政策评价：让“好”意图带来好结果

□王逸秋

2010年12月12日，国家发展改革委发布《关于降低头孢曲松等部分药品最高零售价格的通知》，一些单独定价药品的最高零售价大幅降低。政府此举是为了让老百姓能买到便宜药。然而，降价令实施仅一周，天津、深圳、哈尔滨、台州等地都不时出现了一个怪现象，相当一部分限价药从药店消失了。在药业，客观地说此现象已是司空见惯。只要降价令一来，那些名列榜单的药物马上就不翼而飞。这到底是好现象，还是坏事件呢？政府机构出台降价政策，本意是让公众受益，可以买到更便宜的药。尴尬的是，由于生产者和经营者不予配合，其结果要不就是药店下架低利润的药物，让消费者买不到，对政府进行“逼宫”；要不就是药店干脆换个剂型，减价亦减量，一样的药是单量同价，甚至更贵；更有甚者，同样的药，药店只推荐高利润药供给消费者。总之，商家就是变着法，让消费者始终买不到实惠。“好政策带来了坏结果”——这样的现象在现实中屡见不鲜。这就引出了一个新问题：如果一个政策的初心被认为是好的，但是执行的效果是坏的，那么问题究竟出在哪里？我们该怎样来评价政策的好坏？依笔者粗见，传统的评论标准主要有以下两种：

标准一：政策出发点的善恶

诺奖得主哈耶克说：“通往地狱的道路，往往是由善良的愿望铺砌而成的”。历史上，人们经常被那些善良意图的“好政策”所“俘获”。

公元1069年，北宋宰相王安石颁布“青苗法”：在每年夏秋之际，农民可以到官府申请超低利率的贷款（主要是粮谷），以补贴生产，农民丰收之后再还本付息。王安石认为，此举既可以补助百姓，也可以充盈国库，富民强国。然而，“青苗法”一旦到了执行阶段就变了味——各级官员中饱私囊，将发霉的粮食贷给农户，收回的却必须是新粮，放贷时短斤缺两，收贷时却故意压秤，更有甚者强迫农民贷款，以牟取私利……一来二去，实际利息竟然比高利贷还要高。最终，民众非但没有得到实惠，反而越来越穷，北宋经济也遭到巨大冲击，濒于崩溃。青苗法实施58年后，北宋灭亡。在评价这段历史时，常听到这样一种说法：“王安石的政策是好的，可惜的是被办事的人执行坏了”。

1920年，美国实施“禁酒法案”。美国女性一片欢呼。原来，这项政策的出发点是为了保护女性——许多男人喝醉之后会殴打妻子。但是，由于禁酒令，男人无法从正规渠道买酒，就只能从黑市上花高价购买，因此心情更暴躁了，结果“家暴”问题反而恶化了。此外，还造成了腐败丛生、黑社会等更加严重的社会问题。1933年，“禁酒令”被废除。

古今中外，类似案例，举不胜举。这些披着善良意图的“好政策”，都带来了巨大的灾难。而造成这一切的，是大多数人对社会运行的基本常识——最主要的就是对市场逻辑的无知。

标准二：政策的短期效果

1933年，罗斯福就任美国总统，面对陷入大萧条的美国经济，他不断在“炉边谈话”中鼓励美国民众“唯一值得恐惧的就是恐惧本身”。上台伊始，他就推出了著名的“罗斯福新政”：废除金本位，以宽松的货币和财政政策刺激经济增长，不断上马大型公共工程，并许诺民众大量的社会福利……在政策强心针的刺激下，美国经济于1935年开始复苏，但好景不长，1937年，美国陷入了二次萧条。错误的“短期主义政策”的诱惑，实在是太大了。

那么，现实中，我们该如何客观地评价政策好坏呢？现实中始终存在两种逻辑：市场的逻辑与反市场的逻辑。市场的逻辑并非经济学家的发明，而是芸芸众生自发行为的结果——这是从斯密“看不见的手”，到哈耶克“自发秩序”反复阐明的基本原则。然而，人类历史的绝大多数时间里，都是反市场的逻辑大行其道，因此，需要有人去捍卫市场的逻辑，这正是经济学者的基本责任。

笔者认为判断政策好坏的唯一依据，应是政策是否符合市场的逻辑：

一是政策最终的结果与当初的目标是否一致。笔者认为，评判政策好坏的依据，不是个人的价值偏好，也不是政策制定者的初衷，而是“政策的结果与目标是否一致”。在委内瑞拉，雇员害怕被提拔，原因不是这些雇员不求上进，而是该国出台的一部旨在保护弱势雇员的法规：该法规禁止企业解雇工资低于最低工资1.5倍的底层员工。而雇主的对策是如果想要解雇一员工，首先是提拔他，将工资提高到最低工资的1.5倍以上，然后再将其合法地解雇。这部为了保护雇员利益的法案，最终却深深地伤害他们——许多能力较差的雇员在法案出台后反而丢掉了工作。政策实施的结果与初衷完全相反，只能说它本身就是一个坏政策。

二是达到同样的目的，是否有更好的替代方案。经济学研究的主要问题之一就是“稀缺资源如何有效配置”，也就是在资源有限的情况下，寻找人人都能获益的最优解决方案。从经济学角度判断政策好坏的第二个标准是为了达到同样的目标，有成本更低、效率更高的替代方案。改革开放以来，随着经济的快速增长和城市化的快速发展，中国汽车保有量越来越大——城市的交通拥堵问题由此日益严重，尤其是特大型城市——北京、上海、广州、深圳。面对这一难题，出现了两种解决方案。一是“北京方案”：北京汽车牌照通过摇号抽签这一最古老却又最公平的方式进行分配，这样做的好处是无论普通人，还是富人，都有机会获得汽车牌照，即便不能中签，由于形式上很公平，所以很少有怨言。这虽然在一定程度上解决了问题，但却造成了大量资源的浪费——有用车需求的人可能因为运气不佳抽不到牌照，而抽到牌照的普通人却没钱买车。二是“上海方案”：上海汽车牌照则通过拍卖，也就是“价高者得”的方式进行分配，这一方案看起来偏向富人、歧视穷人，但实际效果却是多赢的结果——富人满足了用车的需求，政府获取了一笔收入，可以用来发展地铁、公交等公共交通，用来改善普通人的“出行难”。比较而言，“上海方案”更符合市场的逻辑，而“北京方案”只能算一个次优方案。之后，杭州采取的摇号和拍卖并行方案，可谓是取两者之长，争取大众消费利益最大化。

三是政策是否与“消费者主权”一致。孟德斯鸠在《论法的精神》中写道：“权力只对权力的来源负责。”同样，经济学中也有类似的概念——经济学家米塞斯提出了“消费者主权”——商品价值的实现来源于消费者。企业必须以满足消费者的需求为导向。比如，同样是新能源汽车，埃隆·马斯克的特斯拉以良好的性能、酷炫的外形，获得全球消费者的青睐，成为世界汽车行业的新贵，它的成功完美诠释了“消费者主权”和市场的逻辑。而许多依靠产业政策扶植下的新能源汽车企业，由于他们的存活很大程度上依赖于政府的补贴，因此首先尊重的并不是“消费者主权”，而是给他们批项目的政府人员的偏好，结果由于违背了“消费者主权”，很难生产出有市场竞争力的好产品。

回到文章首问，为何“好政策常常会带来坏结果”？因为政策的制定者往往会假定，这些政策的出发点是好的。因此，人们一定会自觉地按照善良的意图行事。然而，真相是社会中每个人都有自己的利益和偏好，他们都会主动而理性地利用政策为自己谋利，而不是被动地执行政策。这才是“好政策造成坏结果”的根本原因，也是违背市场的逻辑的代价。市场的逻辑是如此重要，但为何反市场逻辑大行其道呢？因为民众大都是想要免费的午餐，政客也喜欢承诺免费的午餐。但市场的逻辑告诉我们：世界上根本就没有免费的午餐。

因此，反市场的逻辑看似美好，结果往往事与愿违，甚至会带来深重的灾难；市场的逻辑看似冷酷无情，却会增加社会的福祉，带来社会的进步。