中国保险费率监管制度的改革与思考*

任自力

(北京航空航天大学法学院，北京 100191)

保险费率，是应缴纳保险费与保险金额的比率，也是保险公司承担约定保险责任向投保人收取费用的标准以及投保人为转移风险、取得保险公司对约定保险事故承担赔付责任支付的主要对价。从国际经验来看，保险费率监管通常是相关国家或地区对保险业的监管核心内容之一。①保险产品开发中费率的厘定，对于保险消费者合法权利的保护及保险行业的稳定发展具有重要意义。因为，价格机制是市场交易的核心，市场运行需要是靠价格来调节，而保险费率就是保险市场的价格。根据学者归纳，保险费率的形成方式主要有法定费率、公定费率(行业费率)和市场费率三种，[1]P8-9分别体现了不同的费率监管理念。

根据监管强度之不同，可将保险费率监管分为政府监管与自律监管两大类。前者是指政府主管部门对保险费率进行的监管，后者则是指保险行业协会对保险费率进行的监管。二者相较，政府监管的强制性与权威性通常更高。但在不同的国家或地区，政府监管与自律监管所处的地位又有明显不同。如在英国，作为一个传统的自律性监管国家，政府很少对保险产品的费率进行监管，而主要靠市场的自发性或行业性监管。在美国，保险监管主要由各州完成，其各州的费率监管模式存在较大差异，部分州以行业的自律性监管为主，部分州以政府监管为主，另有部分州则介于二者之间。而对于包括中国②在内的很多发展中国家而言，政府监管则占据着主导地位，保险行业的自律性监管主要是作为政府监管的补充与辅助而存在。中国保险市场改革开放以来，围绕保险费率的监管，走过了一条从宽松、到严格、再到逐步宽松的循环与螺旋式演进过程，迄今仍在不断改革中。鉴于相关保险市场发达国家或地区的保险费率监管制度经过长期演变，已相对较为成熟，有效借鉴这些国家或地区的经验教训，对于中国保险费率监管制度的进一步完善而言，无疑具有重要价值。

一、保险费率监管的理论基础与基本原则

(一)保险费率监管的理论基础

根据学者归纳[2]，保险费率监管的理论主要有以下几种：

第一，公共利益理论。此理论认为，市场失灵是必然的，政府作为公共利益的代表，应当对市场垄断、信息不对称或过度竞争等市场失灵现象进行干预、规制和矫正。在保险市场上存在两类主要的市场失灵：一是保险公司的过度价格战，会导致严重的偿付能力不足；二是保险公司的价格与信息垄断或串谋，会导致保险费率过高，给保险公司带来超额利润。二者都会损害保险消费者的利益，而对保险费率的监管有助于矫正保险市场中的上述失灵，实现保护公共利益(主要是保险消费者利益)之目的。

第二，利益集团理论。此理论认为，保险费率监管的强弱及变化，取决于保险消费者集团、保险人集团、保险中介集团等诸多利益集团对监管者的影响力对比。当保险消费者集团对监管者的影响占据主导地位时,监管者就会顺应消费者的意愿进行保险监管(如对费率的上升进行控制)；反之，如果保险人集团的影响更大时，监管者就为保险产业所控制(如维持较高的费率),监管的目的主要是为保险业服务。

第三，政治家理论。此理论认为，监管者为获取政治支持和自己将来的政治前途，往往会关注公众对特定市场结果的不满情绪，并采用一些政治程序来使公众表达他们的政策倾向。如美国加利福尼亚州(简称“加州”)《103提案》，就是政治选民活动的结果，选民们要求保险费率削减20%并进行冻结，从而使加州由竞争型保险费率转向严格监管型保险费率。此理论着重从消费者及其政治权利表达角度来考虑保险费率监管问题。

第四，委托代理理论。此理论认为，在保险市场上，保险消费者力量分散，处于相对不利地位且搭便车问题严重，迫切需要寻找代表其利益的代理人，政府或保险监管机构作为其利益代表，负有代表保险消费者利益对保险费率进行有效监管的职责。

对于上述几种理论，笔者认为，公共利益理论、利益集团理论、政治家理论及委托代理理论分别从不同视角对保险费率监管的必要性与合理性进行了探讨，虽称谓各异，但本质上均强调要实现保险费率的公平与保险经营的安全。保险费率合理与否，本质上也是一个保护保险消费者利益与维持保险公司稳健经营间的平衡问题，费率过低会损害保险公司的偿付能力，费率过高则会损害保险消费者的利益，二者反过来均会影响到保险市场的健康发展。因此，保险费率监管实质上是一个减少保险公司与保险消费者之间利益冲突、实现二者间利益平衡的过程，利益平衡理论亦可作为对保险费率进行监管的理论基础之一。

(二)保险费率厘定的基本原则与主要方式

不论依据何种监管理论，保险费率的厘定均应坚持权利与义务的对等或对称，并应遵循如下三个基本原则：

第一， 合理性原则。即保险费率应尽可能合理，不得因保险费率过高而让保险公司获得与其承保风险不相称的超额利润，不得在费率结构中设置与其所提供服务不相符的高额费用，从而损害投保人、被保险人的合法利益。费率设定应与保险条款相匹配，并应有利于激励保单持有人主动进行风险控制。

第二， 公平性原则。即费率水平应与被保险人和保险标的的风险特征相匹配，保险费的多寡应与保险的种类、保险期限、保险金额、被保险人的年龄等相对称，风险性质相同的被保险人应承担相同的保险费率，风险性质不同的被保险人，则应承担有差别的保险费率，不得根据风险特征以外的因素进行歧视性的费率安排。

第三， 充足性原则。即费率的厘定应保证保险人有足够的偿付能力，其所收取的保险费应足以支付保险金的赔付及合理的营业费用、税收和公司的预期利润，费率水平不得危及保险公司财务稳健和偿付能力或妨碍市场公平竞争。

从相关保险市场发达国家或地区的实践来看，围绕保险费率的厘定，主要存在如下几种方式:(1)监管机关统一制定费率；(2)严格的事先审批；(3)先报批，一定时间内不否决即可自动使用；(4)条件审批制，即如果费率的变化是因为已经发生的损失的增减，则备案即可；如果费率的变化涉及到费率的分类,则需要事先核准；(5)浮动费率，在监管部门批准的浮动范围内，保险公司可自主增减费率，超出部分需批准；(6)即报即用；(7)先使用，再上报；(8)完全自由的费率。

二、中国保险费率监管制度的演进与市场化改革

(一)中国保险费率严格监管制度的逐步确立

中国的保险业务于1979年开始恢复，随着改革的深入，保险市场发展迅猛，保险费率竞争日益激烈，保险费率监管制度经历了一个从无到有、从宽松到严格的演进过程。

在1979-1985年间，中国只有中国人民保险公司(即中国人保)一家市场主体，保险产品的条款与费率结构简单、不存在保险费率的竞争与监管问题。国家层面对保险费率的监管始于1985年的《保险企业管理暂行条例》，该条例规定: 国家保险管理机关是中国人民银行，其职责之一是审定基本保险条款和费率。③据此，中国确立了由央行审定保险费率的制度。此后，随着保险公司数量的增加及费率竞争的加剧，为限制恶性费率竞争现象，国家对保险费率的监管逐步加强。比如，央行此后出台的加强费率管制的文件④规定，保险公司必须按核准后的基本保险条款及保险费率执行，同一地区的多家保险公司经营同一险种的，必须采用相同的条款和费率等。这种费率严格监管制度进一步体现在1995年《保险法》中，该法第106条规定，“商业保险的主要险种的基本保险条款和保险费率,由金融监督管理部门制订。保险公司拟订的其他险种的保险条款和保险费率,应当报金融监督管理部门备案。”针对市场中的保险费率恶性竞争行为，央行随后又出台了系列监管措施，⑤依据这些法律或措施，中国逐步确立了对保险市场的严格监管制度，其核心则是对费率的严格监管。[1]P531998年之后，中国保险市场的监管权逐步转由中国保监会行使，后者通过部门规章等方式进一步强化了国家对保险费率的监管。如其2000年颁布的《保险公司管理规定》规定，中国保监会制定和修订主要险种的基本保险条款和保险费率；同年出台的《财产保险条款费率管理暂行办法》则规定，未经中国保监会批准，任何保险机构不得变更主要险种的基本条款和费率。

由上述费率规定的监管用语可以看出：从规制主体上，不论是央行的审定、报批，还是中国保监会对费率的制定、修订，均体现了主管部门对费率的严格监管，保险费率一直是监管部门关注的重心。从规范范围上，从基本保险到主要险种，从财产险到人身险，均在管制范畴内。对于寿险产品，监管部门对定价三要素(预定死亡率、预定利息率、预定费用率)有严格限定，对于非寿险产品中的支柱险种——车险的费率由中国保险行业协会定价，保险公司均缺乏自主定价权。[3]

虽然在保险市场发展初期，对保险费率进行严格监管有其必要性，如可减少保险公司间的过度价格战等无序竞争行为，利于保险行业与保险市场的稳定发展。但随着国内外保险市场的逐步接轨，严格的费率监管制度的缺陷也日益暴露出来：政府的费率监管决策通常很难适应市场的快速变化与丰富需求，保险费率的单一化与集中监管，不仅严重抑制了保险公司的产品创新和研发积极性、使得保险产品高度同质化，无法形成差异化竞争，诱导保险公司更多地寻求利用其他不正当手段，如提高返佣或回扣、进行虚假陈述或销售误导等来抢占业务与市场份额，也不利于提升保险公司的市场竞争能力，不利于保险消费者利益的保护，以及社会资源的有效配置。因此，在国民经济整体处于市场化不断加深的大背景下，保险费率监管制度也必然要面临市场化改革的挑战。

(二)中国保险费率监管制度的市场化改革

作为保险市场发展的内在要求，中国的保险费率监管制度在2000年后即开始了逐步的市场化转型。这种转型在财产险方面，主要体现为商业车险费率⑥监管改革的三次试点；[4]在人身险方面，则体现为从意外险和短期健康险、到普通人身险、再到万能型和分红型人身险的费率管制不断放松的变革。具体体现在：

1.车险费率改革的三次试点。因应保险市场进一步发展的需要，中国保监会先后进行了三次车险费率改革试点：

第一次试点(2001-2006年)。2001年10月，中国保监会在广东省进行车险费率市场化改革试点，允许各保险机构自主厘定车险费率，报当地监管部门备案后使用。2003年1月1日，车险条款费率管理制度改革工作在全国范围推开。这次改革主要包括：停止使用统颁条款；保险公司可自行制定、修改和调整车险条款费率，报中国保监会审批后使用；各保险公司分公司经总公司授权，可在经营区域内调整费率，并报当地监管部门审批；经审批后的条款费率须向社会公布后使用。这次试点引入随车、随人、随地因素作为车险费率的厘定依据等，费率厘定方法渐趋与国际接轨，激发了保险公司的车险产品创新热情。监管部门则通过放开车险费率厘定权，尝试将监管重点从主导市场定价转移到保险主体的偿付能力上，并实际显著提升了保险公司的服务与治理水准。但是，由于保险公司车险基础数据积累不足、销售渠道单一、经营方式不成熟以及监管配套滞后等制约，此次试点引发了全国范围的价格战，导致全行业亏损，最后宣告失败。

第二次试点(2006-2012年)。2006年7月，借交强险制度实施之际，中国保险行业协会开发了与其相衔接的商业车损险和三者险产品，除中国人保、中国平安等大公司自行开发了与行业基本条款费率差别不大的车险产品外，其余中小型公司都选择了行业基本条款费率。2007年4月，中国保险行业协会修订和完善了基本条款，险种扩大至8个，简化和规范了费率调节系数。除天平财险等个别公司外，各公司均使用行业基本条款费率，各公司的车险产品基本均为同质产品。费率市场化改革的重点由第一次试点时各保险公司自主厘定费率转变为由中国保险行业协会制定示范条款和费率供各公司使用。这种转变虽然导致了与之前监管部门统一制定费率情形下类似的产品同质化现象，但费率的决定权毕竟由政府监管部门转移到行业自律组织这一市场主体，费率的市场化程度有所提升，在一定程度上消除了消费者的信息劣势，将保险公司间的竞争焦点由价格竞争转变为服务竞争，为进一步的费率市场化奠定了基础。同期，中国保监会出台了财险公司电话营销专用产品开发和管理规定，并在北京、深圳、厦门等地区开展了系列车险费率市场化改革的试点，相关试点也积累有较丰富的经验。⑦

第三次试点(2013-今)。此次试点包括3项主要内容：[5](1)建立健全车险条款形成机制，包括行业示范条款制度和创新型条款形成机制；(2)建立健全车险费率形成机制，包括建立行业基准纯风险保费的形成、调整机制，逐步扩大保险公司的费率厘定自主权；(3)加强和改善车险条款费率监管，主要包括建立对条款费率的动态监管机制和完善偿付能力监管制度。2013年9月，中国保监会《关于加强机动车辆商业保险条款费率管理的通知》规定，保险公司拟订的商业车险条款费率应当报保监会批准，各公司拟订的商业车险费率应当遵循充足、公平等原则。2015年2月，中国保监会出台的《关于深化商业车险条款费率管理制度改革的意见》明确提出，要建立健全符合中国国情的商业车险条款费率管理制度，具体应形成以行业示范条款为主体、创新型条款为补充的车险条款体系；逐步扩大保险公司的费率厘定自主权；以偿付能力监管为核心，加强和改善商业车险条款费率监管。同年4月1日起，中国部分地区正式启动了第三次车险费率改革试点。⑧两年后，改革试点推广到全国。2018年7月，新成立的中国银保监会再次发文继续推进车险费率改革，并要求各财险公司重新报送商业车险费率方案，各公司制定的费率方案应严格遵循合理、公平、充足的原则,不得以任何形式开展不正当竞争。

2.人身险费率的递进式改革。与商业车险的费率管制类似，人身险领域严格的费率管制，也阻碍了市场化价格机制的形成，导致人身险产品同质化现象严重，且价格偏高、销售误导现象普遍，从而严重抑制了民众的正常保险需求，使得人身险行业的发展速度明显滞后于国民经济的发展速度。[6]为减少阻力、顺利实施，人身险费率监管的改革主要分为如下四步：

第一步，意外险与短期健康险产品费率管制的逐步放开。2000年，中国保监会将短期意外险产品(航空旅客人身意外伤害保险除外)由事前备案制改为事后备案制，规定短期意外险产品费率由总公司确定，并可根据总公司统一制定的办法进行浮动。2007年，中国保监会废止航空意外保险(简称航意险)的行业指导性条款，将航意险产品的开发权和定价权交给保险公司。2005年，中国保监会出台《健康保险管理办法》，对短期个人健康保险产品实行费率浮动管理，而短期团体健康保险产品也可以对产品参数进行调整，但需报批或备案。

第二步，普通寿险产品的预定利率和预定附加费率管制的逐步放开。具体可分为2个阶段：第一阶段(2007-2013年)。2007年后，中国保监会规定在部分试点地区的部分人身险产品⑨的预定利率可突破原来2.5%的上限限制。⑩2010年，中国保监会下发的《关于普通型定期寿险、普通型终身寿险费率厘定等有关问题的通知》规定，保险公司在厘定传统定期寿险和终身寿险产品费率时，期交产品各保单年度的附加费用率由保险公司自主设定，但平均附加费用率不得超过1999年精算规定的上限要求。第二阶段(2013-2014年)。2013年8月中国保监会发布了《关于普通型人身保险费率政策改革有关事项的通知》，正式启动了人身保险费率的市场化改革。之所以先改革普通型人身险，主要是因为普通险价格抑制最为明显、市场份额逐渐萎缩、改革需求最为迫切、容易形成改革共识。改革的主要内容包括放开普通险2.5%的预定利率限制，将定价权交给公司和市场，由保险公司自主确定产品价格；明确法定准备金评估利率标准不得高于3.5%，强化准备金和偿付能力监管约束；对养老保险业务实施差别化的准备金评估利率，支持养老保险业务发展；适当降低长期险业务最低资本要求，促进风险保障业务发展；适度允许保险公司自主确定佣金水平，以利于优化费用支付结构，促进风险保障业务发展等。

第三步，万能险费率管制的放松。经国务院批准，中国保监会于2015年2月启动了万能险费率改革。改革主要内容包括：取消万能险2.5%的最低保证利率限制，将定价权完全交给保险公司自定；增加最低保证利率准备金要求，通过准备金控制前端定价风险；提高最低风险保额与保单账户价值的比例，提高客户的风险保障程度；提高万能账户的透明度，降低万能保险费用率水平，保护消费者利益等。[7]

第四步，分红险费率管制的放松。分红险费率形成机制仍然是坚持“放开前端、管住后端”，即将前端产品定价权交还保险公司，产品预定利率由保险公司根据市场供求关系自主确定；后端的准备金评估利率由监管部门根据“一揽子资产”的收益率和长期国债到期收益率等因素综合确定，通过后端影响和调控前端合理定价，管住风险。

保险费率改革的实质，是将保险产品的定价权交还给保险公司和保险市场，逐步减少政府监管对保险市场运行和保险公司经营中的不必要行政管制，充分发挥市场在配置保险资源中的决定性作用。经过上述财产保险与人身保险两方面的改革，中国的保险费率监管体制虽然初步实现了由政府严格监管向适度市场化转型的过度，但因现有财产保险与人身保险的费率监管实行的仍均为报备审批制，监管部门以个案指导与控制备案审批进度等方式在实质上控制着保险公司的产品费率，故整体上看，中国保险费率的监管仍属于严格监管模式，保险公司的自主定价权以及创新能力激发均有待进一步改革和探索。

三、其他国家或地区的保险费率监管改革实践

20世纪七十年代之后，随着金融自由化浪潮在世界范围内的扩张，保险业也被裹挟其中。很多保险市场发达或新兴的国家或地区，其保险监管中的管制因素都有放松的趋势，放松领域之一即为对保险条款和费率管制的放松。[1]P52作为管制放松的结果之一，到20世纪末，大部分保险市场发达的国家或地区均完成了保险费率的市场化改革。相关国家或地区在保险费率市场化改革中遇到的问题和挑战与中国保险费率改革中面临的问题有许多类似之处，借鉴相关改革经验与教训，对于中国保险费率市场化改革目标的实现无疑具有重要参考价值。

(一)美国保险费率监管制度的演进历程

美国保险费率的监管经历了三个阶段：第一阶段，宽松管制时期。20世纪之前，受英国开放、自由的保险监管方式影响，美国对保险费率的监管十分宽松，各州主要承担部分保险产品的监管，保险费率基本上处于市场化和自由化竞争状态。[8]P24第二阶段，管制逐步加强阶段。20世纪以后，为解决保险费率恶性竞争所导致的保险公司频繁破产及消费者利益受损问题，监管机构开始逐步加强对保险费率的管制。如，1909年，堪萨斯州通过了美国第一部授权保险监督官审核保险费率的法律，它要求保险监督官审核费率是否“过度、不足、或者对个体存在不公平的价格歧视”。1914年，美国最高法院在“安联公司诉利维斯案”的判决中明确了对保险业务进行监管的理由，最高法院认为，保险是一种影响公众利益的业务，因保险合同的复杂性导致普通消费者处于相对弱势的市场地位。此判决为保险费率监管的合法性提供了有力支持。1921年，美国保险监督官协会通过了《1921标准利润准则》(即NAIC 1921 Profit Formula 或 1921 Standard Profit Formula)，首次尝试定义“充足但不过度的费率”，即5%的定价利润边际假设(不含投资收益)。这一标准的确立，为监管机构判断何为“充足但不过度”的定价提供了客观标准。[9]截止1944年，美国除了3个州外，其余48个州和特区都通过了对保险费率进行监管的法律，其中有33个州建立了费率监管机制。1945年，麦克伦-弗格森法案通过，明确了美国保险业务由各州分别监管，美国保险监督官协会制定全行业示范法规。美国保险监督官协会示范法规要求各州建立费率的事前审批制度，截至1955年，大多数州已经开始执行这些法规。第三阶段，20世纪六十年代后，美国保险费率的监管重新呈现市场化或“去监管化”趋势。1980年，美国保险监督官协会通过了首个竞争性费率机制的示范条例，随后有25个州在1984年之前实施了不同形式的竞争性费率制度。首先实行费率管制放开的业务领域是商业险。[10]2002年3月，美国保险监督官协会批准了一部示范法律，提出对大型商业风险业务费率的监管要最小化，各州对该类业务的费率监管要降低到“边用边报制”级别以下，即保险公司可以在报备30天之后启用新费率。随着监管的放松，保险费率逐渐降低成为常态。

目前，美国各州存在7种保险费率具体监管方式，由紧到松依次为：事前审批制、修正事前审批制、浮动区间限制、事前报备制、边用边报制、州定费率制、无需报备。这7种方式可粗略地分为“事前审批制”和“自由竞争制”两大类，但即使在同一个州，不同保险产品也可能适用不同的监管方式，各州可以根据市场条件的变化变更特定产品的费率监管制度。[10]这其中尤以加州的监管最具特色。在20世纪前期强化费率监管的潮流中，加州未执行美国保险监督官协会的示范法规，而是实行“不报备”的费率完全竞争制度。进入20世纪八十年代，当“去监管化”成为西方金融监管的新趋势时，加州却加强了对保险费率的管制。1988年加州公民投票以微弱优势通过了《103提案》，要求本州车险以1987年11月的费率为基准强制降价20%；同时改变长期以来的自由竞争费率机制为事前核准制。《103提案》还要求强制给予交通违法记录在1次以下的驾驶员额外20%的保费折扣，要求车险费率的计价基础从被保险人所在区域变为驾驶记录。虽然保险公司对提案提出了异议，但1989年5月加州最高法院的判决支持了《103提案》的大部分内容，只是对偿付能力不足的保险公司应得到“降价补贴”的标准提出了疑义。此后又经历了数年的司法争议，1994年8月最高法院终于认可了州保险监督官实施费率降价政策的权威，认定保险监督官有权制定车险费率的降价标准。加州保险监督官的降价标准是：每家保险公司不能获得超过20世纪八十年代行业平均水平的利润率(即10%)。《103提案》是美国首个通过公民投票干预保险费率的案例，随后有44个州尝试过类似行动，而顺利通过立法的目前只有内华达、新泽西、南卡罗莱那、宾夕法尼亚4个州。[10]

(二)英国保险费率的自由化监管体系

作为现代保险业的起源地和保险业最发达的国家之一，英国长期以来一直秉承契约自由理念，政府很少干预保险费率及条款，保险公司可根据自身发展与市场供求情况自主确定保险费率。监管机构主要监管保险公司的行为和经营成果，其关注重心主要是保险公司的偿付能力，而很少对其具体保险经营环节进行干预或限制。监管机构主要是通过要求保险公司定期提交有关信息、并通过分析保险公司提交的业务报表和报告来对其偿付能力进行评价。保险公司只要偿付能力合格，其费率和条款可不受任何监管和控制。人们普遍认为，对于复杂多变的保险业而言，通过规定最低保险费率以保证保险公司的偿付能力是没有意义的，而市场竞争可以为保险消费者提供免缴超额保费的最好保障。[8]P62

英国开放自由的市场经济、发达的保险经纪人制度、详尽的财务报告制度，以及包括偿付能力额度监管、精算师制度监管和现场监管在内的偿付能力监管体系，是英国费率市场化监管模式赖以建立和存续的基础。作为欧盟历史上的重要成员国，英国目前在保险监管方面遵循的是欧盟偿付能力II监管标准与要求，后者的目标是在欧盟内部建立一套协调一致的、以风险度量为基础的偿付能力监管体制，包括三个核心支柱：一是数量性要求标准，要求保险公司需满足法定的偿付能力额度与最低风险资本额度，二是质量性要求标准，强调保险公司自身的治理结构和风险管理体系建设；三是信息披露要求，要求保险公司向公众和监管机构披露偿付能力与财务状况报告。[1]P28-30如果保险公司未能遵循这些偿付能力监管指标或者被投诉，监管机构可对之施加相应的、可能对之产生巨大负面影响的监管措施。

(三) 德国的保险费率自由化改革

德国作为现代汽车的发源地，其保险业的发展与汽车产业的发展密切相关。作为一个汽车王国，德国在车险市场改革中的动向也一直是其他国家关注的重点之一。与中国类似，德国的车险业务也是其非寿险业务的核心，但车险保费占其非寿险业务的比重(约40%)远低于中国。德国保险市场的费率监管改革较早、市场化程度也较高。早在1994年，德国即已全面废止了保险产品的事前审批制度，开启了保险费率的自由化改革进程。在改革之前，所有的保险产品的条款与费率均需监管机关批准后方可销售，改革之后，保险产品实行备案制，无须审批即可上市销售。在车险费率监管方面，1994年之前，德国的保险公司虽然可自主确定车险产品的条款费率，但仍需监管部门的批准，并需提供详细的论证材料，获批后才能执行。当车险产品条款与费率发生变动时，同样需要履行申请与批准程序。1994年之后，车险条款与费率制定权被完全下放给保险公司，车险费率的的市场化程度逐步提高。随后数年中，保险公司之间的费率竞争日益激烈，并导致了车险行业的全行业亏损。该等亏损现象引发了保险行业自身对车险费率合理性的反思与监管部门的重视。2000年之后，各保险公司纷纷以上调费率、细分市场等方式来增强自身盈利能力，车险业务遂逐步走向成熟。德国在车险费率监管方面经验丰富，其拥有全球领先的车险定价模式和世界上最完善和复杂的定价因子，其车险拥有6000万个不同费率单位，几乎每个客户都拥有一个自己独一无二的车险费率，其车险定价基本参数包括车辆保养情况、驾驶人职业、行驶区域、车型、历史赔付记录、年行驶里程、停车场所有权。保险公司并可根据自身情况采用相关的附加因素来厘定费率，如驾驶人年龄、性别、驾龄、信用记录、结婚年限等。这种多元化的费率因子成为德国车险产品定价的重要支撑，监管部门与行业协会出台的行业指导性条款和费率则是市场定价的重要参考。[1]P36

值得一提的是，作为欧盟的核心成员国，德国保险费率的自由化改革进程与欧盟统一市场的保险费率监管改革基本上是同步的。在欧盟内部，目前保险费率的监管规则具有高度统一性，各国大多借鉴英国经验，并根据欧盟相关保险指令的要求，对保险费率及条款不再作过多干预，而是将监管重点放在了对保险公司偿付能力及其市场行为的监管方面。

(四)日本的保险费率市场化改革

日本的保险费率监管经历了松-紧-松三个阶段。1947年以前，日本对保险费率持放任态度，但自由竞争的费率监管制度引发了保险公司间的恶性竞争。为规范市场，日本于1947年开始对保险条款与费率实施严格监管，规定所有保险公司原则上必须采用保险业协会制定的统一条款和统一费率。自此，日本建立了政府主导的保险费率严格监管制度，开始了长达50余年的费率保护期。

20世纪末，随着国际保险市场管制放松趋势与国内民众对保险产品多样化需求的不断增强，尤其是1996年底“日美保险协议”达成后，日本政府正式拉开了保险费率市场化改革的序幕。[11]“日美保险协议”要求日本逐步放宽险种和费率方案，通过使用基准费率和自由费率来简化保险险种，向保险公司提出投保申请时允许使用境外数据，对某些特殊险种采用“通报”制度。作为费率改革的措施之一，保险公司可自主制订保险条款和费率，而无须再执行保险业协会制定的统一费率，后者仅具参考价值。作为费率改革的结果，保险市场的活力得到显著激发，个性化产品和服务快速涌现，保险产品的保障功能与范围不断扩大，保险消费者获益显著，但同时也引发了保险费率的下降和保险公司收益的大幅下滑、以及销售误导等负面后果。之后，日本针对保险费率市场化又进行了系列配套改革，包括：(1)调整监管重点与监管方式，由原来对保险公司的经营行为进行严格控制的微观监管转向基于偿付能力调整的宏观监管，将监管重点从长期以来注重的对保险条款和费率转移到偿付能力上，并逐步强化偿付能力监管；(2)完善信息报送与披露制度，自2007年起，要求保险公司将自己的义务内容与财务状况等定期向公众进行信息披露，以接受公众的监督；(3)改革费率之外的产品制度。2008年启动了基于“简单易懂商品”理念的车险产品改革，要求保险公司明确销售对象，压缩同质产品数量，同时修改条款表达、用词等，使之简明易懂。经过一系列改革，在日本，除了对涉及公共利益的保险产品的开发和价格制定仍有规范外，其他普通保险产品的费率均实现了由市场供需与保险公司自主决定。[1]P30

(五)中国台湾地区的保险费率市场化改革

2002年以前，中国台湾地区对保险费率主要由主管机关(即财政部)拟定。鉴于保险市场自由化趋势以及为加入WTO之后的市场做准备，2002年4月台湾启动了分九年三阶段实施的“车险费率自由化”时间表。[12]第一阶段(2002年4月-2005年4月)放开附加费用率。商业险、强制险的纯风险保费由行业统一计算，保险公司可自主制订附加费率。第二阶段(2005年4月-2008年4月)有限放开纯风险费率。强制险仍采取纯风险保费由行业统一计算。对于商业险，保险公司如能提供精算统计资料，可自行制订纯风险费率。第三阶段(2008年4月后)完全放开费率。车险费率完全由保险公司自行厘定，实行备查制。费率自由化后，台湾车险市场的变化主要有：一是车险费率水平整体下降；二是附加费用率的下降导致原有代理销售渠道受影响，保险公司逐步采用网络、直销等多种方式销售；三是保险公司费用管控不断加强，固定费用成本下降；四是市场竞争更加激烈，财险公司主体数量减少(撤资或合并)；五是车险市场更加细分，产品更加多元。但车险费率放开后，低价恶性竞争问题依然存在，保险公司间的竞争仍没有完全上升到创新产品、细分市场、优化服务等较高竞争层次，以降费或高佣金等违规方式进行产品销售的行为仍层出不穷。为解决这些问题，台湾地区的监管部门仍在不断强化对保险市场的监管，包括加强对中介手续费的管控、打击套费退佣等违规行为。[13]

同期，2003年台湾地区“财政部”允许保险公司新售寿险保单可自行决定计算保险费率的生命表，但计提责任准备金的生命表应以行业的生命表为基础。同时，为推动红利市场化，对于不分红的人寿保险产品，保险公司可自行确定附加费用率和退保费用率。对于分红保单，分红比例可由保险公司自行决定，但不得低于可分配红利盈余的70%，并不能损及该公司长期的清偿能力。这些改革举措都推动了台湾地区人身保险商品费率的逐步市场化。

四、其他国家或地区经验对中国保险费率监管制度改革的启示

从上述国家或地区保险费率监管改革的经验看，保险费率监管的成功与否与相关国家或地区保险市场所处的发展阶段、发展环境、监管目标、监管方式及监管配套措施等密切相关。具体来说，对中国的保险费率监管改革有以下几点启示：

(一)保险费率监管模式应与保险市场的主要矛盾相适应

中国现阶段保险市场的主要矛盾是部分保险产品高度同质化、费率不合理与民众日益丰富与多元化的保险需求难以满足之间的矛盾，保险费率监管模式的改革应当时刻围绕这一主要矛盾进行。从全球范围看，除了具有强烈自律传统的英国坚持自由费率模式之外，美、德、日等国及中国台湾等保险市场发达的国家或地区的保险费率监管均存在一个从宽松-严格-宽松的循环演进过程。具体而言，在保险市场发展初期，政府对保险费率的监管通常都较为宽松；随着自由费率下保险公司间无序竞争的加剧和违规行为的增多，政府大多会逐步加强对保险费率的监管；在保险市场发展相对成熟之后，对费率的严格管制又会阻碍价格机制作用的发挥、抑制保险产品的创新，并影响民众多元化保险产品需求的实现，作为结果，保险费率的监管又会转向宽松或市场化。简言之，即在保险市场发展的不同阶段，费率监管也呈现出阶段性，并不存在一个具有普适应的或最优的费率监管模式。如有研究表明，部分实施严格监管地区的市场表现反而优于费率完全自由化的地区。对于中国而言，保险制度本身就是个舶来物，中国虽不具备英国自由费率监管模式实施的内外部条件，但保险市场本身已有一定的发展，中国目前对保险费率过于严格的监管状态与保险市场发展的内在需求之间存在明显冲突：保险公司作为市场主体无法根据市场具体情况独立灵活地进行经营决策与产品定价，不同保险公司的产品与服务高度同质化，产品价格相似，很难保证民众实际面临的风险与保险费之间形成合理的对价关系，造成不同风险、不同产品、不同人群、不同地区、不同时间段之间的相互补贴，甚至形成承保风险层面“劣币驱逐良币”的负向循环，保险消费者对保险产品、服务、价格的选择权也受到实质上的巨大制约，很难真正实现消费者利益的保护。在这种情况下，市场资源不可能实现有效配置，保险市场各方主体间的利益关系必然出现严重扭曲，保险市场发展本身也必然受阻。因此，笔者认为，进一步放宽对保险费率的管制，让保险公司拥有更大的产品自主定价权、鼓励保险公司积极进行产品创新，理顺市场各方主体间的利益关系，应是解决现阶段保险市场中主要矛盾、实现各种资源有效配置的最适当选择。

(二)政府对保险费率应维持适度的监管力量

保险市场是现代各国金融市场的重要组成部分，其风险监管与控制一直是各国金融监管机构关注的重点。这一点集中表现在不论是在自由费率模式抑或是严格监管模式下，均存在政府对保险费率的适度监管力量。如在英国，政府虽然不直接干预保险市场费率的形成，保险公司可自主定价，但政府通过严格的偿付能力制度、信息披露等制度、产品负面清单制度、公司高管人员问责制度等对保险公司的费率设定设置有严格的事后约束机制。一旦保险公司费率设定结果违反了偿付能力指标或有损消费者利益，政府即会对之施加相应的处罚措施。在美国，相关放开费率直接管制的州，通常都存在较严格的费率事后管理制度，包括：保险定价须遵循适当性、充分性及公平公正原则，保险公司须向监管机构证明定价假设的合理性，监管部门要及时对备案的费率进行评估、确保费率的合理性。在德国，监管机构若发现保险公司适用的条款费率违反了监管规定或者与报备的不一致，有权要求其停售及对其进行处罚，并可要求保险公司定期对相关产品进行评估。[1]P37在日本与中国台湾地区的保险费率市场化改革中，也均引发有恶性价格竞争风险与偿付能力风险，监管部门在将保险产品定价权交给保险公司的同时，也通常制定有相应的配套监管制度。另外，从历史的眼光来看，20世纪七十年代后欧美国家兴起的“金融管制放松”浪潮不过是新自由主义经济理论替代凯恩斯政府干预经济理论的政治反映，其虽然具有鲜明的积极意义，但其最终果尚未完全显现，我们也不能指望其可以解决当前世界经济社会发展中的所有问题，因为市场机制实现资源最优配置的假设条件是完全竞争的市场与完全对称的信息，这种理想化状态在现实世界中是不可能存在的，市场自由与政府干预之间的矛盾将长期存在，市场失灵现象将长期存在，政府对市场的干预也将长期存在。同理，对于中国而言，虽然保险费率的市场化改革已经进行了近20年，但保险费率管制的放松并不意味着政府可以放弃监管，政府监管力量仍需要适度存在，政府仍需要积极探索各种新的更加科学有效的监管措施，以便有效因应或规制新的市场条件下出现的各种新问题，进而实现保险消费者利益保护与保险市场健康发展的目标。

(三) 应尽快建立或完善保险费率监管的配套制度

保险费率市场化改革要取得成功，必须建立有完善的监管配套制度。结合中国保险市场发展的实践，笔者认为，应尽快建立或完善如下三方面的制度：

首先，应及时建立一个独立的费率厘定机构。目前，中国虽然已完成了主要险种费率的初步市场化，但保险公司拥有的仅是有限浮动空间内的费率自主权，很多产品的费率仍处于严格管制之中，保险产品的同质化现象非常严重。如在车险领域，国内几乎所有经营车险业务的保险公司使用的都是中国保险行业协会制定的统一条款和费率，在意外险领域，费率厘定过程与标准缺乏透明度和独立性，事故赔付率严重低于国际水准，保险消费者仍须继续承受超额保费支出。在基准费率(费率改革的核心)的形成机制方面，形成主体与机制分散，中国精算师协会、中国保险行业协会、各主要保险公司都承担或参与了相关基准费率的研究和厘定工作，缺乏总体设计思路和明确的监管指导意见，费率厘定结果也缺乏应有的独立性。另外，对于定价能力较弱、保单较少的小型保险公司，或筹建中的新公司而言，由于它们不具备独立定价能力或自身数据积累量不足，则存在被加速挤出市场的风险。从保险市场发达的国家或地区来看，其均存在独立、权威的费率厘定机构，这些机构采集或拥有的数据量通常占据相关国家或地区保险行业数据量的90%以上，能够向监管机构、保险公司及社会公众及时提供费率信息等相关服务。[1]P194-199中国有必要借鉴这些经验，尽快设立一家立场中立、组织形式相对独立且具有较强公信力的机构，并由其向保险公司提供产品定价、数据分析、风险研究等方面的服务，以确保在费率信息供给方面、所有保险公司可以公平竞争。

其次，应不断完善保险信息披露制度。包括保险公司的产品信息、保费涨跌信息、赔付率及偿付能力信息等。强化信息披露是相关保险市场发达的国家或地区费率市场化的主要举措之一。保险费率是保险市场的价格机制和信息传导机制，有自发平抑供求波动的作用，市场交易主体间的信息不对称会导致价格机制失灵，阻碍费率市场化改革目标的实现。而保险市场中信息公开性和透明度的提升，不仅可以有效降低保险公司的经营风险和交易成本，也有助于消费者选择适合自己的保险产品，降低由于信息不对称所致的经济损失。[14]以美国为例，全美保险监督官协会(NAIC)规定，保险公司的精算师必须每年向监管部门提交关于公司的保险产品和费率的精算报告，监管部门则负责对公司的信息披露情况进行及时的监督管理，以防止市场费率的混乱、抑制恶性价格竞争的冲动。对于中国，这些经验具有重要的借鉴价值。

再次，应建立第三方专业机构代行部分审查职责之机制，鼓励保险公司积极进行保险条款创新。从国内保险市场监管的现实来看，一方面，监管部门囿于人员、时间等因素，并不具备对全国上百家保险公司每年上报的数以万计的保险产品条款及费率进行逐一审核的能力；另一方面，监管部门又担心保险公司缺乏自律能力，担心其保险产品费率与条款的创新引发社会风险。因此，为减少工作负担、避免监管风险，监管部门在实践中并不希望保险公司进行过多的创新尝试，从而导致目前国内保险条款与费率的高度同质化现象。适时限缩监管部门的过度“父爱主义”监管倾向，将其部分审查职责委托给第三方适格独立机构来承担，有望将监管之手从目前繁重的条款与费率审核事务中解脱出来。同时，应积极推进保险公司在拟定保险条款(此处是指费率之外的条款内容，如产品与服务标准等)方面的自主权，以弥补费率监管之可能不足。以国内的商业车险条款为例，近几年，由中国保险行业协会推出的商业车险示范条款已经基本实现了对全国几乎所有保险公司车险产品的垄断性适用，除了极个别的小型保险公司获得特许外，平安财险、人保财险、太保财险、国寿财险等其他所有的保险公司都采用了该行业示范条款。该条款虽然名为示范条款，但因中国保险行业协会的非真正独立地位与该条款制定过程中监管部门意志的突出体现决定了其实质上对所有的保险公司都具有约束力。根据市场调研情况来看，如果有任何一家保险公司向监管部门报送备案的车险条款未使用该行业示范文本，则必须面对来自监管部门的漫长备案周期及责任追究制度，该等成本是任何一家保险公司都无法承受的。这使得国内市场上能见到的车险保单条款在剔除保险人名称等基本信息外，其他内容基本相同，消费者的选择权严重受限。这一局面与我国保险费率监管的市场化改革方向无疑是背道而驰的，因此亟需改变。而充分落实保险公司的条款拟定自主权，真正允许保险公司根据市场需要积极进行产品创新和条款研发，并在保险条款备案或审核环节切实放松现有的诸多直间接限制，则是改变的必由之路。

注释：

① 从国际惯例来看，保险监管主要包括费率监管、准备金监管和偿付能力监管，三者相辅相成，为保险行业提供完善的保障机制。

② 除非另有说明，本文中的“中国”特指中国大陆地区，不含中国台湾地区。

③ 根据这一规定，基本保险条款和保险费率由保险公司自己制定，但要报经中国人民银行审批之后才可执行。

④ 如中国人民银行于1991年4月发布《关于对保险业务和机构进一步清理整顿和加强管理的通知》，明确要求未经报批的条款和费率掀起补办报批手续，基本保险费率实行弹性费率，具体浮动幅度由央行审批。1993年，中国人民银行下发了《关于下发全国性保险乔克及费率(国内保险部分)的通知》，规定，企业财产保险、机动车辆保险、国内船舶保险、拖拉机保险等13个全国性险种均需按核准条款及费率执行等。

⑤ 如中国人民银行1997年发布的《关于调整保险公司保费预定利率的紧急通知》，规定费率的变动幅度为4%-6.5%；1999年，中国人民银行因应亚洲金融危机后存款利率下调的市场情况，又发布了《关于调整寿险保单预定利率的紧急通知》，规定首先预定利率不得超过年复利2.5%。

⑥ 长期以来，商业车险一直是我国财产险市场的支柱险种，也是对社会公众影响面最广的险种，其保费收入长期占据我国财产险市场份额的70%以上。比如，2017年，我国财产保险公司共实现原保费收入10541.38亿元，其中车险原保费收入7521.07亿元，占为71.35%。参见“2017年保险业财务数据分析第四期(共四期)-财产保险市场”，2018-05-25?，https://www.sohu.com/a/232867283_481633

⑦ 比如，北京车险市场于2010年1月开始实施《北京地区机动车商业保险费率浮动方案》，简化浮动系数，运用车险信息平台提取历史理赔数据计算保费折扣率，使车险价格依据车辆风险程度而调整。2010年10月，深圳市制定新的车险费率浮动方案，在全国首次使用“交通违法记录系数”，将费率水平与7种严重交通违法行为记录挂钩。2011年4月，厦门市也开始启动机动车商业车险费率改革试点工作，简化费率浮动系数，并首次引入上门投保系数。这些车险费率市场化尝试在经验数据积累、费率厘定科学化、信息平台建设等方面为车险费率的进一步改革积累了宝贵的经验。

⑧ 根据监管部门的表态，此次改革的目标有二：在前端，推动建立市场化的条款费率形成机制，建立以“纯风险损失率”为核心的产品费率定价基础和以“保险产品条款开发指引”为核心的产品条款开发标准；在后端，建立动态的产品调整、验证和管控机制，对保险条款费率进行后端评估验证和动态调整，及时剔除不合格产品，推进保险条款的标准化、通俗化进程，鼓励保险产品创新，同时研究探索产品备案制，提高产品监管效率。参见 中国保监会财产监管部主任刘峰在2015年全国财产保险监管工作会议上的讲话。

⑨ 具体是在河北、江苏、河南、天津等地区试点的新简易人身两全保险、补充养老保险、农村小额寿险等产品。

⑩ 1999年6月，鉴于1年期存款利率降至2.25%，中国保监会将人身险产品预定利率的上限调整为2.5%，此限制一直持续到2013年8月份保监发〔2013〕62号文的出台。