民族地区村级协同治理问题探析——以云南省武定县平地村为例

刘 婳 戚兴宇

（云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650504）

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”［1]国家治理体系和治理能力现代化的建设目标，就是理顺不同治理主体间的关系，实现多元主体的协同治理，达到最佳的善治状态。随着我国社会经济水平的提高，日益多元、复杂变化的社会形态已经对过去传统单向的国家治理模式提出了新的挑战，基层治理面临着系统重构的困境，亟需推动社会治理走向社会化、法治化、专业化，使社会治理重心向基层下移。近年来，协同治理研究成果愈发丰富，然而，在诸多研究中，关于我国边疆地区尤其是农村基层协同治理的成果仍然较少，这是我国乡村治理实践的发展方向和探索思路之一，村级协同治理的问题探析对我国边疆民族地区社会治理格局的创新也起着推动作用。

一、协同理论回顾

联合国全球治理委员会将“协同治理”定义为个人、公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是一个协调不同主体间利益冲突并采取联合行动的持续过程。［2]这一定义凸显了协同治理的协作过程，以及治理主体的多元化。如今，协同治理理论已被应用到管理学、社会学、政治学等学科研究和应用领域，在社会科学研究中逐渐成为一种至关重要的方法工具和分析框架。

从国外理论研究的情况看，协同治理多被译为collaborative governance，不少国外学者普遍认为，几乎所有西方政府行为都是不同政府间合作的结果。克里斯·安塞尔和艾莉森·加什在Collaborative Governance in Theory and Practice一文中提出，政府部门在政策制定与执行过程中同私营领域达成共识、谋求协作的过程，就是协同治理，同时，文中解释了协同治理相关影响因素所构成的基本框架，并得出公共事务的协同而治已成趋势的结论。

近年来，国内学者多从协同治理的执行目标和过程的来展开研究。2007年，张立荣和冷向明将协同理论引入公共危机治理。田培杰认为，协同治理强调的是来自不同部门的参与方采取集体行动的过程，在此过程中，各参与方之间会建立起一种比较正式和紧密的关系。［3]李辉认为，协同治理包含合作治理之义，强调合作治理的协同性，认为其包括匹配性、一致性、动态性、有序性、有效性五个特征。［4]朱纪华指出，协同治理是新时期我国公共管理范式创新的必然方向，通过进一步强调政府与私人部门、第三部门的合作，培育多元管理主体，转变政府职能，完善协同参与机制，实现政府向协同治理模式转变，从而建立政府、市场、第三部门三维框架下的多中心协同治理体制。［5]透过文献可以看出，协同治理致力于回应新公共管理理论导致的互动者之间信任缺乏的问题，强调利益相关者在治理过程中的全程参与和共同责任。

二、武定县白路镇平地村协同治理的创新实践

云南武定县白路镇平地村作为地理位置偏远的典型彝族村落，其治理过程中党和政府、村两委、驻村工作队、彝族群众、当地龙头企业和合作组织等主体之间的互动，具有独特的研究意义。近年来，平地村针对产业扶贫、创新治理、政企社合作等方面的工作举措，也是该地区协同治理发展的重要基础。平地村委会辖大平地、小平地、旧馆驿、木高古4个自然村，共7个村民小组，截至2018年，有农户291户，总人口1114人，其中彝族1097人，是典型的边疆少数民族村落。村两委成员10人，村民代表25人。本文主要调研地点为大平地自然村，作为州级文明村，其在平地村乃至白路镇的社会治理中都起到了带头作用。

（一）干部驻村为协同治理注入活力

边疆地区少数民族村落地处偏远、沟通受限，可供整合利用的资源较少，长期存在项目资金短缺、智力资源不足、政策举措不同步的问题，导致村干部、村民对村务治理的关心度不高、主动性不强，部分村落甚至存在政治冷漠的现象。平地村驻村工作队由省州县挂包单位选派干部、大学生村官组建而成，驻村干部要求政治素质好、业务能力强。在驻村开展活动过程中，驻村干部深入了解村情民意、研究帮扶对策，并参与劳务输出、易地扶贫、危房改造等工作，推动金融、交通、水利、电力、通信、文化、社会保障等行业和相关政策措施落实到村和户，提升了基层政治参与的积极性。

（二）多渠道促进产业合作

平地村所属白路镇山区面积占总面积的98%，其中大平地村、小平地村地势平坦，森林资源丰富、植被覆盖率高，平均每户耕地面积约150亩。第一，利用靠近平地水库的地理优势，在产业发展探索过程中，实施“龙头、支部、大户三带”模式，依托当地龙头企业——“云露公司”大力发展夏秋蔬菜种植，以娃娃菜、花菜、豌豆等主要品种销往全国各地。第二，通过成立种养合作社，优化产业结构，发展特色生态农业（包括核桃、青花椒、优质牛羊肉等农副产品加工）。2016年，平地村拓展招商业务和融资渠道，引进省级农业龙头企业——“宏兴农业综合开发有限公司”，投资4000余万元，建成占地12亩，集“交易市场、初加工、冷链、物流”为一体的蔬菜交易中心，引进冷库，建立蔬菜育苗大棚。第三，整合利用现有资源，集结支部、协会和农户，先后成立或加入了白路宏图烟叶种植专业合作社、小井黑山羊养殖营销协会和岔河生猪养殖协会，通过技术交流、结对互帮，带动全村经济发展，推动村务协同治理，政府机构及自治组织有效引导龙头企业、专业合作组织和贫困农户抱团经营，相关主体和个人的参与度随之提升。

（三）以教育提升政府的公信力

在平地村社会治理过程中，重视教育，既是工作要求，也是政府提升公信力的举措。2016年以来，县级有关职能部门和白路镇党委政府釆有效措施，促进教育事业的发展。第一，着力改善平地小学基本办学条件，配备电脑，完成了体育设施、运动场、厕所和浴室的改扩建。第二，以逐步提高营养标准、发放基础补助等措施，加强留守儿童关爱体系建设，有效改善了部分贫困彝族村户全家“读不起书、看不懂字、听不懂话”的现象，推动了政策解读、宣传教育工作的开展，缓解了村干部上门宣传的工作压力。第三，按照每人每年补助1000元的标准，向贫困子女发放建档立卡助学金；实施“中职招生协作兜底行动”，动员建档立卡贫困人口中“两后生”到上海接受中职学校教育，在送读上海期间，每生每年给予2000元往返交通费补助，不少学生接受教育后将新思想、新方法带回了村镇，拓宽了平地村信息交流渠道，也使村两委与村民之间的沟通更为顺畅，提升了乡镇政府和村两委的公信力。

（四）创新资金运管机制

2017年至今，平地村推广“农户+专业合作社”分红的模式，开展行政村新型农民经营主体带动工作。第一，加大力度，动员贫困农户了解信贷投入，确保100%建档立卡贫困户加入专业合作社。第二，保障贫困户每户5000元的发展资金，农户将资金投入专业合作社，以分红的方式每年从专业合作社领取分红。第三，重点扶持对农户带动力强的农业企业、农民合作社，以及家庭农场和专业大户。第四，按照整合管理、统一评价的原则，将产业资金配置与工作绩效，使用效率和评估结果相结合，确保资金直接用于产业发展，提高资金使用的针对性和有效性。第五，在资金使用科学划分的基础上，平地村坚持和完善资金项目公示公告制和村级义务员监督制，鼓励村民参与项目决策、项目监督和效果评估。与此同时，审计、财政、扶贫等部门对项目资金实行不定期抽查，并以张贴文件、网站更新等方式公开抽查结果。平地村由此形成了一套稳定科学的资金运用及监管机制，从政府相关部门、村干部，到社会组织和农户，每个参与到产业经济发展中的主体都与使用、监管环节紧密联系，形成了稳固的协同关系。

三、武定县白路镇平地村协同治理中面临的问题

建构多主体协同的基层治理体系，既是立足于协同和善治理论的逻辑推演，也是着眼于中国国家治理能力和治理体系现代化的实践呼唤，但是，协同治理的发展并不是一蹴而就的，尤其在我国边疆民族地区的复杂形势影响下，多种问题也会随之产生，阻碍着社会治理走向多元主体的协同发展。

（一）协同意识亟需加强

现阶段平地村各治理主体尚未具备足够的协同意识，从镇政府和村两委的工作开展过程中可以看出，平地村村务主要依赖全能型政府治理模式来管理运行，政策规定的落实、产业扶贫工作的推动，多是以政府工作人员入户宣传的方式展开，同时，通过座谈协商、任务下达、政策鼓励等方式带动村民、社会组织参与，取得了可观的治理成效。但从长期看，仍然存在政府之外的其他治理主体参与积极性和主动性不足的问题。村民多认为，村务活动的开展更像是配合政府完成的任务，而不是协同参与的治理过程。

与此同时，由于我国民主实践的起步时间较晚，农村基层普遍缺乏民主治理的相关经验，“官本位”思想仍影响着干部工作和政务服务。在村两委与村民之间的沟通互动过程中，村干部的服务意识和责任感有待加强，村民参政议政的能力也有待提升。基层治理走向协同共治，既是政治文明发展的方向，也是提升社会生活质量的重要动力，因此，协同意识不仅体现在政府部门和村干部的工作活动中，更应体现在村民积极参与村务管理和监督、社会组织协作促进经济文化发展等方面。

（二）政策规定有待完善

完善的制度体系是社会治理有序开展的基本保障，在社会生活中，民主选举作为我国农村基层最具代表性和广泛性的实践活动，对于不同主体参与社会治理的积极性有着不可替代的促进作用，目前，我国与选举工作有关的政策法规也较为完善，但从社会治理的整体角度而言，治理过程中涉及到的群众监督、民主决策、协同管理等方面的政策法规却较为滞后，无法满足治理实践中复杂多变的形势和需求。例如，平地村驻村工作队与村两委之间职责关系界定不明确的情况，一些驻村干部不知道要干什么、怎么干好，存在“出工不出力”的情况。镇政府、村两委的主体责任也不够明确，尤其在对驻村工作队的日常管理责任界定方面，多是以在办公区域内张贴简短、概括性的规定为主，不够具体，可操作性不强，从而使有关约束和管理机制，只停留在文字层面，无法有效运行。作为治理主体中具有权威性和引导性的镇政府、村两委，也就相应缺乏从严从实、靶向督办的管理意识和管理底气。政策的不完善，在一定程度上导致治理过程中的失范行为，政策的施行过程也会障碍重重，长此以往，将影响村级民主治理的效果。

（三）治理手段相对单一

由于地处边疆，气候环境较差，交通条件落后，与内陆地区和沿海城市相比，云南部分少数民族地区经济发展和信息技术处于欠发达阶段，在我国充分利用信息技术开展政务服务的背景下，部分少数民族地区的村务管理仍采用纸质化办公为主的工作形式，在业务工作复杂多样的前提下，疏于使用电子化办公工具会导致工作效率受到限制。

此外，平地村治理工作中明显依赖于行政性、强制性的管理手段，协商和服务意识有待加强。由于民族文化的差异性，民族地区的村级协同治理相对内地和沿海更具复杂性和挑战性，村民的文化水平差异和散落的村组分布，也对治理主体的合力协同带来了挑战，单一的治理手段显然难以适应村社治理中出现的文化差异与群众需求。政府部门和自治组织的治理工作，如果与村情民意相背离，会导致社会治理走向失控与失序。

四、民族地区协同治理模式的实践路径

（一）充分调动和发挥群众的参与作用

现代民主国家的建构，缺少不了现代公民社会的支撑；民主政治的改革与发展，旨在培育一个以公民权利为核心的公民社会。［6]公民社会作为国家与个人之间的中介，既可以为公民的个体及家庭发展提供更多可能性，又能够动员和集结各种社会力量与资源投入国家治理建设。

1.转变观念，加强宣传教育。第一，乡镇和村委会应以讲党课、拉家常的方式，向群众宣讲政策，或者以村小组为单位向每家每户发放宣传小册子、宣传日历，潜移默化做好政策、活动的动员传播工作。第二，村委会应利用现有的农家书屋，定期开展相关知识讲座，普及法律政策及有关知识。第三，乡镇应着力解决农村“会荒”问题，办好励志学校、云岭夜校、新时代讲习所和道德讲堂，利用现有的小广场、大喇叭等多种途径进行宣传。第四，政府相关部门应借助现有的教育渠道，在全村乃至乡镇、县城的中小学校开设公开课，达到学校教育学生、学生引导家长的目的。也就是说，要从方方面面提升广大村民的公民意识，从根本上转变政治参与的观念。

2.发展经济，提升就业能力。经济水平一直是影响公民政治参与乃至社会参与的最主要因素，不论是提升思想道德水平，还是调动参与社会治理的积极性，只有先从源头上解决村民最基本的生活需求，才能言及思想、精神和政治参与行为的改善。第一，政府应按照技能培训与产业结合、与就业结合、与增收结合的要求，有效整合分散在扶贫、农业、科技、人社等相关职能部门的培训项目，动员群众参与培训，提升创业就业技能。第二，健全和完善劳务对接机制，建立劳务输出跟踪服务站，派出专人驻点推进区域间劳务协作和服务，拓宽就业渠道，改善村民收入水平。

3.培树、奖励典型。村级协同治理离不开村民的积极参与，思想教育、政策宣传和培训就业可以带动村民生活水平和思想素质的提升。同时，建立评选奖励激励机制，提高村民参与民主治理的积极性。在村组建立光荣榜，张榜表扬积极参与村务管理、就业培训的先进典型，并给予一定奖励；通过户长会组织学习、广播播报等方式进行广泛宣传。

4.拓宽参与渠道。协同治理体系的建构，除了赋予村民更多的基本权利外，还需要拓宽参与渠道，让村民了解村务、关心村务、参与治理、理解治理。一个有效的参与渠道可以由多个治理主体构成，如村民代表会议制度和村民协调小组。打造一个多主体参与的议事决策平台，有助于完善村级民主商议程序，积极推动村务决策管理规范化。从议事、决策、执行等各个环节，最大程度地发挥村民参与治理的角色效能，协同开展乡村治理活动。

（二）充分发挥政府的引领作用

虽然社会治理逐渐朝着多元主体协同的方向发展，主体间的平等互信、利益均衡也成为内在要义，但政府作用的发挥仍旧是核心，尤其体现在制度规约和工作建设。

1.完善责任和监督机制。为实现村级民主治理的制度化、规范化，有必要建立公开透明的程序，让规则运行有一个秩序平台。从立法上明确农村基层政权的权力界限和各权力主体的权限，缩小“自由权力”的范围，突出权力来源于权利的宗旨。［7]完善村级民主治理的监督机制，健全责任落实体系，第一，要对掌握资源的权力主体进行监督，避免产生资源浪费和权力滥用。例如，实行实职县处级领导干部聚焦主责主业，“共同负责，失职追责”。第二，要选优配强领导班子，每半年对工作开展情况和成员工作表现进行考核。对表现一般的干部进行诫勉谈话，对工作不在状态的干部及时调整，对工作不力的干部降级使用。第三，不仅要求加强对政府机构的监督，更要加强治理主体之间的互相监督，保障协同机制的稳定运转，促进村级协同治理发展。

2.明确自身定位。市场经济条件下，政府的主要职能是反垄断、提供公共服务、治理环境污染、保障公平竞争、维护市场秩序、调节收入分配、弥补市场失灵。然而，我国在民主政治的发展改革过程中，政府存在着一定的越位、缺位和错位情况，导致社会组织和公民个人的治理效能被削弱。第一，政府必须借助现代企业和有关政策机制，充分激发市场活力，通过政企合作，整合资源，实现效能最大化。第二，政府通过体制机制创新，营造良好的制度和政策环境，以此保障各治理主体效能的发挥。

3.加强干部队伍建设。在广大农村，村干部作为政府政策执行者、村务管理者和服务协调者，行使和分配着公共权力和社会资源，比其他主体更有优势，因此，基层干部队伍建设在基层民主治理创新实践中就显得尤为重要。第一，培养和稳定人才队伍。干部队伍的发展和建设，离不开稳定强大的队伍本身。加大人员招考和人才引进力度，采取新录用和选调县级部门后备干部补充的方式，确保工作队伍稳定。第二，着重提高村干部的综合能力。协同治理对村干部的素质能力有着更高的要求，因为村干部作为政府与群众之间的纽带，很大程度上决定着协同过程的顺利与否和协同结果的好坏。因此，村干部应不断加强学习，积极参加各种干部培训活动，不断学习法律知识、治理经验以及党和国家的各项政策，提升自我修养及综合素质，用实际行动促进村务治理朝着协同创新的方向发展。

4.深入了解村情民意。村两委作为政府和群众之间的沟通桥梁，发挥着至关重要的纽带作用。由于利益主体多元化与社会关系复杂化的社会现实，村干部深入基层了解村情民意，有助于及时掌握各种信息，树立公信力，同时能促进利益主体的相互妥协、信任甚至认可。只有全面掌握村组基本情况，才能与村民和社会组织建立平等互信的关系，才能提出切合实际的措施，真正体现民意、传达民声，以沟通协作实现公共利益最大化。

5.提升基层干部待遇。基层干部的作用发挥对边疆地区尤其是语言沟通受限的少数民族村落至关重要，作为基层社会治理具体工作的领导者、执行者、推动者，基层干部普遍存在业务重、加班多、待遇低的现象，长期繁重的工作业务和精神压力，导致部分基层干部出现消极懈怠的情绪。因此，想要提升基层工作效率，必须进一步提高基层干部的待遇保障，在基础工资之上增设绩效考核、周期奖金和项目补贴，充分激发干部工作的创造性和积极性，促使他们热爱基层、扎根基层，增强责任意识和工作能力，营造协同治理的良好氛围，促进社会治理的创新发展。

（三）强化社会组织的助力作用

培育和发展社会组织，对加强治理体系建设、将社会治理重点转移到基层、构建协同合作的社会治理模式都具有重要作用。政府应以满足群众需求为导向，通过政策扶持，激励社会组织实现能力提升和治理效能发挥。

1.分类管理扶持。作为协同治理发展过程中的引导和规约主体，政府应对手续齐全、符合规范的社会组织实行分类管理。第一，根据业务范围、组织规模等标准将社会组织相应划分给街道办、乡镇政府、村委会等有关机构、组织和部门进行管理，对应普及政策方针，进行沟通和交流。第二，在分类管理的基础上，要协调管理机构提供日常的政策指导和场地支持，向国家有关部门申请加大对于社会组织发展的资金支持，建立专人负责、专业严管的资金保障机制，促进基层政府将社会组织提供的公共产品、周期项目推广到更大的平台，或纳入政府购买指导目录。第三，通过资源的整合，以政策优惠和协作开展的方式，鼓励社会组织承接项目，积极参与民主治理。

2.建立多元合作平台。通过政策扶持，推动政府资金、社会资源向社会组织和提供项目倾斜，与此同时，还需要有序多元的合作平台来输送资金与资源，实现信息共享。在全面深化改革背景下，我国社会治理创新实践在部分地区已见成效，例如，西双版纳景洪市勐罕镇曼听村的合作共治模式，对边疆地区少数民族村社协同治理有着充分的借鉴意义。曼听村的合作共治平台，由傣家园有限公司、曼听村委会、农户三方主体构成，充分整合社会人脉、政策优惠、智力劳力等资源，发挥民族特色和区位特点，构建了一个符合当地实际的协同治理合作平台。第一，通过成立协调小组，吸纳村民小组和村民代表协调小组中治理经验丰富的成员，在参与治理主体多元的基础条件之上，保障工作队伍的协调能力。第二，拓展投资渠道，整合国家投入、省投入、集体投入、企业投入和村民投入，依托村级治理主体，搭建一个由村两委成员、社会组织负责人、组织成员等多方构成的综合平台，有助于为社会组织提供一个信息共享、资源共享、合作交流的平台，也有利于政府及有关部门进行管理。

3.增强内生动力。企业以盈利为目的，都希望通过参与民主治理获得较好的成效，得到村民、村委会乃至政府和全社会支持，以期实现经济发展和长足进步。第一，基层党组织和村两委应探索制定一系列针对社会组织的培训计划，结合当地村情民意和社会发展经验，开展具有针对性的业务培训。第二，政府应牵头培养一批社会组织负责人和业务骨干，也为有创新创业的群众提供咨询和帮助。第三，根据当地社会组织的发展运营情况，政府应与社会组织协作开展交流会、组织项目申报。在协同发展的过程中，政府作为引导者应向企业传递责任意识，明确企业形象树立和责任承担之间的关系。企业通过优惠政策，在扩大自身发展规模和实力的同时，也要积极参与民主治理，加强和不同主体间的对话沟通，营造一个积极融洽的协作氛围，为协同运行过程良好运转出一份力。

总之，社会治理模式日益趋向多元协同，各治理主体逐渐倾向通过利益表达和政治参与实现自身利益最大化，这其中，政府作为核心治理主体，应做好制度规约和引导，积极发挥基层干部的桥梁纽带作用；村民是协同治理的根基，随着民主实践的发展，正由积极配合转向主动参与；社会组织作为资源整合的平台，其治理效能、内生动力也在不断被激发。