英国地方产品质量监督的特点和借鉴——以英国地方贸易标准局模式为例

文 /俞 斌

与我国产品质量监督职能主要集中于国家、地方各级市场监督管理局不同，英国产品质量监督职能在国家层面散布于英国商业能源工业战略局、反不正当竞争和市场监管委员会、英国贸易标准协会和市民咨询中心等机构，地方层面主要由英国各个地方议会设置的地方贸易标准局（以下简称“标准局”）承担，一旦发生质量违法案件，大多由标准局采取措施。本文试以标准局的运行模式为参照，为探索我国产品质量监督新思路、新方法提供借鉴。

一、标准局简介

1. 工作职能

① 设立目的。维护公平、安全的贸易环境,支持企业发展，保护消费者，特别是弱势群体利益等。

② 职能。主要涉及产品安全、计量、食品成分与标签、预防欺诈与不公平贸易行为、燃料与爆炸物经营许可、打击假冒、动物饲料安全、动物疾病控制，以及烟酒等有年龄限制的商品交易的监督等。

③ 工作内容。一是咨询建议，接受企业提出的变更、提升和扩张的服务申请，给予企业免费指引或者有偿咨询；二是合规要求，通过消费投诉、走访和情报分析，发现企业存在问题的，要求企业合规、正当经营；三是强制纠正，当咨询建议、合规要求不能奏效，或者企业质量问题非常严重时，标准局将采取警告、暂停销售、收回商品、扣押和紧急事件干预等强制手段，甚至是申请法院禁令、向法院起诉追究当事人责任等。

2. 工作方式

① 人员素质要求。标准局官员不仅必须经过公开招录，培训、考核合格后才能上岗，在工作中能够应用250多部法律法规，还必须申请成为英国贸易标准协会个人会员。

② 主要工作流程。一是通过市民投诉、传统媒体和网络媒体的传播，获得产品质量问题和安全隐患信息；二是由标准局情报组分析和评估信息，将有价值情报派发出去；三是组织分配资源，开展调查，完成案件任务；四是任务完成后，将相关情况反馈到消费者信息收集部门。

③ 行政强制手段。标准局及其官员具有进入违法嫌疑人住处和厂房进行抽样和检验商品、扣押物品和文件资料、暂停销售、收（召）回商品等行政强制权力。通过向法院起诉，还可以让违法者承担没收违法所得、罚款或监禁的责任。

④ 案件调查流程。一是确定存在违法，确认违法行为发生和被侵害的公众利益，预设当事人可能采取的抗辩措施；二是列出调查计划，制定调查的提纲、方案，确保调查公平公正；三是设计询问路线，挖掘关键证据；四是面询违法嫌疑人；五是复核关键环节的事实和证据；六是提交调查报告，交由法院审理。标准局官员根据调查流程的专业性进行分工，有人负责收集证据确认违法事实、有人负责面询嫌疑人、有人负责调查报告和起诉材料的撰写等等。

⑤ 案件适用原则。一是正当理由，有违法事实或安全隐患需要进行处理；二是措施得当，采取与案情相适应的措施手段；三是比例原则，当事人被处罚与其违法性质情节成正比；四是留痕原则，调查过程应当准确记录以备查验；五是必要原则，案件调查和处理确有必要。

3. 历史沿革

① 历史。《英国自由大宪章（1215）》第35条规定，“在整个王国，应当统一葡萄酒、麦芽酒、玉米的计量标准，以及染布的宽度标准。”英国贸易标准监管起始于计量监督。后来，贸易标准监管职能里增添了燃料、烟花爆竹和一些化学物质的储存许可。19世纪60、70年代，随着英国消费水平的迅速增长，标准局职能覆盖了经营者和消费者之间交易的绝大部分领域和环节。

② 与英国贸易标准协会的关系。标准局由地方议会设置，属于地方政府的一个职能机构；英国贸易标准协会是一个非营利组织，承担部分政府职能的全国性行业协会，很多工作人员是志愿者。标准局职能是维护市场环境、保护消费者权益；英国贸易标准协会职能是推进、支持贸易标准实施，教育培训协会成员。标准局官员是英国贸易标准协会个体会员；英国贸易标准协会给会员提供标准培训、参加会议、获取协会杂志、工作网络、协会认可和竞争能力提升等服务项目，协会曾获得英国皇家嘉奖。

二、英国地方产品质量监督的特点

通过对标准局的研究和我国产品质量监督相比较，发现有以下两个特点。

1. 事前信任事后严查

事前信任事后严查是指在发生质量安全事件前，会给予企业充分的信任，发生事件后严查严处。

① 事前信任。一是审批少，除了经营燃料、爆炸物等危险化学品和烟酒等有年龄限制商品外，很少商品经营需要监管机构的审批；二是检查少，标准局通常在接到投诉举报和媒体信息报道后才会对企业采取行动，行动也是先接受咨询，其次要求合规，前两项不能解决问题，或者问题足以严重才组织检查。从2016年—2018年，标准局平均年度预算从72万英镑降到67万英镑，因困于预算限制，只能压缩工作量，减少检查次数和抽样检测比率。

② 事后严查。一是严格的分工与机构协作，严格分工是指标准局内有人专门搜集证据查清事实，有人专门面巡当事人，有人专门撰写报告提交法院起诉，机构协作是指标准局与地方其他机构如烟草局和酒类局合作查案；二是坚持适用法律原则，案件办理过程中严格适用正当理由、措施得当、比例原则、留痕原则和必要原则等五项基本法律原则；三是处理较严，如果查实当事人有生产不符合质量安全要求的产品，会处以罚款、没收违法所得和有期徒刑。

2. 查办案件司法化

① 调查过程适用刑事诉讼程序。与我国《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》和检查、处罚、听证和申诉举报等方面的规定组成的市场监督管理局查办案件程序性法律体系不同，英国没有如此完整的行政程序。标准局在调查案件过程中，适用的程序性法律有《警察和刑事证据法》《刑事程序和侦查法》《侦查法》等，都是属于刑事诉讼程序。由此可以看出，标准局证据要求排除合理怀疑，要能说服法官，更加考验工作人员的能力。

② 案件处理有赖法院判决。标准局没有直接的行政处罚权。经过调查，查清当事人的违法事实后，认为需要追究法律责任的，向法院提起诉讼，由法官进行判决。标准局工作人员将收集的证据归档、撰写起诉报告、提起公诉和提出处罚事项（罚款、监禁、没收财产等），在法庭上进行指控，当事人可以质证、反驳，最后由法院审判定案。这个过程比较漫长，需要6个月～3年时间，而且诉讼支出费用昂贵，最后法院是否支持标准局的指控也有不确定性。

③ 监管机构人员少、压力小。各地标准局的名称、职能和架构并不完全一致，与我国市场监管局整体相比，规模较小。比如154万人口、3 543 km2面积的肯特郡，其标准局只有38人，内设案件调查部（含金融调查部）、食品安全部、消费者和公众安全部、企业咨询服务部、法律事务部等五个部门。而拥有158万人口的上海市嘉定区，区市场监管局就有480多人。

一旦发生产品质量和产品安全等问题，在英国承担责任的是企业，不会波及监管机构。问题发生后，监管机构会联合相关部门、专家认真查处，不用担心追究监管机构的责任，或者是与监管机构相关联的检验中心的责任，或者是监管人员检验人员的责任。比如2005年英国的苏丹红事件，导致下架和召回500多种食品，引起严重的食品安全危机和社会公众恐慌，但是英国的食品监管机构和人员没有因此而受到问责处理。

三、对我国产品质量监督的借鉴意义

1. 产品质量监督可由事前监督转向事后严查

① 从主动出击到不告不理。在市场经济初期，因为没能完全摆脱计划经济的影响，同时因为假冒伪劣等产品质量安全事件时有发生，我们采取各种专项整治、上门检查的方式进行产品质量监督。随着市场经济的发展，专项整治、上门检查等方式可适当减少，给企业以信任，让市场去评判。但是，一旦有投诉举报案件或发生产品质量安全事件，应能够迅速组织力量进行查处，深挖事件原因，消除安全隐患。

② 从全过程监管到事后严查。如“驻厂监管”这样的全过程监管存在3个方面的问题：一是耗费大量行政成本、财政预算；二是妨碍企业经营、提升企业成本；三是对提升产品质量没有显著成效，且监管者压力大，企业责任、监管责任混淆。事后严查，是在信任企业的基础上，发生情况后采取举措，严格追究产品质量违法责任。放弃全过程监管，采用结果监管、事后严查的理念，更加有的放矢，能更好地发挥监管职能作用。

2. 引入司法裁判

在行政处罚案件决定、执行环节，引入司法裁判。立案调查后，如果需要采取罚款、责令停产停业、吊销许可证或执照等行政处罚，由行政部门提交法院进行审理，经法院宣判后实施。司法提前进入行政领域，有利于监管部门规范执法，依法实施自由裁量权，也避免发生由行政处罚引发的行政复议、行政诉讼案件，提升执法公信力。

3. 缩小监管覆盖面

① 从管全面到管重点。建立以安全为中心的监管体系，除了涉及安全的爆炸物、化学品外，对包括防伪产品、安防产品等一般产品让市场优胜劣汰，减少检查频次。进一步减少工业产品生产许可证、强制性认证产品的种类，必须取证的产品生产，也可以采取事后备案、条件比对的方式进行管理，管好重点产品，强化企业责任。

② 培育行业协会。精简监督人员，提高监管效率，动员社会各界力量加入质量监督志愿者队伍，动员各类专家为质量监督贡献专业特长，让社会公众积极参与产品质量监督工作，积极回应舆论监督。培育出类似英国贸易标准协会与市民咨询中心等中介组织，鼓励行业协会利用其更加了解企业和市场、更具有专业知识，制定行业准则和产品、服务标准，弥补政府法规和标准的不足，加强行业自律、培训和交流。

在我国市场监管体制改革之际，体制改革一要转变政府职能，市场能够调整选择的，由市场决定；二要转变监督模式，更少采用许可、处罚等强制手段，发挥企业主观能动性。两个方面的转变，从标准局运行中，可以给我们一些借鉴。