%。当年流转金额1784.88万元。

第三，文山市土地流转形式占比。转包方式流转面积为688亩，占流转总面积的0.9%；出租方式流转面积6.732万亩，占流转总面积的88.42%；互换方式流转面积0.052万亩,占流转总面积的0.69%；转让方式流转面积0.399万亩，占流转总面积的5.24%；股份合作方式流转面积0.175万亩，占流转总面积的2.29%；其他方式流转面积0.187万亩，占流转总面积的2.46%。

第四，农村土地承包经营权适度规模流向情况。据统计，截至2018年10月25日文山市农村土地承包经营权流向情况如下，主要有流转入农户的面积为2.49万亩，占流转总面积的32.11%；流转入专业合作社的面积为1.15万亩，占流转总面积的14.85%；流转入企业的面积为3.92万亩，占流转总面积的50.49%；流转入其他主体的面积为0.19万亩，占流转总面积的2.46%。

2 文山市农村土地承包经营权适度规模流转特点及难点

2.1 政策宣传不到位，群众的思想观念有待转变

部分领导干部还缺少对农村土地流转的足够认识及其在提高农民收入方面的重要作用，对土地流转政策方面的宣传不足。除此之外，广大人民群众对土地承包经营权流转的意识还不足，他们在思想方面还需要进一步转化。农村医疗、社会救助以及养老方面的保障体系还比较缺乏。农民主要还是依靠土地收入来解决家庭中孩子上学以及看病等问题，对流转土地存在后顾之忧。部分土地承包大户怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权，或担心市场前景不佳，承包无效益，也不敢大规模流转。

2.2 农户间自发流转为主，具有区域性、零星性等特点

从文山市土地流转现状来看，文山市的土地流转形式以出租为主，其次是转让、其他方式、股份合作，再次是转包、互换等。流转特点多为农户间自发流转，为了农户便于耕种和管理进行自发的、零散的互换[1]。由于不一样区域农业资源条件以及社会经济水平不一样，不同范围当中的农村土地流转规模以及形式也不一样，出现了区域分布不平衡的形式。城区以及乡镇等农村土地的流转速度比较快，偏远农村的土地流转比较慢，对当地经济的持续健康发展带来了非常大的影响。

2.3 流转比例较低

从文山市的现有耕地面积和流转面积来看，文山市的土地流转比例较低，规模较小。农村土地使用权的流转基本上是承包者与受让方私下相互协商，自发流转，大多是对于部分零星土地的自发调整，面积较小、分布零散[2]。规模化、产业化的土地流转比例还不高，流转效益不明显，土地资源优势得不到充分发挥。

2.4 流转合同不规范，流转程序不合法，流转对象不明确

由于农村土地流转宣传、指导、监督管理还不到位，有的乡镇对土地承包经营权流转放任自流，流转行为处于无人监管的状态，加之在现实生活中，很多农户为了方便生产、生活的需要而相互协商自发进行流转，互换土地进行耕种，往往出现在互换时未明确互换的期限，双方也没有订立书面的合同，仅为口头协议；有的虽然订立了书面的合同，但内容不规范，流转程序不合法。近年来，随着土地征、占用使土地升值及农业优惠政策等原因，引发的利益纠纷比较普遍，解决起来也十分困难，损害了部分农民的合法权益，在很大程度上影响了农村土地流转的进程。

2.5 土地流转纠纷解决能力弱化

文山市虽然草拟了《文山市农村土地承包经营权流转管理办法》，但一直未以文件的形式下发实施，致使土地流转的原则、形式、程序无章可循，加之文山市未建立健全土地流转合同制度、登记制度、公证制度，没有明确流转双方权利义务，使协调化解土地流转纠纷的能力弱化。

3 文山市农村土地承包经营权适度规模流转的对策

3.1 加强宣传，提高认识

要把宣传《农村土地承包法》作为一项长期任务来抓，同时加大十九大提出的第二轮土地延包到期后再延长30年的政策宣传。不仅要使广大农民群众明白土地承包政策不会变，同时使他们明确经营权流转的方式、原则和程序，知晓土地承包权流转于己、于人、于村、于国都有利[3]。同时，作为土地发包方的村民小组要积极做好土地流转合同指导工作，并为采取转让方式流转土地使用权的双方同时办理好合同终止和重新签订手续。

3.2 强化职能职责

要切实加强对农村土地流转工作的指导，农村产权交易中心，负责全市农村土地流转的总体协调、全面监督、业务指导等工作。各乡（镇、街道）落实专职人员，切实履行职责，搞好土地流转的中介、协调、信息发布、业务指导、政策咨询、统计和档案管理工作。建立以农村产权交易分中心为依托，农业、林业、国土、城管、水利等相关部门参加的土地流转中介服务机构，实行紧密型组合、市场性运作、科学化管理，为土地流转创造更广阔的服务空间。

3.3 整合资源，完善服务

市政府应充分整合资源，完善服务，在坚持依法、自愿、有偿、公开、公平、自愿基础上健全土地承包经营权流转机制，在稳定农村土地承包关系的基础上鼓励土地使用权的流转与集中。一方面，要注意土地使用权的流转与集中，并认识到其前提是农民自觉自愿，决不能胁迫农民；另一方面，在土地使用权的流转与集中的过程中要注意保护农民的权益，以利于提高农业生产效率，增加农民收入，使农村经济体制改革得以顺利发展。尽快出台《文山市农村土地承包经营权流转管理办法》，指导农户按照“依法、自愿、有偿”的原则进行土地承包经营权流转，规范农村土地承包经营权流转行为，切实维护农民的流转收益。

3.4 创新机制，推动发展

首先，从经营模式入手，改变原本守旧的经营模式，使其得到创新。由于经济社会的不断发展、农村税改的推进以及不断改变的农民思想观念，致使固有的以农户间代耕、无偿转包、倒贴转包等一系列的土地流转方式的实施难度越来越大。对此，文山市应从实际出发，及时调整政策导向，探索和创新土地流转模式，促进土地规模经营的可持续发展。其次，加大政策激励。制定土地流入方面扶持政策，对能够有效带动农民增收的农业龙头企业、农民专业合作社和大型种养企业，采取土地流转合作的方式，集中农民土地规模经营，并在税收政策、信贷政策、项目支持、技术指导等方面给予倾斜，推进规模化经营、现代化农业基地的形成。为使土地承包经营权流转得到快速推进，从政策激励上营造良好的土地流转氛围应当是政府部门的最佳选择。