三个紧密结合:习近平制度治党思想探究
2019-01-27武三中
武三中
(中共广州市委党校 党史党建教研部,广东 广州 510070)
改革开放伊始,邓小平深刻总结了建国以来我们党的建设的经验教训,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[1]“制度是决定因素。”[2]在改革开放实践中,邓小平始终高度重视党的制度建设,作了许多重要论述。以此为指导,党的制度建设不断取得新成就,以党章为根本、民主集中制为核心的党的制度体系逐步建立,为推进改革开放和社会主义现代化建设,把我们党建设成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,发挥了重要作用。党的十八大以来,习近平总书记高度重视党的制度建设的继承和创新。2014年10月,在党的群众路线教育实践活动总结大会的重要讲话中,他深刻总结改革开放中我们党加强制度建设的成功经验,着眼全面从严治党新要求,首次提出“制度治党”新理念。围绕“增强制度执行力”这个关键,以宽广视野深入思考制度治党问题,坚持制度治党与思想建党、依规治党和纪律建设紧密结合,维护制度的严肃性和权威性,确保制度贯彻执行,形成内涵丰富、特色鲜明的习近平制度治党思想。
一、坚持制度治党与思想建党紧密结合,以制度和思想相互促进增强制度执行力
(一)思想建设和制度建设都是党的建设的成功经验
1.坚持思想建党原则不动摇。中国共产党是按照马克思列宁主义建党原则建立起来的新型政党,注重理论武装,强调理想信念和思想统一,这是马克思主义政党的鲜明特征和根本要求。中国共产党在革命战争时期所处的险恶环境和面临的艰巨繁重的革命任务,尤其在探索农村包围城市、武装夺取政权这一新的革命道路过程中,党组织大部分在农村,党员大多数是农民。在这种情况下,如何克服党内存在的各种非无产阶级思想的不利影响,保持党的无产阶级政党性质?客观上要求我们党必须把思想建设放在首位,通过强有力的思想政治教育工作,使党员不仅能够在组织上入党,更加能够从思想上入党,提高党员的思想觉悟,增强党组织的凝聚力战斗力,始终保持党的先进性和纯洁性。
历史证明,以毛泽东为主要代表的中国共产党人从革命实践中探索形成的思想建党原则是我们党加强自身建设的成功经验,思想建党成为毛泽东党建思想的核心要义。无论在革命、建设,还是改革时期,中国共产党始终坚持思想建党原则不动摇,始终坚持党的思想路线,推进党的理论创新,牢牢把握思想政治教育这个中心环节,引导党员不忘初心、牢记使命,坚定理想信念,保持共产党人政治本色,实现全党在思想统一基础上的坚强团结,这是中国共产党能够克服艰难险阻、不断发展壮大的重要法宝。
2.重视制度建设。在注重思想建设的同时,中国共产党也重视制度建设。不过,在革命战争年代,由于险恶复杂的战争环境,我们党更加注重的是思想和作风建设,对制度建设只是进行了初步探索。新中国成立后,执政党的地位迫切要求我们党更加重视制度建设。毛泽东最早从“以苏为鉴”中提出了加强党的制度建设的必要性,开始着手健全民主集中制,完善党和国家的集体领导体制。在党的八大《关于修改党的章程的报告》中,邓小平全面深刻分析了我们党在执政以后面临的官僚主义和脱离群众的危险。“党除了应该加强对于党员的思想教育之外,更重要的还在于从国家制度和党的制度上作出适当的规定,以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[3]制度建设的重要性日益突显,我们党开始形成思想建设与制度建设并重的建党思想。
尽管党的制度建设在“文化大革命”中出现了严重倒退,党的制度遭到严重破坏,但自改革开放以来,经过拨乱反正,重新恢复和坚持民主集中制,制度建党重新成为全党的重要共识、成为党的建设的重要原则,党的制度建设重新启动并逐渐步入正轨。以邓小平发表《党和国家领导制度的改革》为契机,党的制度建设在实践中加快推进,一些旧的不合理的制度被废止,新的制度不断建立和完善,制度建党成为邓小平党建思想的核心要义。江泽民、胡锦涛继续推进党的制度建设,2003年2月,党的十六届二中全会首次正式把制度建设纳入党的建设总体布局,提出要从思想上、组织上、作风上和制度上全面推进党的建设新的伟大工程。这一表述丰富了党的建设内容,推动党的制度建设在新世纪快速发展,党的制度体系更加完善。制度重在贯彻执行,关键在增强制度执行力。
党的十八大以来,习近平总书记着眼全面从严治党新要求,明确提出“制度治党”新理念,不仅强调建章立制、完善党的制度体系,更加注重增强制度执行力,做到用制度治党、管权、治吏,把权力关进制度的笼子里,维护制度严肃性和权威性,使制度成为硬约束,坚决防止制度变成稻草人、纸老虎和橡皮泥。党的十九大报告在新时代党的建设总体布局中,把制度建设贯穿于党的各方面建设之中,更加彰显了制度对党的各方面建设的保障作用,有助于将党的各方面建设全面纳入制度化规范化轨道,充分体现了习近平总书记制度治党思想的要求,推动新时代党的制度建设继续深化。
(二)制度治党必须与思想建党同向发力、相互促进
1.思想建党和制度治党两者犹如一车两轮,构建起新形势下全面从严治党的基本框架。在坚定不移推进全面从严治党中,习近平总书记以宽广视野深入思考制度治党与思想建党的相互关系问题。他深刻指出:“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育,也靠制度,二者一柔一刚,要同向发力、同时发力。”[4]他明确要求:“既从思想教育上严起来,又从制度上严起来。”[5]党的十九大报告进一步把“思想建党和制度治党同向发力,统筹推进党的各项建设”纳入新时代中国特色社会主义思想的基本方略。2018年1月,在中纪委十九届二次全会的重要讲话中,习近平总书记又将“坚持思想建党和制度治党相统一”摆在党的十八大以来全面从严治党成功经验的首位,强调既要解决思想问题,也要解决制度问题。这些重要论述继承了毛泽东、邓小平党建思想的核心要义,是对党的建设成功经验的系统总结,精辟回答了新形势下如何从严管党治党的重大问题。
2.全面从严治党必须坚持制度治党与思想建党紧密结合。这一思想揭示了两者目标一致,相互依存、相互促进。思想建党是制度治党的坚实基础。思想建设是解答“建设什么样的党”“怎样建设党”等重大问题的前提,它影响、决定着制度建设的性质和方向,对制度的制定和贯彻执行至关重要。只有加强思想教育,提高党员思想政治素质,使党员干部深刻认识制度的价值意义,才能增强贯彻执行制度的自觉性,筑牢制度治党的思想认识根基。
制度治党是思想建党的有力保证。制度强调规范约束,党的各项活动只有在制度范围内运行,党员只有严格按制度程序和规范办事,党的建设才能真正实现科学化。必须把思想建党的要求落实到制度上,把思想影响力转化为制度约束力,以制度建设巩固和强化思想教育成果,使之真正落地生根、开花结果。这就要求:第一,要以坚定理想信念为首要任务,以教育培训为基本途径,加强和改进思想政治教育工作,着力完善党委中心组学习、“三会一课”、党员干部培训等制度,构建思想建党的制度链条,实现思想建党的制度化和规范化,使思想建党的过程也成为制度治党的过程。第二,要以先进思想为引领,加快形成适应全面从严治党需要的党的制度体系。抓好已有和新出台制度的宣传教育和贯彻执行,提高党员干部遵守制度的自觉性。对内容空泛、操作性差的制度进行修改完善,着力增强党的制度的思想性和科学性,使制度治党的过程也成为思想建党的过程。
思想建党和制度治党两相比较,“思想建党是内因,注重自律;制度治党是外因,注重他律。”[6]习近平总书记坚持制度治党与思想建党紧密结合,就是要通过制度和思想的相互促进,既用好的制度维护党的思想的崇高,又用崇高的思想引领制度的落实,从而维护制度的严肃性和权威性,增强制度执行力,为全面从严治党提供制度保障和思想基础。思想建党突出坚定理想信念是立党之魂,制度治党突出严格执行制度是固党之基,二者一柔一刚,同向发力,共同推动全面从严治党向纵深发展,确保全党同志思想统一、步调一致地完成新时代党的历史使命。
二、坚持制度治党与依规治党紧密结合,以加强党内法规制度建设增强制度执行力
(一)加强党内法规制度建设是依规治党的必然要求
1.治国必先治党,治党务必从严,从严则必依法度。建设好、治理好我们这样一个有440多万个党组织、8900多万名党员、在13多亿人口这样一个大国长期执政的马克思主义执政党,离开科学、严密、规范的党内法规是不可能的。纵观党史,早在党的六届六中全会上,毛泽东就首次提出了“党内法规”概念。此后,党的历任领导人都对党内法规建设作过重要论述,党的十四大将党内法规的表述写进了党章。在推进改革开放和社会主义现代化建设的实践中,我们党制定了一批重要的党内法规,逐步形成具有自身特色的党内法规制度框架,有力推进了改革开放中党的制度建设。党的十八大以来,在坚定不移推进全面从严治党中,对如何加强和改进党的制度建设,尤其是如何增强制度执行力,习近平总书记不仅提出了“制度治党”新理念,而且坚持制度治党与依规治党紧密结合,着力推进党的制度法规化。
2.坚持依规治党。党的十八届四中全会强调,依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。这就把依规治党提到了与依法治国相提并论的前所未有高度。全会还把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中,确立了党内法规的重要地位。由于中国共产党的领导核心地位,使得依法执政成为依法治国的关键,而坚持依规治党,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,则成为依法执政的重要保证。正是在这种情况下,习近平总书记明确提出了“加强党内法规制度建设”的新任务,它是依规治党的必然要求,其重要性日益突出。
3.党中央高度重视加强党内法规制度建设。2013年,《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》先后发布。前者首次确立了党内的“立法法”,为制定党内法规提供了法理依据;后者明确了5年的工作目标和基本要求,提出到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,标志着党内法规制度建设开始进入体系化阶段。在2016年召开的全国党内法规工作会议上,习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示,深刻阐明加强党内法规制度建设的重大意义、主要任务和基本要求。2017年,《关于加强党内法规制度建设的意见》正式印发,明确了全面从严治党新形势下党内法规制度建设的任务要求。在加强顶层规划设计的同时,党中央着力加强对党内法规制度建设的统一领导。习近平总书记亲自抓党内法规制度建设,多次主持中央政治局会议和中央政治局常委会会议,审议通过了一批重要党内法规。其他中央政治局常委结合分管领域工作,加强对党内法规制度建设的指导。中央书记处定期听取党内法规工作情况报告,建立中央党内法规工作联席会议制度,部署开展党史上第一次党内法规集中清理工作,建立党内法规和规范性文件备案审查制度,党内法规制度建设的工作机制逐步完善。
4.党内法规制度体系日渐完善。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,党的十八大以来,加强党内法规制度建设,尤其是中央党内法规制定工作取得历史性成就,“5年多来共制定修订140多部中央党内法规,约占220多部现行有效中央党内法规的60%。”[7]《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等一系列具有标志性、关键性、引领性的党内重要法规制度陆续出台,形成以党章为根本、若干配套党内法规为支撑、涵盖党的各方面建设的党内法规制度体系,为新形势下制度治党奠定了坚实基础。
(二)制度治党必须以依规治党和加强党内法规制度建设为重点
从概念上讲,制度治党和依规治党两者同属党的制度建设范畴,并无本质上的区别,但在具体内容上有所区别。“制度治党”中的“制度”,是指党的整个制度体系;而“依规治党”中的“规”,是指党内法规,两者是整体和重点的关系。在依法执政条件下,制度治党必须以依规治党和加强党内法规制度建设为重点,不断完善党内法规制度体系。只有这样,才能提升党的制度体系的效力,维护制度的严肃性和权威性,增强制度执行力。
《中国共产党党内法规制定条例》明确规定:党内法规是指党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。由此可见,党内法规并非一般、普通的党的制度。总体来看,它具有以下特点:第一,规范性。即党章是最根本的党内法规,党内其他一切法规必须以党章为依据,绝不能与党章相抵触,否则无效。第二,权威性。即制定党内法规的主体只能是党中央以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委,党的省级以下组织无权制定党内法规。第三,普遍性。即党内法规在党内具有普遍和反复适用的特性,凡不具有普遍性和反复适用性的党内文件和制度,都不能称作党内法规。第四,强制性。即党内法规以党的纪律作保障,对各级党组织和党员具有强制约束力,违反党内法规将受到党纪处分。这些特征表明,党内法规在党的制度体系中处于高效力等级的地位,对制度治党具有关键性的作用。
正因为如此,习近平总书记高度重视党内法规制度建设。他深刻指出:“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[8]“要把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务。”[9]他明确要求:“认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板,力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。”[10]“加大党内法规制度执行力度,坚决防止‘破窗效应’。”[11]这些重要论述既注重党内法规制度的制定,也注重党内法规制度的贯彻执行,深化了我们党对依法执政条件下加强党的制度建设规律的认识,为新形势下加强党内法规制度建设、推进依规治党指明了方向。习近平总书记的重要论述和党的十八大以来党内法规制度建设的历史性成就表明,加强党内法规制度建设、推进依规治党已经成为全面从严治党新形势下加强制度建设的主战场,成为制度治党的主要支撑。
三、坚持制度治党与纪律建设紧密结合,以制度和纪律双管齐下增强制度执行力
(一)纪律建设是全面从严治党的重要保证
党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,“没有规矩,不成方圆。”没有严明的纪律,不能令行禁止,只能是各行其是,一盘散沙。党的制度是协调党内关系、规范党内生活、解决党内矛盾的基本准则,从本质上讲也是各级党组织和全体党员必须遵守的行为规则。两者的区别在于,制度解决的是行为规则的正面导向问题,目的在于让党组织和党员有所遵循,知道应该做什么和如何做;而纪律解决的是违反行为规则的惩戒问题,目的在于让党组织和党员有所敬畏,知道不能做什么和做了要受到什么样的处罚。全面从严治党,既要把制度建起来,又要把纪律立起来,两者都必不可少。只有制度和纪律双管齐下,才能做到令行禁止,真正使制度成为硬约束,确保全面从严治党落到实处。
加强制度建设是我们党的建设的宝贵经验,严明党的纪律也是我们党的建设的宝贵经验。纪律严明是我们党的光荣传统和独特优势,也是我们党的力量所在。中国共产党最宝贵的品质,不仅在于始终和人民在一起,还在于始终以严明的纪律做坚强保证,确保我们党始终不忘初心,始终自我净化,始终坚强有力。党的十八大以来,在坚定不移推进全面从严治党中,习近平总书记既继承了这两个成功经验,又发展了这两个成功经验。不仅提出“制度治党”新理念,而且着眼于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的新使命,着眼于更好进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的新任务,针对一些党组织纪律松弛、软弱涣散导致党的凝聚力战斗力下降和先进性纯洁性受到损害的严峻挑战,明确强调“全面从严治党,重在加强纪律建设。”[12]把加强纪律建设作为全面从严治党的治本之策,下大力气抓紧抓好。
“纪律不严,从严治党就无从谈起。”[13]习近平总书记多次严厉批评了党内存在的纪律松弛、乱象丛生的问题,尖锐地指出:“一些人无视党的政治纪律和政治规矩,为了自己的所谓仕途,为了自己的所谓影响力,搞任人唯亲、排斥异己的有之,搞团团伙伙、拉帮结派的有之,搞匿名诬告、制造谣言的有之,搞收买人心、拉动选票的有之,搞封官许愿、弹冠相庆的有之,搞自行其是、阳奉阴违的有之,搞尾大不掉、妄议中央的有之。如此等等,有的人已经到了肆无忌惮、胆大妄为的地步。”[14]反复强调:“我们当前主要的挑战还是党的领导弱化和组织涣散、纪律松弛。”[15]明确要求:“要把纪律建设摆在更加突出的位置,坚持纪严于法、纪在法前,把纪律和规矩挺在前面。”[16]“执行党的纪律不能有任何含糊,凡是违反党的纪律的行为,都不能放过,更不能放纵。”[17]“必须使纪律真正成为带电的高压线。”[18]党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央通过从严监督执纪、敢于较真碰硬,立足于抓早抓小、防微杜渐,小错提醒、动辄以咎,推动管党治党不断从“宽松软”走向“严紧硬”,取得显著成效。
在这样的基础上,党的十九大报告第一次将纪律建设与党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设并列,并一起纳入新时代党的建设总体布局,这既是对长期以来我们党严明纪律成功经验的科学总结,更是对党的十八大以来加强纪律建设、从严治党成功经验的充分肯定,拓展了新时代党的建设内容,对推进全面从严治党向纵深发展具有重要意义。
(二)制度治党必须与纪律建设双管齐下
习近平总书记并非就纪律建设来谈纪律建设,而是以宽广视野把纪律建设与制度治党、依规治党紧密结合起来。“依规治党,首先是把纪律和规矩立起来、严起来,执行起来。要把党的纪律和规矩挺在前面,用纪律和规矩管住大多数,使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规。”[19]“要坚持以党章为根本遵循,用严明的纪律维护党章权威。”[20]“要强化制度执行,加强监督检查,确保出台一个就执行落实好一个。要坚持执行制度没有例外,对违反制度规定踩红线、闯雷区的,要零容忍,发现一起就坚决查处一起。”[21]
由此可见,党的十八大以来,在坚定不移推进全面从严治党中,习近平总书记始终坚持制度治党与纪律建设紧密结合,坚持健全制度和严明纪律两手抓、两手都要硬:一方面,加强建章立制,逐步完善党内法规制度体系,不断织牢全面从严治党的制度笼子。另一方面,始终把严明纪律作为增强制度执行力的有力保证。通过从严执纪,把党的纪律刻印在全体党员特别是领导干部的心上,使党员干部心有所畏、言有所戒、行有所止,确保各项党内法规制度得到贯彻执行。对有令不行、有禁不止,违反、破坏党内法规制度的,坚决依照党纪党规严肃查处,不留“暗门”、不开“天窗”,有效防止了“一人违纪、众者随之”的“破窗效应”,有效防止了党沦为各取所需、自行其是的“私人俱乐部”和来去自由的“自留地”。正是通过从严执纪,让铁规发力生威,党员干部尊崇遵守制度和按制度办事的意识明显提高,守纪律、讲规矩,知敬畏、存戒惧的行为习惯逐步养成,“四个意识”和“两个坚决维护”的政治自觉明显增强,确保全党令行禁止、步调一致前进,这是十八大以来全面从严治党能够取得显著成效的重要原因。
习近平总书记坚持制度治党与纪律建设紧密结合,就是要“明制度于前,重威刑于后”,综合运用制度规范和纪律处罚这两手,做到一前一后、双管齐下,为全面从严治党提供制度和纪律的双重保障,从而维护制度严肃性和权威性,增强制度执行力,确保全面从严治党各项制度真正得到贯彻执行。