中国的地方治理与法治发展*

葛洪义

(浙江大学光华法学院，浙江 杭州 310000)

一、问题的缘起

以“中国的地方治理与法治发展”为题展开论述，直接目的是希望说明，研究国家治理问题离不开法治思维；研究法治问题，则离不开国家权力结构的改革，后者即涉及国家治理的现代化，更多地体现为地方治理的变革；间接地，则是希望附带提示：“依法”与“治国”相比，固然“依法”才能更好地“治国”，但是，不把“治国”放在首位，“依法”的问题是无从解决的(该观点另文阐述)。笔者认为，“治国”与国家治理问题相关，重点就是提高地方治理的能力。

本文的写作基于两个基本缘由：

首先，十八大以来中央领导集体就全面深化改革与全面依法治国及其相互关系的重要论述，给我们提供了一个在国家治理的话语系统中进一步深入阐释法治与改革关系的机遇。党的十八大以来，全面深化改革与全面依法治国被分别作为十八届三中、四中全会的主题，在短短一年多的时间里，被先后纳入新的中央领导集体的中心关切，显示出，在中央高层看来，两者之间显然存在一定的内在关联。习近平总书记在2015年新年贺词中提出，全面深化改革与全面依法治国是全面实现小康社会目标的 “车之双轮、鸟之双翼”[1]。在全面深化改革与全面依法治国之间形成的这一新的表述，是与中央对全面深化改革总目标的新的概括分不开的。正是因为国家治理体系与治理能力的现代化被作为全面深化改革的总目标，全面依法治国与全面深化改革才被紧密联系在一起。

长期以来，我国有关改革的讨论，主要围绕相关经济体制问题，即改变那些与生产力发展不相适应、束缚生产力发展的旧体制。党的十八大则将全面深化改革的总目标上升为国家治理的现代化，这显然是一个非常重大的变化，进而从改革的话语体系中引出了法治的话题。很自然地，十八大以来的中央文件和有关领导同志的讲话中，围绕国家治理与依法治国的关系，也就曾经出现多种表述，多种分析①[2]。在党的十九大政治报告中，中央明确指出：全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命[3]。从字面理解，在中央看来，国家治理的现代化依赖于全面依法治国的实现，而全面依法治国给国家治理领域带来的则是一场中央期待的具有革命性意义的重大变革。这意味着中央对全面依法治国与国家治理现代化之间关系的认识已经上升到新的战略高度。相应地，我们需要在国家治理的层面上思考法治的发展问题。

其次，在“治理”的话语系统中，可以更为恰当地将笔者近年来持续关注的地方法制问题，以地方治理与法治发展相互制约为主线展开论述。国家治理的现代化，是政治学、经济学、公共管理学科专家长期关注的话题和持续推动研究的课题，而依法治国则是法学界改革开放以来从未变化过的努力方向，长期以来学术思想理论界在社会转型过程中对加强法治建设一系列重大问题的从未间断的思考。对于法学界而言，其中最重要的就是对人治与法治关系问题的深入执着地研究。计划经济与市场经济的关系，一定意义上，不过是人治与法治关系在经济体制改革领域的一种话语表述形态而已。也正因为如此，改革与法治之间才会形成如此紧密的关系，或许也正因为中央深刻意识到了体制改革与依法治国的内在关联，才会在有关全面深化改革的重大决定中将国家治理现代化作为深化改革总目标，也才会在紧接下来的四中全会将全面推进依法治国作为大会主题。从这个意义上说，国家治理体系与治理能力的现代化，作为一个重大理论与现实问题被提出，与其反映我国当前经济社会发展领域各种现实矛盾的深刻性有关。

国家治理的现代化是一种比较委婉的表述，其实，我国长期实行的是一种自上而下的严格管理体制，并非治理体制，也就不存在一个提升治理体制与治理能力、进而使其现代化的问题。准确的说法或许是，改革管理体制，建立治理体制，进而实现国家治理现代化。改革乃至打破旧的管理体制是国家治理现代化的一个前提性的工作。所以，这个理论问题的重要性，是由它的关键词“治理”来决定的，而不仅仅是“现代化”，甚至主要不是现代化。

从管理到治理，仅一字之差，但表达的却是完全不同的理念。联合国全球治理委员会(The Commission on Global Governance)对治理一词所做的解释，很好地诠释了这一差异。它认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。[4]P35治理依赖于各种正式或者非正式的制度安排，法律制度作为现代治理的有效依托，一方面有权将人们的行为强制性地纳入到特定的行为模式之中，另一方面，则同时也为人们之间基于自愿而达成的各种非正式的制度安排提供了广阔的空间。在现代化的治理体制下，允许具有不同的、甚至相互冲突的利益的人们之间通过协商，就广泛事项，形成一致行动。所以，治理的理念意味着必须打破国家对合法权力的垄断状态，使个人、企业、社会组织等各类社会关系主体都可以依法享有管理公共事务的权力或权利。

公共管理学者一般认为，“治理”一词与公共事务联系在一起[5]P9。而从法学视角看，公共事务是社会成员共同的事务，它只能存在于基于社会成员之间相对平等关系基础上的社会合作的条件下，与人的权利能力与资格相关，所以，具有一定的法的属性。离开了社会成员的置身其中并参与管理的权利，公共事务也就失去了公共属性。所以，治理与民主制度、法治建设密切相关。如果说，统治涉及的是政府单一的目标，那么，治理则涉及社会主体之间形成的多重目标，所以，两者所依赖的制度工具存在很大差异。按照俞可平的观点，统治的权威是政府，而治理的权威则不一定是政府[6]P1-15；管理是集权，治理是分权；管理是指导、领导，治理则是政府与私人组织的合作；治理是通过治理主体之间的互动实现的。

国家治理的工作重心在地方。治理体制与治理能力根本上就是一个在公共事务领域国家与社会如何形成一个有效合作的问题。1978年以后，我国开始大力推进社会主义民主政治制度建设，加强社会主义民主，健全社会主义法制，成为当时乃至后来相当长时间里的一个固定配置。尽管当时没有治理一词，但是，基层政权、企事业单位、基层自治组织所享有的民主权利的范围无疑有了显著扩大。今天的区县一级人民代表直接选举、企事业单位的职工代表大会、村委会与居委会的自治组织性质，都是当时确立的。由此可见，基层事务的自治与制度化的民主从上个世纪80年代已经开始。由此也可以看出，治理体制的形成，国家治理能力的提高，首先需要直接面对和解决的问题，一般都来自基层和地方。毕竟，相比较于国家体制而言，社会并不存在等级结构，社会作为一个整体，是与地方国家政权机构发生直接联系的，所以，国家治理问题，就其直接表现而言，也就是地方国家机构与群众、社会组织在公共事项上的合作问题。

如果说管理是建立在上行下效、令行禁止的基础上，那么，治理则需要不同的治理主体之间的合作、协商。管理以服从为基础，治理则需要各方的参与、协商、同意，所以，治理必须建立在各个治理主体的独立自主意识和能力的基础上，也就深刻地依赖于法治。从这个意义上说，地方治理与法治发展是一体两面，它们之间是相互依赖、相互塑造的关系。中国地方治理水平的提高取决于法治的发展，而法治的发展则依赖于中国地方治理结构和体系的进一步全面改革。没有法治发展，也就不可能有国家治理体系与治理能力的现代化；同样的，如果不从国家治理结构的改革入手，也很难从根本上解决法治发展的深层次问题。

基于上述认识，本文拟对中国地方治理与法治发展之间的内在联系做一系统分析梳理，目的是尝试说明，全面深化改革与全面依法治国重大决策目标的实现，需要从地方治理领域的深刻改革乃至革命性变革开始，而这一行动的另一种表述，就是法治化。

二、从“管理”转向“治理”：法治问题的再提出

我国的法治建设是从党的十一届三中全会后开始进入常态化的，但是，十八届三中全会将国家治理体系与治理能力作为全面深化改革的总目标之后，法治建设进入到一个新的历史时期。

在我国，原有的国家管理体制是一元化的，个人服从集体，下级服从上级，全党服从中央。政治上权力的高度集中，源于经过社会主义改造后形成的经济上单一的国家(包括全民与集体所有制)利益主体。它不仅实际上在制度层面取消了不同的经济上的利益主体，而且也使不同国家机关、不同层级的政权组织之间的利益差异被取消。因此，国家管理类似一个家庭的“家事”管理，服从家长即可，无需法律介入，更不需要法治。上世纪50年代人治管理体制的建立，尽管与当时党的领导集体的认识水平有关，但之所以能够施行，根本上依靠的还是这个经济基础。

1949年1月，第一届全国政协会议制定的中央人民政府组织法第15条所规定的政务院职权中，就有政务院享有领导全国各地方人民政府的工作并行使任免或批准任免部分县市以上的主要行政人员的职权；1954年宪法规定，地方各级人民委员会(政府)都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。县级以上人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当决议的执行，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当命令和指示和下级人民委员会的不适当决议和命令②。可见，我国最初建立的国家管理体制中，各级人民代表大会与人民政府，都必须服从上级人民代表大会和人民政府。在这一规定下，有关国家机关需要依法办事、执行法律法规的规定，基本形同虚设，当然，依法管理也就不是个重要问题了。

由此可见，法治发展问题，重点就在地方。这与十八届四中全会有关全面依法治国决定中提出的法治建设的重点与工作重心都在基层的判断也是一致的[7]。推动地方层面的依法办事，重点则在于改造地方治理。按照地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法的规定，我国政治权力结构中的地方，指的是省以及省以下各级国家机关。“地方治理”一词所指的“地方”，首先是指地方的各级国家机关，从省一级往下，重点在于基层。进一步划分，实际上有两条线：一条是村委会、乡镇国家机关、县级国家机关等农村社区；一条是居委会、街道办事处、区级国家机关等城市社区。村委会与居委会虽然法律上属于自治组织，但实践中基本上是国家机关权力的延伸组织，承担着各种国家、政府职能。城市的居委会负责人，一般都是公务员；其次，地方也包括事业单位和企业以及诸如家庭、业主委员会、各种行业协会、非政府组织等其他社会组织。原因在于，目前我国的这些企事业单位和其他社会组织，一般都在党和政府的统一领导之下，尽管经过近40年的改革，具有了一定的自主性，但在传统的一元化的国家管理体制下，依然与国家具有一定的依附关系。例如业主委员会是个业主选举产生的自治组织，但是，也要服从社区的统一管理。况且，地方治理的改造，直接涉及到这些作为公共事务治理的主体，他们与社会成员构成了直接交往，属于治理的一线组织。所以，本文所说的地方治理中的地方，也包括了它们。

按照改革的逻辑，从纵向层级来看，社会成员、社会组织、自下而上的各级政府与执政党依次构成了一个系统的治理结构，即社会成员个人事务由社会成员自行解决；社会成员之间的公共事务，由社会成员合作解决；必要时组建社会组织加以解决；社会无力解决，求助于国家；先由基层国家机关介入，最后由最高国家机关保障。农村的家庭联产承包责任制、城市经济体制改革、现代法人治理结构、财政体制改革、政府职能转变等，都是按照这一逻辑推动的。这样一个治理结构，需要社会成员、社会组织、各级政府均有能力依法自主决策并采取一定的行动，治理的结构必定是法治化的，建立在各个主体真正能够作为主体而存在，都拥有一定的主体资格。而按照管理的原理，决策与行动是分离的，决策在上级，下级负责执行。下级国家机关执行上级国家机关的决定，企业执行政府的决定，所以，管理的逻辑下，是反方向的自上而下的控制，实质上构成了统治和约束的结构。尽管中国坚持以马克思主义为指导，本应将社会置于优先于国家的位置，但实践中，我们一直是以国家优越于社会、凌驾于社会之上为常态的，计划经济就是典型。

在改革不断深入的实践中，我国的地方工作面临着重大挑战。我国是中央集权的国家，按照组织法的规定，地方各级政府除了完成本身的职权之外，还必须完成上级政府交办的其他工作，即指令性任务。在上个世纪末以来的现代化过程中，中央一直是积极的发动者，尽管中央决策总是滞后于地方实践。中央凭借全面渗透到基层社会中的权力体系，运用各种政绩考核指标体系，给地方政府施加种种改革压力，推动开展工作，进而形成了一种政治学界和公共管理学者所说的“压力型体制”[8]P4。上级行政机关制定各种经济社会发展目标，将之具体化、数字化，再以指标和任务的形式分派下去，进而再根据完成情况进行考核，作为干部升迁、评价的依据。现实中，政府所处的层级越低，压力也就越大。乡镇和街道办所承受压力往往最大，就是这个原因。这种体制下，基层必须平衡本身的职能与上级交办的任务，实际上穷于应付各种名目繁多的升级达标评比活动，疏于作为本职工作的地方事务，越位或缺位现象在所难免。俗语中所说，“老大难老大难，老大一来就不难”，一方面反映出领导重视的重要性，另一方面，显然也是对地方依法正常履职行为的干预。毕竟，按照法律规定，每年的两会(事实上在之前的党代会上就已经确定)通过的政府工作报告以及其它报告，对来年的各项工作做出部署，包括经费预算，但由于这一领导体制，地方的工作部署和财政预算不得不经常改变。如此一来，或者弄虚作假、或者运动式开展工作，影响了处理本地事务，导致地方工作的随意性。由于权力过于集中，国家财政体制配置显得不尽合理，基层财力不足，财权与事权不匹配。实际工作中，事权逐渐下移，财权逐步上收。民间顺口溜中：“国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘，就是这种情况的反映”[9]P128。压力型体制与事权下沉互为因果。财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾，是县乡财政危机的体制性根源。乡级政府权小、责大、能弱。结果是县乡公务员、教师工资拖欠，向农民乱伸手、乱收费、乱罚款，公共服务、公共产品供给不足。针对国家与社会不分、党政不分，国家曾经一度着手大力改革。1978年以来，大量社团也曾出现阶段性的爆炸式增长，但社会组织自身也存在一些问题，1989年10月《社会团体登记管理条例》颁布后，试图对社团组织加强规范与管理，这种增长情况也就不复存在。

基层政权无力，社会组织弱小，地方治理陷入困局。随着经济不断发展，社会矛盾化解能力跟不上。社会发展滞后于经济发展就成为我国的一大问题，这也是当前各种矛盾不断加剧的重要根源。社会发展主要依赖于社会组织的独立性以及社会与国家之间权力的合理分配。社会发展的衡量指标主要在于社会成员所享有的权利的广泛度及其实现状态，包括自由、平等、财产安全等。经济高速增长与社会成员自由空间的扩大存在密切关联，但是缺乏法律保障和规制的自由，就可能演变为市场主体与权贵的合作，导致不平等竞争，最后在损害了经济增长本身的同时制造了一系列社会矛盾、政治矛盾。十八大提出要在2020年全面实现小康社会，其中“全面”一词，包含了积极推进社会发展的重要政策取向，也可以视为对单纯追求经济增长的发展模式的纠正。问题在于，社会发展融合于经济发展之中，经济不发展，社会发展的基本条件就不成熟；社会不发展，经济发展同样不可持续。因此，解放社会、发展经济的需要与权力结构的重大改革，就成为一个统一的行动过程。其中，权力结构的改革处于核心位置(体制改革就是权力关系改革)，改造了权力，社会成员才能享有广泛权利，社会才能得到解放；社会具有活力，经济才能发展。合理的制度安排和权利配置，才能保障社会发展。所以，社会建设的目的应该是促进社会发展。这一过程中，地方治理结构的形成与现代化就具有关键作用，而法治无疑则是这一改造的关键。

同时，由于中央集权的体制因素，地方在中国长期处于非常弱势的地位。改革开放以来，地方的地位已经发生了微妙的变化，这与改革开放的整体背景相关，地方被赋予了更多的职能，也承担了更多的责任。同时，由于僵化的政治体制和基本意识形态教义依然没有改变，中央与地方的关系又处于比较低的不稳定的制度化状态，反反复复，随着领导人的变化，领导人的看法与注意力的变化而不断变化。这种不断变化的央地关系，导致地方行为预期的混乱，进而产生更广泛深远的负面影响。可见，建立稳定的央地关系，同样必须依赖法治发展。就地方层面而言，加速推进职权分配的制度化、法律化，提高其制度化水平，依然非常迫切。可见，由“管理”向“治理”的转变，是十八大以来中央加大法治建设力度、加快推进法治发展进程的重要原因。

三、法治发展滞后的严重影响

法治发展滞后，对地方工作由“管理”向“治理”的转变，对地方治理格局的形成，形成严重制约。管理与治理之间的关系，一定意义上，受制于我们对人治与法治关系的判断和理解。法治与人治不同，法治是人的自我管理、自我约束，是人的自我负责，这与治理的体制需求是相互呼应的；人治则产生于人对人的帮助、关心、爱护，与贤人政治有关，强调领导人的德行。人之所以可以对人进行统治，很大原因在于，人类曾经普遍存在一种对强人、超人、哲人的心理依赖期，进而导致各种强权政治出现。类似于此，加强管理其实就是加强人对人的控制能力。从人治到法治，目的是在相信人的理性的基础上，调动起人的积极性和主动性。人只有作为独立的理性的个人而存在，才能根本推动治理体系与治理能力的现代化。

在这个过程中，人是关键因素。在制度实践中，人一方面受到制度与规则的规训，是被动接受者，另外一方面，他们同样也会创造性地运用规则和制度，以充分发挥自己的潜能。只有将制度作为一个客观的现象，而不是一种既定的不可更改的规则，才能发现制度在生活实践中所展现的真实面目。实践中，人是社会的主体，理解了人及其行动，才会理解社会。在不同的国家，人在法律与制度中的地位不同，相应的，人们对待规则的态度也不同。从管理到治理的转变，根本上就是一场围绕人的人格和地位的革命。治理完全不同于管理，地方治理不同于地方管理，管理是国家管理社会，是通过上级对于下级、中央对地方的控制与支配，实现国家控制社会的目标。管理主体是单一的，权力责任也是高度集中的。而治理则是自下而上的，是自治的，是社会的自我控制，根本上，在国家与社会的关系中，国家是被动的。治理主体是多元的，权力责任也是分散的。计划经济体制下，上级管理下级，下级服从上级，全社会服从中央政府统一安排与调度；市场经济体制下，随着国家对微观经济活动管制的放松，市场作为资源配置的基础，中央作为上级支配、控制地方下级的指令性管理模式面临根本变化，过渡到多元治理的需要不断上升。所以，法治国家必须赋予社会主体更广泛的权利和自由，为治理体制的形成和现代化提供有效支持。

遗憾的是，由于法治属于政治的一个重要组成部分，在这一领域的改革相对比较慎重，因此，法治发展相对经济发展而言同样是滞后的，而这一状况，必然又反过来深刻制约经济社会的进一步发展，制约地方治理格局的形成。

从理论上看，我国城市市场化程度相对于农村是比较高的，市民的民主法治意识应该相对成熟。从治理的角度，多年来的国家权力下放，相当一部分权力放到了基层，社会也通过基层提出对国家的诉求，进而，国家权力通过基层与社会力量形成互动、博弈、竞争、协作关系，表现为国家与社会不断调试关系的过程。比较而言，法治化的水平应该高于农村社区。但实际情况依然不乐观。因此，对城市基层治理与法治发展的关系进行考察，可以从一个侧面反映出我国目前地方治理中法治滞后的影响。

城市基层治理的法治化，集中体现在城市居民参与公共事务的法律资格和能力上，具体反映在城市公共事务被纳入“共有”、“共治”的范围、城市居民是否具有参与社区公共事务的主体资格、城市居民通过特定法律机制提起诉求的可能性等事项上。目前看，在改革所引发的社会转型过程中，法律并没有发挥相应的新秩序的建构作用。

从改革的进程看，城市基层治理的法律需求应该是十分旺盛的。我国原有的城市管理体制基本上是国家通过各种各样的单位实现对社会以及社会成员、社会活动的控制，国家的政治要求(国家行为本质上都是政治性质的)是通过单位下达给城市居民。改革开放以来，单位职工的“单位人”身份开始发生转变，例如高等学校、大型企事业单位均开始社会化改革，例如后勤工作社会化、人事管理社会化、医疗养老的社会保障等。国家与单位对社会成员的双重控制和社会成员通过单位对国家形成的双重依附关系发生改变[10]p24-37。过去，作为单位人的社会成员既没有独立经济地位，也没有自己的独立政治地位，丧失了个体属性，基本上被国家同构。单位不仅承担了社会成员生活照顾责任，而且分担了国家安全保障与裁决纠纷等政治任务。改革开放以后，出现了独立于国家的利益主体，即使是原来的国有企事业单位，也不同程度具有了独立于国家的利益诉求，而且开始通过市场的方式寻求满足自己需求的渠道，它们逐渐开始社会化。作为单位人的社会成员的单位属性大大弱化，权利意识也日益显现，开始与单位、国家讨价还价。国家对单位和社会成员的控制能力严重下降。城市基层社会政治结构中的秩序整合方式面临严峻挑战。单位人变身社会人，不再依附于单位和国家，而是尝试与新的社会组织、企业发生合作关系，成为了企事业单位的合同制员工，家庭居住地的社区人，行业协会的成员，各种商品与服务的消费者，等等。而这种新型的关系，完全不同于过去的政治化、国家化的单位内部关系，不是建立在政治依附与忠诚的基础上，而是建立在独立的利益主体之间的利益关系上，需要依靠完备的法律体系加以保障。地方国家机关也必须学会处理这种新型社会关系，提升执政能力。很遗憾，因为法治的滞后，对这些利益主体的权利保护目前依然大大落后于实践需要，企业的经营自主权、择业自主权、国有土地的有偿使用等，都是先实践后立法；对权利的保护经常不充分、不到位，流动人口的权利保护，例如子女的受教育权、本人的健康权、获得社会保障的权利，特别是私有财产权的保护，经常发生问题。社区的公共事务，很少由交由社区居民自主决策的，即使有，也带有政策性的实验性质。通过司法维护权利，司法权威不足，相当多的事项不属于法院管辖范围，即使官司打赢了，有些案件也无法正常得到执行。没有地方党政部门的大力支持，法院也很难开展工作；群众到法院办事，都是求人为自己做主，司法领域的行贿受贿现象，一定程度恰好证成了这种情况。房地产开发商对业主长期具有稳定的优势，业主委员会在大多数社区都无法独立自主开展活动。当单位不再具有化解矛盾的能力时，由于国家没有放松对社会组织的垄断性管控，导致社会组织无力参与纠纷处理，案件被迫大量涌入法院，法院不堪重负，法官成为审判流水线上的体力劳动者。大多数地方仍然继续沿用过去的社会管理体制，在面临严重的社会稳定事件时，习惯性地用户籍制度和单位控制社会成员，试图通过延续和重构国家行政权力的方式，恢复社会稳定。上述种种，导致城市基层治理乱象重重。

体制改革与社会转型，必然导致一个管理者缺位的问题，毕竟过去行使管理职能的机构，已经不再具有管理权限。法治滞后，则放大了管理缺位的后果，例如残障、失独、失业、贫困、丧失生活能力等困难群体，尽管政府采取了一定的救济与帮扶措施，但是需要指出的是，这种方式并没有赋予这些困难群体获得政府帮助的法律权利，只有限地解决了他们活下去的问题，而没有解决他们有尊严地生活。这与当年各个单位的领导解决本单位职工困难的责任状态，是完全不同的。在过去的单位里，职工可以理直气壮地要求领导解决自己的家属工作、子女上学、结婚住房、甚至房屋漏水问题。单位领导则要对本单位的困难人群给于特殊关照。这并不是说，过去的体制优越于现在，而是说，改革之后这些问题本来应该依靠法治加以解决，但是，由于法治滞后，人们的尊严感下降，公民归属感并未形成，矛盾更容易激化。管理者缺位，自我管理、自行救济又没有法律依据，矛盾叠加。

总之，法治发展的滞后，与地方治理体制尚未形成的现状是一致的，导致经济发展巨大成就没有及时转化为社会发展的资源，引爆了诸多矛盾，反过来又制约了社会政治经济文化的进一步发展。

四、地方国家机构的权力与权威

法治发展必须解决地方国家机构的权力与权威问题，国家机关的职权分工必须明确、清晰且法定。权力边界不清的国家，无论如何也不是法治国家，这是法治最基本的要求。当然，从治理的角度看，这也是国家治理现代化的基本要求。

在地方治理体制中，地方国家机构处于重要位置。1949年以后，在一个相当长的时期里，国家试图全面掌控社会，中国的社会生活从表面上看已经全面政治化、国家化，标志之一，就是计划经济体制的形成，无论是百姓个人，还是企业，所有的社会主体的需求都依附于国家，其行为也取决于国家的指令。甚至包括人们的着装。对无所不包、无所不能的国家能力的追求，必然导致国民负担同时转化为国家负担，国家背上了无法承受之重负。全国实施统一计划，也就必然将权力集中于中央，为此就要削弱地方国家机关的权力，使后者成为中央决策的单纯的忠诚的执行者。地方官员无权的同时，也就无需为本地方群众生产生活状态负责。上个世纪70年代末，中央推动的经济体制改革，最主要的手段，就是权力下放，将过去牢牢控制在中央层面的各项权力，有选择地归还给社会。农村联产承包责任制，就是将种地的权力还给农民；商品流通体制改革，就是使国家管控下的产品变成可以在社会成员间自由流动的商品，也是将国家的权力还给社会；企业落实经营自主权，还是将国家对企业的控制权力归还给社会。在推动这一系列改革的过程中，中央迫切需要地方积极参与，充分发挥自己的主动性积极性，结合本地实际，大胆尝试。进而导致放权给地方国家机关，同时使地方承受改革的压力，分担改革的责任。十八届三中全会全面深化改革的决定中，简政放权、转变政府职能依然是一个主题，权力清单、负面清单，依然延续着当年改革的逻辑。而各项改革任务能否顺利完成，固然取决于中央的决心和智慧，但最终还是要体现在各级、尤其地方国家机关的权力的克制与收缩方面。这个领域中，地方国家机关或许更具有开放性，毕竟，一个有活力的社会，可以有效地增加地方的财政收入。

目前，我国中央与地方权力关系依然不明确，是一个法治发展中的突出问题。按照各级人民政府组织法的规定，除了有关法定职权(这一部分往往不清晰，例如有关管理本地区经济社会发展事务，完全不清楚具体所指，结果就是什么都可以管)，各级人民政府必须完成上级交办的任务。由于下级官员由上级提名和任命，上级交办的任务往往是刚性的。这就导致上下级之间权限不清，事权、难办的事情，极有可能下放到基层。有时即使地方积极希望有所作为，也因为需要等待中央开闸，而不敢有所作为。例如十八届三中全会确立的300多项改革任务，要求2020年之前完成，但哪些应该由中央承担，哪些应该由地方承担，决定中的表述并不清楚。有专家指出：2013年上海市出台了国企改革的指导意见，到2014年底，全国有20多个省市自治区出台了国企改革指导意见，但是国企改革依然没有行动。因为国务院又成立了国企改革领导小组。有人形象地比喻：冲锋号吹响了，但还是要中央来排兵布阵[11]P61-64。

这种情况不仅政府存在，而且立法机关、司法机关也面临同样的问题。地方人大按照宪法、立法法与组织法的规定，拥有一定的地方立法权，2014年以后，所有的设区的市都享有了地方立法权。但实际上，这种权力并没有建立在中央与地方之间有关权力划分的法律基础上，实际上也没有这样的法律。实践中，地方立法机关通常也就是根据不抵触原则制定地方性法规，即不与中央立法相抵触，也就是中央立法权行使后的剩余权力才归地方。可见地方的立法权内容依然取决于中央的态度，而不是更具稳定性的法律；比较之下，司法权就更乱了。最高人民法院可以“依法”决定哪个案件由自己处理③。由此可见，中央与地方之间权力关系极不稳定，其中的变化，完全由中央控制。另外，除了中央与地方之间权力界限不清楚，部门之间也存在类似问题。很多事项不清楚哪个机构负责。原因当然还是在中央与地方的关系上。例如广场舞，究竟哪个部门管就不清楚。行政权力来源于中央，并不是本地立法机关。中央给多少权，地方才有多少权力，部门也是如此。

在国家机关的各项权力之中，财权是最具有代表性的。有人甚至认为：政府收入的内部分配关系，决定着各级政府之间的权力关系[12]P12-14。毛泽东在论十大关系中，第5个关系就是中央与地方的关系。尽管1949年以后，权力一直高度集中于中央，但如何与地方分权，以调动和发挥地方的积极性，始终是一个问题。政府收入分配关系的变化，与中央对这一问题的看法的变化有关。这个变化可大致分为3个阶段：第一，上世纪80年代之前，总体上处于统收统支阶段；第二，上世纪80年代初至90年代初，实行财政包干制，即地方政府完成指定或约定的上缴任务后，其余可以自行支配；第三，1994年国务院主导了分税制财政管理体制改革。目前依然实行这个制度。这一变化过程反映出，中央和地方之间，实际上已经从中央高度集权，转变为地方适当分权，也就是适当分担责任。1994年的分税制改革，针对的主要是财政包干制实行后，部分地方财政雄厚，中央统一平衡全国财政的能力下降问题，一举扭转了原来中央政府在财政收入分配上的较被动局面。据有关学者介绍：当时的预定改革目标是“两个提高”，即提高财政收入 在国民生产总值中的比重，提高中央财政收入占财政总收入的比重。其着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，然后分设中央和地方税务局，分别收取。至于国税局与地税局的分设，当年还有一个情况，就是地方为了吸引投资，经常将应该上缴给国家的税收，作为招商引资条件，优惠给企业。这也说明，财政分配体制的改革，与中央将强对地方的控制能力有关。不仅如此，根据国务院的要求，各省也要参照中央与地方的财政分配关系，制定对所属市、县的财政管理体制。当然，这样一来就形成了一个上级从下级集中税收收入的制度路径，遏制住了改革开放初期地方权力快速扩张的趋势。但是，也带来一个今天被诟病的制约发展的重大问题，即事权不断下移，而财权不断上收，中央与地方之间、省市与区县之间财权和事权严重不匹配，地方、特别是基层财政普遍困难。所以，有学者认为，分税制财政管理体制改革中“分税制”之名表面上似可理解为一种制度化的财政分权，实际上，是财力的上收和集中。分税制财政管理体制改革仍然属于半拉子工程。它强调了中央和地方的收入划分，忽视了各级政府支出责任与财政收入即财力的对称，并没有界定中央和地方的事权划分。这样一来，形成了一种责任转嫁机制，导致上一级次政府很容易把很多事权和支出责任推给下一级政府。后来的发展也表明，上级政府一度把教育等很多基本公共服务事权与支出责任转嫁给了县乡级政府。中央政府集中财权理论上有一个平衡各地经济发展不均衡的问题，实际上，转移支付变成了控制地方政府、强化中央权力的手段[12]P14。

这与改革开放所需要的强化地方治理的趋势显然存在冲突。强化地方治理，来自于社会动员的需要，即国家需要一个更有活力的社会，更具有自主性的企业群体，简政放权就是因应这种需要而产生的；活跃的社会需要一个更具有倾听能力的政府。改革开放40年间，有的地方政府与社会之间开始发展一种更为密切的合作关系，开始倾听公众意见，这种倾听最开始就发生在企业界人士身上，官员们开始比较友善地对待企业家，对待来自社会各阶层的意见。应该都是这一背景下的产物。所以，如何处理好中央与地方的关系，包括财政收入与支出责任分配、事权与财权的分配关系，就成为全面深化改革的一项重要任务，体现在中央有关全面深化改革的决定中。

之所以强调地方国家机关的权力与权威，是由地方的角色所决定的。地方国家机关面对的是来自于上级与下级及社会的两个方面的双向要求。上级依然在体制上对下级有绝对控制力，包括人事管理、重大事项以及财政支出与转移，从这个意义上说，下级具有完成好上级交办任务的充分理由；同时，上级也必须设法调动下级和社会的积极性，满足下级促进地方经济社会发展的需要，指导地方改进投资环境，保证地方有能力维护社会稳定。

中央对地方、上级对下级适度分权的意愿，来自于社会活跃度的提升。改革开放以来，社会变得更为复杂，诉求越来越多，需要一个拥有足够权力和权威的地方政权在一线去面对。经济增长、公共服务、社会稳定、甚至国家安全等，都需要地方国家机关去分担责任。没有地方国家机关的主动积极参与，查处腐败行为都会困难重重。中央对地方的控制与依赖是同时存在的。由此，地方国家机关的压力越来越大。原来农业问题倾听农民意见就成，企业改革倾听企业家和工人意见，现在的情况是，现代技术、金融、资本进入了社会生产的各个领域，变成一个具有明显地方性特征的全民性问题(全民聚焦某一地方的某一事件)，特别是网络技术的发展，表达意见的方式也发生了根本变化，带来了巨大压力。地方国家机关需要在更大范围倾听，需要吸纳更多的不同意见，需要决策的进一步民主化，需要更为通畅的具有化解矛盾的能力的纠纷解决体制机制。这些又都变成国家治理现代化的具体任务，例如司法改革，进而形成了一个中国特殊的地方治理格局的构建问题。

需要说明的是，在这一过程中，地方并不完全是被动的，甚至更具有积极性。地方对社会需求的迁就，还有一个重要动因，即地方国家机关自身作为一个利益主体，可以从活跃的社会发展中获得好处，可支配的财政收入可以增加，同时，40年的经济发展，几乎都是从政府松绑开始的，所以，地方国家机关的善意，对经济社会发展是至关重要的。进而导致一种尽管并不合法，但却有一定合理性的现象，即官员以自己对社会需求的善意换取相关利益。在国家严格管制的背景下，许多规定未必合理，按规定办事可能什么事也办不成；在民主制度不健全的情况下，官员不可能眼睛向下。所以，需要办事的人员，选择用经济或其它利益去交换官员的善意，也并非不可理解。多年来，作为一项交易，在默许官员获得好处的前提下(不仅经济利益，还有官员的地位、荣耀等)，社会活跃度有了大幅提升。伴随这一过程，各级地方官员和社会组织、社会成员自主意识都会有所增强。这种现象当然不应被鼓励，但在必须调动社会的积极性时，法治滞后，这种情况也就被默许了，甚至在企业家、社会公众中，对此也是多有包容。

如果不能依法合理配置地方国家机关的职权，在规范其职权的同时提升其制度化水平，那么，对经济社会的发展，也会产生严重后果。改革开放40年，中国取得了巨大的经济社会发展成就，经济学家张五常先生认为，这是中国构建起的县域竞争制度造就的[13]P166-170。但要注意到，这个地方腾挪施展的空间目前为止主要是由中央政策性的安排创造的，不是制度性的，地方一定意义上是戴着镣铐跳舞。当中央指导思想不变、十一届三中全会以来的以经济建设为中心的路线方针政策不变的情况下，在中央和上级对下级的考核条件的约束下，许多地方对社会以及社会需求是比较善意包容的、迁就的、克制的，勉强可以应付。而当这一考核体系发生变化时，下级所受到的来自更下级和社会的压力减少、减轻，制度性的惰性就可能反弹，地方就会进一步加强对下级和社会的约束和管控，而不是善意的包容后者的创新，后者的活力开始减弱。目前，中央对懒政、庸政的整治，一定意义上就是对这种官场惰性的反映。如果要进一步推进改革，就要进一步调动社会与地方的积极性，就必须理性地深入研究地方治理问题，在中央与地方、国家与社会之间依法建构一个合理的权力分配关系。

有人认为，未来中国最大风险可能的爆发点不是金融危机，不是地方债务危机、不是房地产泡沫、而是央地关系[14]P61-64。这或许不是危言耸听。

五、国家与社会关系的重建

国家治理现代化，根本任务就是重建国家与社会的关系。中央与地方权力关系的法治化，根本目的也在于此。地方治理需要首先解决中央与地方的权力关系问题，即依法划好权力边界。该地方管的事情，权力一定下放给地方，由地方依法独立行使权力并为自己的行为后果负责。这些都要靠规则和制度来解决。中央依靠对规则与制度的合法性审查权，间接控制地方性事务的办理，保障国家的统一。我们过去的体制是，地方工作的成效，完全由上级来认定，违法违纪行为，由上级来追究。这个管控权力的体制与依法治国的要求是不一致的。地方国家机关的行为，应该纳入到法律评价与衡量的体系中。所以，建立地方治理新格局，就要依法确立国家与社会的权力边界，进而确定地方国家机关的权力与责任范围。

我国改革中遇到的问题，具有相当大的独特性。与西方国家不同，后者是在社会非常成熟的背景下，由社会剥离出部分权力给国家。我国情况恰恰相反，国家手中高度集中了各种权力，社会则极其弱小。国家如果不能、不愿意主动让渡出手中的权力，社会偏弱的局面是很难改变的。从我国实际出发，在一个强大的中央政府客观上已经存在，并且中央已经有意识地积极推进权力下放的过程中，通过强有力地界定(同时也是限定)地方国家机关的权力，焕发地方国家机关的工作积极性和热情，最大限度地释放出社会的活力，这是国家治理现代化的应有之义。

划分国家权力的边界，其实就是释放社会活力，赋予社会主体权力。“社会”一词与“国家”一词密切相关，互为关照。没有国家，无所谓社会；没有社会，也无所谓国家。在实践中，国家与社会都是人的共同体，又存在于同一个时空范围内，某些社会成员同时具有国家公职人员的身份。因此，两个共同体的覆盖范围有一定的交叉和重叠，以至于在汉语言中，国家与社会缺乏清晰的界分。例如十八大以来中央提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这里的法治国家与十五大中央提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”中的法治国家，含义就明显不同。由此可见，十八大以来，中央已经有意识地在国家与社会之间进行区隔。在知识话语体系中，国家与社会的区分，则是一种重要的理论分析工具。其作为一个分析范式、理论框架，则来自于西方，经马克思主义的传播，进入我国思想界。国家与社会的区分，经常被用来解读国家的产生过程。即人们把在国家之前的人类生活概括为“自然秩序”、自然状态下的秩序，先于国家法律的，被称为自然法。当然，有关自然状态的描述，大多数情况下都是出于学者们的假定。无论是将自然状态假定为霍布斯式的强大国家或者洛克式的有限政府，最终的结论都是人们通过社会契约，形成了政府。这样，政府或者国家的权力注定要受制于社会。在理论上也就相应确立了社会先于国家、国家的合法性来自于社会的基本架构。

社会先于国家、国家的合法性来源于社会，这个问题上，争议并不大。人们的有关分歧主要在于，国家高于社会或者社会高于国家。社会一词，具有多重含义，不过一般地说，基本上是把社会定义为国家之外的非政治领域，或者说是民间生活与生产领域。在国家与社会的关系上，黑格尔阐述了家庭、市民社会和政治国家三个范畴之间的关系，认为国家是以普遍利益为目的的，是人类历史发展的最高阶段，是最高伦理理念的实现。市民社会则是家庭与政治国家的过渡阶段，市民社会成员是自私的，市民社会必然以追求私利为基础，所以，冲突是市民社会的普遍状态，作为伦理实体的国家才能解决市民社会的冲突[15]P197-198。所以，在黑格尔那里，国家被披上了一层神秘、神圣的外衣。不过，他的理论存在一个明显的漏洞，即当公务人员同时作为市民社会成员的时候，利用公职身份谋求私利或许无法完全避免，如此一来，国家的神圣性必定会笼罩上一层阴影；而德国著名思想家韦伯则非常悲观，他用理性化来解读、预测人的行为及其动机，认为现代社会的基本特征就是理性化，每个人都是理性的，工于心计的，包括由公职人员组成的国家官僚机器本身，都是理性化的结果，所以，必然带来伦理价值的缺失，缺乏价值统摄的社会注定会失序。国家是一个垄断了合法的暴力使用权的组织，其成员的理性化给社会带来的不是光明。国家解决不了这个过度理性化的问题，甚至国家本身就是过度理性化的结果[16]p61。马克思继承了黑格尔的分析范式，但是结论是相反的，即认为国家来源于社会本身的分裂，私有制和阶级的分化是国家产生的根源，国家是统治阶级的统治工具，尤其是资本主义阶段。所以，他也注意到国家与社会的矛盾，但是，他不认为国家能够解决社会矛盾，国家也不能成为解决其与社会之间矛盾的关键因素，社会才是根本。所以，马克思后来才从对国家关系的法权批判，转向政治经济学批判[17]p7-11。由此可见，马克思主义不仅主张社会先于国家，而且认为社会高于国家、决定国家，比国家更具有伦理优势。马克思说：“法典是人民自由的圣经”[18]p176，列宁说：“宪法是一张写着人民权利的纸”[19]p50，以及我国宪法有关一切权力属于人民的规定，都是这一思想的逻辑结果。

1949年以后，中国社会的基本情况是，国家高度控制了私人和社会生活的每一个方面。个人和团体都没有决策的自由，甚至没有国家之外真正属于民间的独立团体。个体的原子化和社会的无组织性使社会不具有表达自己利益诉求和参与公共事务决策与管理的能力。改革开放以来，这种情况有了明显改变，社会活力初现。一方面，这种变化直接来自于党和国家对自身职能的重新认识，进而通过向社会的放权，广泛动员社会参与到经济社会发展的变革之中；另一方面，也是由于社会自身发展的需要。社会的经济组织、文化组织、生活单位在改革的过程中产生了强烈的进一步改革的诉求，要求在更广泛的领域内，与其他社会主体、国家机构协商合作，共同应对各种复杂问题。伴随着改革开放的深化，国家职能的转变，社会建设将进入到一个快速发展的时期。

正是在上述意义上，我国面临着一个国家与社会关系的重建问题，即在国家与社会之间重新划分权力，把国家的事务交给国家，把社会的事务归还给社会。在这一过程中，法治起着关键作用。需要运用法律方式限定国家权力，主要体现在地方各级国家机关的职能分配上，使其权力运行在阳光之下，也需要运用法律明确规定社会权力的类型与内容，为社会权力的实现提供强有力的法律保障。尽管这一改革的具体路向存在高度的不确定性，但大的方向应该没有任何疑问，社会将成为国家治理体系中的重要力量，发挥基础性作用。而社会的作用能否有效发挥，则直接取决于地方国家机关的权力法治化的水平。鉴于此，这种发轫于基层社会的权力诉求，就会转变为法律意义上的主体权利，进而形成全社会的自下而上的责任体制，显示为法治发展与地方治理的同步推进。

六、简短的结语

中国的改革开放是中国法治发展的最重要的动力，不能离开改革开放来看法治发展。国家治理体系与治理能力的现代化，同样是在改革开放的过程中被作为重大问题提出。因此，考察两者之间的内在联系，动态地把握它们之间的互动过程，就是必要的。

地方治理现代化是国家治理现代化的基础。国家治理的核心是促进国家与社会的有效合作，必须充分发挥地方与社会成员、社会组织、各个企事业单位的主动性、积极性，使其能够就公共事务展开有效沟通、博弈、协作。这一切，都需要建立在后者所享有的法定权利受到充分尊重和保护的基础上，地方国家机关则需要直接面对这一需求。因此，地方治理是国家治理的基础工程和前沿地带。

注释：

① 江泽民在中国共产党十五次全国代表大会上的报告中指出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”

② 参见《中华人民共和国宪法(1954)》第六十条。

③ 参见《中华人民共和国民事诉讼法》第二十条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条。