实施矿业权出让合同管理的关键问题分析

■ 冯 聪/王 峰

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

0 引言

2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《矿业权出让制度改革方案》，其中要求完善矿业权竞争出让制度，实施矿业权出让合同管理。同年9月，原国土资源部下发实施《矿业权交易规则》（国土资规〔2017〕7号），明确招拍挂和协议出让矿业权需要签订出让合同。由于矿产资源具有公共属性，而且矿业权出让行为主体是政府管理部门，有些学者认为矿业权出让合同属于行政合同。行政合同实际上是一种旨在降低行政成本，强调发挥相对方主动性而由政府运用市场化手段实现公共利益的政策工具。行政合同内容与形式上的行政化，在一定程度上源于行政管理部门的合同缔结权受制于资源公共性特点，而合同行为本身实质上是行使了公共资源的分配权。虽然行政合同体现了基于公益管理与服务的行政管理职能，但合同管理不同于单方面的行政命令。行政合同依据行政法律法规而定，发生争议后，以行政复议和行政诉讼为主要救济方式。

1 实施矿业权出让合同管理需要解决的几个关键问题

1.1 合同标的物的确定

矿业权出让合同的标的物是矿业权，即探矿权和采矿权。探矿权、采矿权分别以勘查许可证、采矿许可证为法律凭证或者载体。实践中存在“矿业权属于资源权益还是勘查开发许可行为权利”的争论。矿业权出让合同属于履行资源配置职能的手段，还是行使民法上国家所有权的物权行为？对矿业权性质的认定，往往是司法裁决中认定矿业权合同属于民事合同还是行政合同的前提。

1.2 合同有效性的判定

一般来讲，普通的民事合同成立即生效，具有法律效力。而矿业权需行政许可通过后才能取得，这种行政批准实际是设权行为。从理论上讲，即使申请人与出让机构签订了矿业权招拍挂或者协议出让合同，后面的审批过程同样是不确定、不可控的。因此，判定合同的有效性还需明确合同管理与审批登记之间的关系。

1.3 约定矿产资源出让收益

根据2017年出台的《矿业权出让制度改革方案》，矿产资源权益金制度改革目标是维护国家矿产资源权益，通过征收矿产资源出让收益的方式体现矿产资源所有人权益。在签订矿业权出让合同过程中，出让收益的征收方式和金额往往是双方关注的重点，因为这直接关系到矿业权人的经济利益和国家作为矿产资源所有权人的收益。

2 问题分析

2.1 矿业权属性的界定

矿业权属性决定了矿业权出让合同的标的物性质，同时会影响对合同生效节点的判断。《物权法》将矿业权归入“用益物权”一编，基于矿产资源国家所有，通过行政许可设立矿业权并配置给法人主体，后者由此获得勘查开发矿产资源的权利，审批程序包括对矿产资源开发利用可行性、合理性的论证，矿业权出让具有行为许可与物权登记一体化的特征。通常来说，产权管理和行政管理分属私权利和公权力调整范围。但在实际工作中，由于对矿业权及出让行为的性质理解不到位，不少人存在“出让合同标的物是行政授权还是物权，出让合同是否需要审批设立后再生效还是签订即生效”的困惑。

2.2 出让收益缴纳问题

《矿业权出让制度改革方案》要求以合同方式明确矿业权出让收益缴纳计划。《矿业权出让收益征收管理暂行办法》要求制定市场基准价，以此作为确定矿业权出让收益的依据。实践中，矿业权出让底价均以矿产资源储量乘以市场基准价来确定。而在矿产资源勘查阶段往往存在储量的不确定性问题，因而储量价值难以准确核算。在资源情况尚未探明的情况下征收出让收益，会使探矿权人承受巨大的经济压力和风险，因此，这种改革方案所确定的制度设计对商业性矿产勘查的激励不足。

2.3 合同监督管理问题

国家公权力可以对损害公共利益的行为实施必要的干预和限制。双方达成合意而签订行政合同，意味着行政相对人接受了条款中所列明的行政权，认可相应行政管理目标的合法性。行政主体凭借优益权而达到实现社会管理的目的。行政管理部门有权单方面修改或者废止合同，对消极履行合同的相对人进行相应制裁。作为矿业权出让方的政府部门依据合同约定，通过日常监督管理对受让人履行义务情况包括违约责任作出判定。实际工作中，县级为主的自然资源主管部门承担着大量矿产资源勘查开发监管职责。由于基础力量薄弱，日常监督管理存在“意识不强、能力不够、办法不多、效果不好”等问题，一些地方存在“重审批、轻监管”甚至“以批代管”等现象，一定程度上增加了审批工作压力，降低了审批效率。

3 实施矿业权出让合同管理的几点建议

3.1 建立符合合同管理要求的法律体系

我国在法律上没有明确行政合同的概念和制度性规定，但实践中确实存在着各种行政合同[1-2]。推动《矿产资源法》修改，适应矿业权合同管理的需要，明确矿业权及矿业权出让合同的性质与法律地位，特别是明确行政主体在合同中的优益权。同时，为保障矿业权申请人即合同相对人的权益，有必要设定补偿权和赔偿请求权。有专家认为，矿业权管理改革的方向是行政许可中不包含财产关系。自然资源作为公共资源的重要组成部分，应尽可能发挥市场配置资源的决定性作用，更多地运用平等的民事合同约束当事人行为。

3.2 发挥矿产资源规划的空间管控作用

现行《矿产资源法》未对矿产资源规划的法律效力作出明确规定。《矿业权出让制度改革方案》强调了矿产资源规划的源头管控作用，特别是规划的空间管控对矿业权科学设置的作用。新一轮的矿产资源规划编制要坚守永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界，充分发挥规划的引领和调控作用。开展“多规合一”试点，做好矿产资源规划与土地利用规划、生态环境保护、国家公园等相关规划的有机衔接，统筹协调地上地下、用地用矿关系，保障资源开发的合理空间诉求，确保资源安全供应任务落到实处[3]。

3.3 倡导实现“净矿业权”出让

实施合同管理，政府部门作为出让人要提供“合格”的标的物，包括标的物能够出让，出让后能够正常开展工作。建议由基层政府组织相关部门对矿业权出让的有关情况进行必要处置，对矿业权的空间位置进行合理论证，厘清预设矿业权与既有土地、林地、道路使用权等权利之间的关系，使竞得人不必受制其他产权。形成“净矿业权”后报经政府部门批准，通过公共资源交易平台进行有偿出让。实施“净矿业权”出让的目的是保障矿业投资者的合法权益，压实市县级人民政府的责任，依法科学设定前置审批条件与程序，维护政府公信力。

3.4 按照权责一致原则调整分级审批权限

解决“以批代管”的问题，关键在于按照权责对等的原则调整审批权限。坚持“探采一体”的基本原则，探索实行同一矿种的探矿权、采矿权审批权限放在同一层级审批；同一矿种不再按规模分设审批权限，以利于政府更加有效地实施资源整合与宏观调控；各层级审批的具体矿种由省级自然资源主管部门依据基层自然资源主管部门的承接能力，各地资源禀赋情况等自行确定。在市、县一级，可以根据实际情况探索实现从部门审批到政府审批的转变，由政府与申请人签订矿业权出让合同。

4 结论

《矿业权出让制度改革方案》要求“实现市场在矿产资源配置中从基础性作用到决定性作用转变”。实现矿产资源优化配置以及综合效益最大化，管理部门应尽可能运用市场方式来配置资源。合同是通过市场方式配置资源的一种重要手段，目的是发挥契约与信用的作用，倡导公平公正，规范交易行为，维护市场秩序。实施矿业权出让合同管理，迫切需要修改《矿产资源法》，明确矿业权的性质和矿业权出让合同管理的法律依据；强化矿产资源规划作用，通过推进“多规融合”，发挥矿产资源规划对矿业用地和矿业权设置的空间管制作用，合理设置矿产资源开发区块。开展矿业权出让合同专题研究，对于其他自然资源的出让管理同样具有借鉴意义，实施产权合同管理，有利于自然资源管理部门有效履行作为全民所有自然资源资产所有者和管理者的职责。