自然资源保护与开发进入强化规划引领、管控新阶段

顾龙友

（国家自然资源督察南京局，江苏 210008）

当前，地方自然资源机构改革正在抓紧实施。这一轮机构改革与上一轮机构改革相比较，在机构名称上有很大的不同。即：上一轮机构改革，各市（地）、县（市）基本上称“国土资源局”；而这一轮机构改革，有些市（地）、县（市）称“自然资源局”，有些市（地）、县（市）称“自然资源和规划局”或“规划和自然资源局”。对后两种称谓，业内有些同志不习惯，甚至有非议。笔者认为，很有必要进一步端正思想认识，准确理解和把握中央的机构改革精神，并在工作实践中切实履行好自然资源部门的职责。

1 自然资源规划既是落实部门职能的重要目标、内容，又是履行部门职能的重要工具、手段

以统一、协调、权威的国土空间规划为依据建立国土空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，是这次自然资源管理体制的最大突破，也是自然资源部门的重要职责。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确规定，将国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部门的城乡规划管理职责，划入自然资源部。自然资源部再加上原国土资源部的规划职责，原国家海洋局、原国家测绘地理信息局的规划职责，现国家林业和草原局的规划职责，以及中国地质调查局的规划职责，为建立并完善国土空间规划体系提供了体制上的保障。其最大的好处是，有利于自然资源部按照中央要求，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。这样做，一方面，理顺了用途管制与空间规划的关系。从法理基础上看，空间规划既是用途管制的基本依据，也是用途管制的重要手段，二者密不可分；而在此前，由于空间规划由多部门编制，二者的关系往往处理不好。另一方面，理顺了各种空间规划之间的关系。空间包括城市空间、农业空间、生态空间等。城市空间包括城市建设空间、工矿建设空间等；农业空间包括农业生产空间、农村生活空间等；生态空间包括绿色生态空间、其他生产空间等。而国土空间指主权管辖下的地域空间，包括陆地、水域、内水、领海、领空等。长期以来，我国空间规划有主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等；在各种空间规划中，又分全国性的规划、区域性的规划、专项性的规划。这些空间规划，都涉及土地、人口、产业等。把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，融合为既统一又协调且权威的国土空间规划，可从根本上解决各种空间规划的重叠问题，可强有力地形成落实国土空间规划的合力。

需要指出的是，自然资源部的规划不光有国土空间规划，还包括在国土空间规划指导和约束下的各类专项性规划等。笔者从自然资源部机关各司局“三定”方案中获悉，就编制规划而言，如综合司要组织编制自然资源发展战略、中长期发展规划；自然资源调查监测司要编制自然资源调查监测评价规划；自然资源所有者权益司要组织编制全民所有自然资源资产保护、使用规划；国土空间用途管制司要拟订开展城乡建设规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等用途管制政策等；国土空间生态修复司要拟订国土空间生态修复规划；地质勘查管理司要编制地质勘查规划、地质灾害防治规划和相关专项规划；矿产资源保护监督司要组织编制全国矿产资源规划，指导和审核矿产资源相关专项规划；海洋战略规划司要拟订海洋强国、海洋经济发展、海洋军民融合发展等规划；海洋预警监测司要拟订海洋观测规划、海洋预报规划、海洋减灾规划、海洋科学调查和海洋生态预警监测规划等；国土测绘司要组织编制测绘地理信息事业中长期发展规划纲要，拟订全国基础测绘规划等。

规划是纲，纲举目张。毫无疑问，规划具有战略性、基础性，规划具有引领性、管控性，规划具有指导性、约束性。对自然资源保护和开发来说，笔者认为，规划的守法是最大的守法，规划的违法是最大的违法；规划的科学是最大的科学，规划的愚昧是最大的愚昧；规划的进步是最大的进步，规划的落后是最大的落后；规划的成功是最大的成功，规划的失败是最大的失败。对各级自然资源部门来说，无论是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，还是统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，都务必要把规划作为龙头性的重要工作切实抓紧抓好。

2 国土空间规划不是原先各种空间规划的简单叠加，而是原先各种空间规划的科学重构

先说主体功能区规划。“主体功能区”概念是2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》中创造性地提出来的。2007年，国务院出台了《关于编制全国主体功能区规划的意见》。2010年，《全国主体功能区规划》公布。通常，一定的国土空间具有多种功能，但必然有一种功能居于主要地位、发挥主要作用，这个功能就是主体功能。主体功能区是指基于资源环境承载能力、现有开发密度和经济社会发展潜力等，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元。主体功能区从开发方式上，可以定义为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域等四类；从开发内容上，可以定义为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农产品主产区、以提供生态产品为主体功能的生态功能区等三类。按照国务院的统一部署，最近几年来，各省（市、区）普遍公布了主体功能区规划，并正在逐步实施。

城乡规划作为指导城乡建设与发展的重要依据，是政府控制与把握城乡发展脉搏的重要手段。改革开放以来，我国城乡规划工作发展迅速：从宏观上说，有经济特区规划的制定，有各类开发园区规划的制定，有城市总体规划的制定，有各类新城新区建设规划的制定等；从微观上说，有详细规划的编制，有专项规划的编制，有建设项目规划的管理，有村镇规划的编制，有规划实施的监督等。在我国，城乡规划已经形成了比较完整的体系。从编制到实施，它是一个系统工程，涵盖区域、城市、农村和生产、生活、生态等多个维度；它又是一个复杂工程，涉及发改、土地、交通、矿产、市政、环保、水利、农业、水务等多个部门。在经济社会发展中，它也已成为一个比较大的行业，而且是，越工业化、越城镇化的地方，其地位越重要；越到下面、越到基层，其事务越具体。

原各级国土资源部门负责编制土地利用规划、矿产资源规划及土地整治、地灾防治等专项规划。较长时间以来，我国主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划之间，由于部门分割等原因，存在诸多不够协调的问题。这在一定程度上，造成了规划编制与规划实施的脱节。如：《城乡规划法》规定城市总体规划年限为20年，但在实践中需要与编制年限为10年的土地利用总体规划相衔接，而二者协调机制却没有具体的法律规定。又如：《土地管理法》于1986年6月审议通过，最近一次的修正在2004年8月，这比主体功能区相关法规的制定要早3年。所以，《土地管理法》中并未提到任何与主体功能区规划相协调的内容。在实践中，土地利用规划所统计的行政单元内的总人口为户籍驻地人口，而主体功能区规划所统计的行政单元的总人口包括暂住半年以上的流动人口；主体功能区划分的类型（禁止开发区不在考虑范围之内）、每种类型的用地分类标准与土地利用规划均有不够协调之处。

可以想见，自然资源部负责组织编制国土空间规划，责任重大。在编制国土空间规划时，倘仅对原先各种空间规划作简单叠加，那是远远不够的，既不符合中央机构改革精神，也不符合自然资源机构改革的初衷和预期。纵然进行修补式的改革，即规避原先各种空间规划之间的矛盾，那也难以实现国土空间规划效用的最大化。因此，编制国土空间规划，必须对原先各种空间规划进行有机整合和科学重构，创新并完善规划的理念、规划的内容、规划的路径、规划的方法。

3 自然资源规划工作不是部门职能的全部，部门职能的核心是落实自然资源管理“两统一”

在这一轮机构改革中，各市（地）、县（市）普遍整合了原国土资源局、原规划局的职能，合并了原国土资源局、原规划局的人、财、物。就机构而言，我国国家层面没有设置规划部，省（区）层面也没有设置规划厅，市（地）、县（市）层面则通常设置规划局。长期以来，市（地）、县（市）规划局仅仅承担了城乡规划工作。如：原江苏省苏州市规划局的主要职责：一是负责拟定城市规划、镇村规划的政策法规及规定；二是负责编制市区的城市总体规划，组织编制市域城镇体系规划和详细规划，组织制定与城乡规划有关的国土、区域、经济和社会发展规划及各项专业规划等；三是负责核发城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和《乡村建设规划许可证》，负责建筑工程、市政道路与工程管线等项目的规划验线和规划竣工验收等；四是负责全市城乡规划实施的监督，组织检查城乡规划、镇村规划的实施情况，依法查处城乡规划违法案件；五是负责市区内城市国有土地使用权出让、转让的规划管理工作等；六是负责对城乡规划设计组织管理和城乡规划测绘实施工作等。又如：原江苏省宝应县规划局的主要职责：一是负责组织编制县城市总体规划、专项规划和详细规划，并按照城市总体规划的要求和城市社会发展的需要，编制近期建设规划，组织指导镇村规划编制工作和城市地理信息系统管理工作；二是负责城市规划区内重要项目选址的规划可行性研究，负责规划区范围内建设项目规划管理，受理建设项目规划许可的申请，核发规划区范围内各单位建设项目的《选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，核发规划区范围内个人住宅建设项目的《建设项目选址意见书》《建设工程规划许可证》；三是负责建设项目规划批后管理，对建设项目实施过程进行跟踪监督管理以及竣工后的规划核实，并参与查处违反规划许可规定的违法建设行为；四是负责城乡规划设计单位的资质初审，负责城市地理信息系统管理工作等。

笔者分析，一些市（地)、县（市）在这一轮机构改革中之所以将自然资源部门的名称确定为“自然资源和规划局”或“规划和自然资源局”，主要基于以下三点考虑：其一，是因为原国土资源局与原规划局合并，一般来说，凡合并后的机构往往会采用联合名称，如“文化和旅游部”“粮食和物资储备局”“林业和草原局”等，故而不难理解，在机构名称上把“规划”与“自然资源”并列；其二，在机构名称上不想也不愿淡出“规划”，因为多年来“规划”在这些市（地)、县（市）已成为强势部门，担心“规划”如果在机构名称上消失，会削弱“规划”的作用和影响；其三，考虑新机构转隶组建顺利，尤其想避免人心产生大的波动。对各地自然资源机构名称不一的问题，笔者认为，因为各地的经济社会情况不尽一致，又因为地方有这方面的自决权，所以不必也不能去作非议。

但是，我们应当注意：在机构名称上，“规划”与“自然资源”并列，不能认为本机构仅是“规划”与“自然资源”两种职能的联合，如像中央广播电视总台管理的中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台那样。笔者分析，从一定意义上和一定程度上说，“规划”与“自然资源”是毛与皮的关系。换言之，没有“自然资源”，也就没有“规划”。新机构负责的“规划”，均是涉及自然资源的规划；不涉及自然资源的规划，均不负责。我们从自然资源部的“三定”方案中可以清晰而明确地看到，自然资源部的核心职能是落实自然资源管理“两统一”，自然资源规划工作只是其中的一项重要工作，自然资源规划手段也只是其中的一个重要手段。自然资源部除自然资源规划工作外，还要负责自然资源调查监测评价工作，负责自然资源统一确权登记工作，负责自然资源资产有偿使用工作，负责自然资源合理开发利用，负责统筹国土空间修复，负责组织实施最严格的耕地保护制度，负责管理地质勘查行业和全国地质工作，负责矿产资源管理工作，负责海洋开发利用和保护的监督管理工作，负责测绘地理信息管理工作等。因此，我们尽管必须高度重视自然资源规划工作，但也不能把自然资源规划工作置于不恰当的地位。笔者认为，在地方自然资源机构名称里，要不要有“规划”，这都无关紧要，而最紧要的，是必须落实自然资源管理“两统一”。笔者分析，随着事业的发展和时间的推移，“规划”在地方自然资源机构名称里，或许会渐渐减少。想当年，有地质部、地质矿产部、国家土地管理局，而今，它们在国务院机构序列里早已没有了踪影。然而，人们并不认为“地质”“矿产”“土地”消失了。由此看来，无论是业内人士，还是业外人士，对机构名称也有一个适应过程。

4 我国自然资源保护与开发中强化规划引领、规划管控任重道远

党中央、国务院高度重视自然资源规划工作。2019年1月23日下午习近平总书记主持召开的全面深化改革委员会第六次会议，审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。会议明确提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，融合为统一的国土空间规划。会议强调，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性，提高科学性，加强协调性。会议要求，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。党中央、国务院的这一重大决策，从根本上确立了自然资源规划特别是国土空间规划的地位和作用。

《土地管理法》《城市房地产管理法》是我国自然资源规划工作的重要法律依据。2019年1月4日，全国人大在中国人大网上发布了关于以上两法修正案（草案）的征求意见。如果以上两法得以修正，那么，我国自然资源规划工作将发生一系列的重大变革。如：把落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则；经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据；已编制国土空间规划的不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。在城乡规划变革方面，将出台面向集体经营性建设用地的规划许可规定；经营性用途的集体建设用地的盘活将成为城乡规划的编制方向；成片开发可以征收土地的范围将被限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内；城乡规划建设将不得触碰永久基本农田等。

随着自上而下自然资源机构改革的逐步到位，创新和完善自然资源规划制度、建立并完善国土空间规划体系，将正式进入具体实施阶段。此可谓一项“从头越”的事业，其繁重性、复杂性、艰巨性不言而喻。各级自然资源部门从一开始就要按照中央的政策和法律的规定，坚持高标准、严要求。笔者认为，在顶层设计上，必须坚持“四个思想”，即坚持“人民至上”的思想、坚持“五位一体”的思想、坚持“节约集约”的思想、坚持“永续利用”的思想；必须统筹“四个空间”，即统筹城态空间、统筹乡态空间、统筹业态空间、统筹居态空间；必须关注“四个维度”，即关注国土潜能、关注人口变迁、关注产业兴衰、关注气候状况；必须实行“四个挂钩”，即实行城与乡挂钩、实行人与地挂钩、实行业与居挂钩、实行投与产挂钩。编制并实施国土空间规划比编制并实施主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等，站位要更高，要素要更全，统领要更强，管控要更大。这对中国自然资源事业来说，既面临着重大机遇，又面临着重大挑战。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”在工作实践中，笔者认为如下四个环节特别重要：一是要向全社会强化宣传。编制并实施国土空间规划是党中央、国务院高屋建瓴、深谋远虑而作出的重大战略部署，事关我国经济社会持续、健康发展，事关中华民族伟大复兴中国梦的实现。它既具有政治性，又具有技术性；既具有经济性，又具有文化性；既具有群众性，又具有专业性。故而，必须广泛、深入、持久地强化国土空间规划宣传。通过宣传，在全社会形成对国土空间规划“有规可依、有规必依，违规必究、违规必纠”的高度共识和浓厚氛围。二是要充分运用包括数字化、网络化、智能化在内的现代信息技术。此前，我国各种空间规划分别掌控在发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部等部门。国土空间规划编制完成后，应当在各级自然资源部门集中形成体现“多规合一”的现状“一张图”和规划“一张图”，并最优化地建成“多规合一”的国土空间规划信息平台。三是要有管用、高效的运行机制。从编制到实施，国土空间规划必须严防重蹈“规划规划，墙上挂挂”的覆辙，着力解决好“最后一公里”的问题。如果说以往的各种空间规划实施效果不尽如人意尚有部门分割这个原因的话，那么，今后的国土空间规划及各专项规划实施效果若被打折扣就没有了部门分割这个原因。因此，必须首先从自然资源部门内部建立管用、高效的运行机制。四是要严格国土空间规划执法。监督国土空间规划实施是党中央、国务院赋予自然资源部门的一项重要职责。过去各种空间规划执法在体制上、机制上和标准上、力度上不尽相同，现今国土空间规划执法全部到了自然资源部门，尤其是有经中央授权的国家自然资源督察这支“尚方宝剑”，为国土空间规划实施提供了有力的执法保障。笔者建议，今后国土空间规划执法要比以往各种空间规划执法，手段上要更硬，力度上要更大，成效上要更显。