加强行政事业单位资产管理与预算管理相结合的探讨

赵建伟 青州市财政局

一、新政府会计制度背景

2017年10月24日，财政部发布了《关于印发＜政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表＞的通知》，确定自2019年1月1日起，执行本制度的单位，不再执行《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《医院会计制度》、《基层医疗卫生机构会计制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》、《科学事业单位会计制度》、《彩票机构会计制度》、《地质勘查单位会计制度》、《测绘事业单位会计制度》、《国有林场与苗圃会计制度(暂行)》、《国有建设单位会计制度》等制度。

而新政府会计制度与以往不同之处主要有三点：首先，就是统一了现行单位的各项会计制度；其次，强化了财务会计的地位，明确了核算会计的职责；最后，完善了原本的报表体系和结构。新政府会计制度的发布实施，有利于行政事业单位资产管理与预算管理的结合。

二、资产管理与预算管理有关理论概述

预算管理的目标也带有其鲜明的专业色彩，就是在反映资金使用效率与管理情况的基础上，实现资金利用的最大化，从而达到经济效益的最大化。从微观上来说，这一目标还可以细化为三个方面：首先是对信息的把控，预算管理工作人员需要向财政局国库科反映资金的管理情况，这一观念延续了早期预算管理理念，与受托责任观不谋而合。但是随着政府会计的发展，预算管理理论也出现了变革，于是“决策有用观”应运而生了。其次，预算管理的目标还体现在对信息的有效利用上，即合理地调配资金，随着行政管理水平的不断提升，这一特征还将更加凸显。

首先，预算管理会受到客观经济条件的制约，社会经济发展如何，会直接影响政府资产管理目标的性质与内容，社会经济发展程度越深，资产管理目标的内容就越丰富。在20年代初期，受战乱影响，全球大多数地区经济凋敝、物资匮乏，再加上当时政府资产管理刚刚起步，因而资产管理的目标主要定在固定资产管理上，以降低成本来增加政府效益。然而到了20世纪中期以后，世界总体进入和平发展阶段，各国经济得到快速的恢复，再加上科技的进步、会计理论的完善，资产管理目标向更深层次进化。除此之外，经济体制也是资产管理目标的一大制约因素。经济体制的影响力主要源于政府的政策干预，以我国为例，过去我国实行高度集中的计划经济体制，政府多以执行国家指令为主，自主性很有限，即使参与管理，也大多数集中于生产加工领域。在当时，“预算管理”一词在我国还鲜少有人提及，而实际的管理措施主要是辅助国家政策的实施，起到一个上传下达和监督的作用。如今，随着改革开放的不断深入，预算管理的发展日新月异，预算管理的目标也向多元化、深层次发展。

三、行政事业单位财务管理在过去的发展情况

（一）对实有资产的反映程度不够

在行政事业单位进行无形资产和固定资产的核算时，往往会选择不对固定资产进行折扣处理，这一举措造成的后果是，固定资产在实际使用过程中不断磨损、消耗，其公允价值不断降低，但是这一过程却在账目上几乎没有任何体现，因而无法反映单位实有资产的真实情况。

（二）在单位成本的预算和运行成本上预估不足，影响了单位的绩效评价

在以往的会计制度下，行政事业单位的预算管理较为宽松，这就给了一些“好大喜功”的政府官员以可乘之机，在地方上大兴土木，乱修乱建，导致财政出现大数额的赤字，最后还需要政府拨款来填平。此外，由于单位采取的大多是收付实现制，收入和费用的支出以实际发生时间为准，这一举措带来的收付记账时间差，会影响单位的成本管理工作，不利于单位的绩效评价。

（三）财务核算能力不足

过去的财务管理方式受原有的会计制度影响，因而没有统一单位内部的各类会计核算标准，导致了会计核算工作的混乱。此外，原有的会计制度也无法很好地满足单位的财务核算需要，往往使单位的核算工作处于捉襟见肘的尴尬境地，由于原有的制度对财务人员的要求并不高，也在一定程度上放大了这一消极影响，导致了会计核算效率的低下。

（四）内部控制工作不到位

内部控制，通俗一点来说就是单位对自身展开的“监督”，是财务安全性的必要保证。对于行政事业单位来说，内部控制是我国实施廉政建设的重要手段，内部控制的水平直接关系到单位财务的公开性与透明性。在原有的会计制度下，内部控制的效率还有待提升。

（五）缺乏统一的会计核算标准

会计核算标准是否统一，是单位财务管理工作是否能够有序进行的重要指标，而在新政府会计制度出台以前，我国行政事业单位的会计核算标准实际上还是比较混乱的，由于标准的不统一，单位的财务管理工作也遇到了不小的麻烦。

四、将行政事业单位资产管理与预算管理相结合的实践

（一）准确反映实有资产情况

在会计制度的改革下，政府革新了原有的固定资产核算方式，对固定资产的折旧进行及时的账目标注，对于无形资产的客观损耗，也会在账目中有所体现。但最关键的并不是实有资产管理在账目中的新变化，而是国家加强了对国有资产的管理，在林场、矿山，湖泊、水源地等自然资金的管理上采取了更加严格的清点、核算制度，以最大程度地减少国有资金的浪费，保护国有资产安全，保护生态环境，助力于可持续发展战略。为了转变以往粗放型的经济发展方式和资金开发方式，首先就是要从有关资金的管理上入手。对待国有设备、仪器等资产，新政府会计制度也给出了相当明确的核算管理方法，避免设备的乱买乱用，甚至是报废弃用。另外，废旧的设备不能随意进行转卖，而是要送至专门的机构进行处理，保障了资产管理的规范性。

（二）强化单位的预算管理效能

由于经济飞速发展，各单位面临的财务环境也是不一样的，因此新政府会计制度在预算管理上进行了进一步的强化，可谓是“松紧结合，宽严相济”。对于一些连年出现财政赤字的单位，新制度规定，要派专业会计人员对其账目进行详细核算，如果费用支出明显不合理，那么就要对其进行进一步调查，彻底阻断挪用公款的不法之路；如果的确是建设需要导致入不敷出，那么国家应该考虑适当增加其财政拨款。在新政府会计制度下，各单位都会对自身的财务预算情况有一个更加准确的估计。

（三）加强单位的财务核算能力

新的政府会计制度首创了“双分录”的记账方式，能够帮助行政事业单位对本单位的财务工作进行更加详细的划分，从而提升财务管理的效率。此外，新制度也对有关单位的财务人员提出了更高的要求，财务人员必须加强自身的技能培训，并时刻更新自身的专业知识体系，才能够达到新会计制度对单位财务管理工作的要求。因此，这一规定在另一个层面上推动了单位财务核算能力的提高。

（四）提升单位内部控制水平

前文已经提到过，内部控制是行政事业单位廉政建设的试金石，是国有资金、资产安全性的“防火墙”。由于以往会计制度的宽松性，行政事业单位在内部控制方面的效果并不佳，很多时候都需要考外部的机构来辅助进行。更严重的情况是，在贪污腐败事件被揭露时，往往是由其他单位，例如检察院、纪委等监察机构来进行披露，而单位的内部控制制度则形同虚设。在新政府会计制度下，单位的内部控制有了更规范的依据和更加强有力的手段，因此可以反过来敦促单位进行更加有效的财务管理工作，将贪污腐败的势头遏制并抹杀在单位内部，从而促进政府廉政建设水平的提高，提升政府在民众心目中的形象。

（五）提供统一、规范的会计核算标准

会计核算标准的统一是行政事业单位财务管理工作井然有序的重要保证。新政府会计制度相比传统会计制度，其重大突破之一就在于为单位提供了统一且规范的会计核算标准，从而给单位的财务管理工作确立了一套办事规则，这样才能使财务管理真正走上正常的运行轨道。在以往，会计标准的无序不近体现在单位内部，还体现在单位与单位之间，单位内部的标准不一会给单位的财务管理工作带来混乱，而单位之间的核算标准差异会给政府的日常工作带来极大的不便，因此，可以说，新政府会计制度的规定是具有远瞻性、实用性的。

（六）运用技巧完成各类资产的折旧计算

根据资产类型的不同，所适用的折旧方法也是不同的，因此，行政事业单位财务人员在进行资产管理时，可以事先考虑到这一点，并对原先的折旧方法进行相应的调整。例如，对于固定资产和无形资产应该分别使用怎样的折旧计算方法，固定资产应使用直线折旧法还是双倍余额递减法或是加速折旧法，在固定资产报废时又该进行怎样的账务处理。总而言之，有许多的筹划技巧可以帮助政府财务人员合理地管理各项资产，关键在于对政策的了解程度以及财务人员的业务水平。

（七）结合税收政策调整税收理念

要做好财务管理工作，首先，就需要深入了解经济市场的有关内容，召开相关的会议，明确工作的中心思想，以及在理念上采取重大转变的决心；其次，政府要敦促内部的财务人员抓紧学习会计改革后的纳税条款，以全新的理念来看待税收这项工作，并且要开展定期学习，时刻了解国家税收政策的动态，以便根据这些变化及时做出反应，然后进行相应的理念调整，以此来适应单位的纳税工作。要想为经济发展卸下重担，给财务工作减轻压力，更重要的是减轻财务管理人员工作上的压力。那么这一目标就可以借助政策的力量，通过关联交易来实现。

（八）依托关联交易降低财务管理压力

财务工作人员的压力，一部分来自管理层的期望，一部分来自业务量的繁重，还有一部分来自自身。要想为财务管理人员卸下重担，减轻压力，不仅需要管理层确立合理的期望值，更重要的是减轻财务管理人员工作上的压力。那么这一目标就可以借助关联交易来实现。政府单位有许多存在着上下游生产关系的合作伙伴，在进行交易时，政府可以通过关联交易方出示的凭证来减少财务人员的工作量，换一种说法就是，政府可以借助关联交易来去除上一环节转接的资金业务以及下一环节需要提交的资金业务，只专注于本单位这一环节的资产管理和预算管理。

（九）丰富预算管理和资产管理的方式

与以往单一的财务管理方式不同，在新的会计政策下，政府的财务管理有了更大的发挥空间，因此应该采用更加多元化的处理方式。多元化可以是内容的多元，也可以是形式的多元。在内容上，可以通过改变采购数量及种类来合理节约单位开支；在形式上，既可以采用书面报告或实地调查的形式，也可以采用网络信息化处理的方式。值得注意的是，在信息化时代，会计电算化可以成为财务工作人员的有力工具，还可以利用计算机创造出更多全新的预算管理和资产管理方式。不管财务管理的方式怎样多变，其最终目的都是帮助政府提高行政效能，将群众利益最大化，无论哪种资产管理和预算管理方式，都必须在合理、合法、合规的条件下进行，这样才符合财务管理的本来意义。

五、结语

在新政府会计制度下，行政事业单位的财务管理工作有了统一的核算标准，核算能力得到提高，预算管理效能得到加强，内部控制水平也显著提升，更重要的是，国有资产的安全性也得到保障。时代是不断变化发展的，但实践始终证明，经济基础决定上层建筑，而做好行政事业单位的财务管理工作，就是在为国家的建设夯实基础。