浅谈化妆品质量监督管理制度的完善

■谭云飞

（辽宁大学）

化妆品安全问题，目前已成为全人类共同话题，特别是我国，作为人口大国，人口基数巨大带来化妆品消费数量巨大，故化妆品质量监管更加重要，除了关联消费者健康、切身利益外，更关联我国化妆品行业的发展、国际竞争力。相比欧美国家，我国对于化妆品质量监管的研究起步较晚，而当前我国化妆品质量监管市场也存在诸多有待完善之处，因此对化妆品质量监督管理制度的完善研究，是完善我国化妆品市场秩序，维护化妆品消费者权益的重要举措。

1 我国化妆品质量问题分析

1.1 滥用违禁材料

所谓违禁材料，指不可用于生产化妆品原料的物质。我国化妆品监督管理相关文件中明确指出镉、铅、砷、汞为化妆品禁用材料，然在我国消费者对于化妆品功能需求不断多元化发展且不断提升背景下，化妆品市场中仍旧存在大量含对人体有害化妆品，如含“微型柔珠”产品、含硝酸盐洗发水、含荧光剂面膜等，这类产品虽不含镉、铅、砷、汞，但是格外添加了其他对人体健康有害成分，不仅会危害消费者身体健康，且长期缺乏治理背景下将对化妆品、护理品市场环境带来严重扰乱[1]。

1.2 限用材料与细菌超标

除违禁材料，化妆品生产阶段，相关文件同样列举出限用物质，即少量使用不会对人体造成危害物质，但一旦过量将危害人体健康物质，如抗生素等。然而目前我国化妆品市场中仍旧存在非法添加抗生素化妆品、防腐剂、避光剂、香料等。虽《化妆品卫生规范》文件明确规定部分材料适量添加不会对人体产生危害，而部分化妆品厂商以牟利为目的，忽略“适量”原则，大量使用限用物质，甚至导致化妆品具有致癌性、强烈毒性、致畸变性等，对人体皮肤、黏膜等结构造成严重损伤[2]。

此外，细菌总量的超标，会导致微生物大量存在，不仅影响化妆品自身质量，且对于气味、颜色、形态均会造成一定程度影响，导致化妆品产品质量下降。与此同时，细菌超标环境下，部分微生物会对化妆品消费者健康造成影响，如葡萄球菌超标会造成眼结膜、皮肤、黏膜组织感染，大肠杆菌超标导致消化道感染，酵母菌超标产生对人体有害毒素等[3]。

2 我国化妆品质量监督管理制度短板分析

目前，我国对化妆品质量监管主要机构包括食药部门、质检部门、工商部门，主要质量监管方式包括执行行政许可制度、定期对化妆品、化妆品企业进行过抽查、抽检，对于质量不合格企业进行处罚、责令停业停产、吊销执照与撤销文号等措施，而对于质量伪劣产品流向市场的补救方式，主要以召回制度为主。

2.1 监管范围有待明确

监管范围有待健全，体现于部分化妆品、护肤品并未被纳入监管范围内，这一短板变为不法商家销售、生产劣质化妆品、牟取利益提供滋生环境，造成这一现象动因有二。第一，我国《化妆品卫生监督条例》对化妆品定义为以喷洒、涂擦或是其它类似方法，散布于人体表面任何部位以达到清洁、护肤、消除不良气味、美容与装饰面容目的的日用化学工业产品。国家质检总局颁布《消费者使用说明化妆品通用标签》文件中，对化妆品定义为以洒、喷、涂抹或是其它类似形式，施加在人体表面任何部位，以达到清洁、芳香、修正人体气味、改变外观、保养与保持良好状态目的的产品。两份文件对于化妆品在细节上的定义有所差异，不仅会导致消费者或是化妆品企业无法确认参考依据，更重要的是极易因化妆品质量监管工作中的差异造成监管漏洞。如站在卫生部视域下，化妆品不包含香皂、牙膏等，而质检部门化妆品定义包含香皂与牙膏。第二,在化学、科技、化妆品生产技术不断发展背景下，市场中出现大量全新技术，如纳米科技、基因科技，而一些具有除皱、除螨、除口腔除味等特殊功能的化妆品，并未被纳入到化妆品范围内，因而这些产品游离于监督管理范围之外，如此不利于对消费者权益的保护，更给不法商家以可乘之机[4]。

2.2 监管效率有待提升

对化妆品质量监管效率有待提升，主要体现于化妆品行业协会监管作用相对有限。我国化妆品行业协会有二，其一为“中国香料香精化妆品工业协会”，其二为“中华全国工商联合会美容化妆品业协会”，二者在化妆品质量监管领域承担协助政府监督、推动行业发展职能。中国香料香精化妆品工业协会，同时负责对行业产品质量开展监督，并负责发布化妆品产品质量信息。虽然两个协会对于化妆品产品质量可起到有效的作用，然其行使的权力，必须依托于政府部门配合才可真正发挥，在无政府配合下，两个行业协会监督作用十分有限，因我国化妆品市场监管始终由政府担任监管主体，在大量不法商家生产、经营质量伪劣化妆品背景下，行业自律与协会监管作用十分有限，而政府区域行业领域差异，对于化妆品质量监管缺少技术性，导致化妆品监管专业性始终处于有待提升状态，加之政府部门职责交叉、事务繁忙，当值政府往往无暇顾及化妆品领域强力监管。故，若想加强化妆品产品质量监管力度，应改变仅以政府为化妆品质量监督主体的模式，应合理扩展监督主体，并高度重视行业自律性组织起到的监督效应[5]。

2.3 追责制度有待健全

化妆品质量监督追责制度有待健全，主要体现于产品信息说明中缺少责任追究机制。我国《化妆品卫生监督条例》要求化妆品标签必须注明产品名称、厂名、企业卫生许可证编号，说明书或是小包装上必须注明生产日期、有效使用期限。对于特殊用途化妆品，还需注明批准文号，对于可能引起不良反应产品则必须注明使用方法。同时《条例》中明确规定这些内容必须以中文记载，倘若化妆品标签为非中文，则大量消费者看不懂，标签、包装便失去原有意义。虽然我国法律条文中明确要求必须使用中文标签，并且已于我国化妆品市场形成制度化，但是法律条文中并未明确化妆品产品不使用中文标签的后果，因此标签使用制度往往会被部分化妆品生产厂商违反，这一现象不仅导致市场消费者甄别化妆品难度提升，更为大量不法商家向市场流入劣质化妆品提供漏洞[6]。

3 我国化妆品质量监督管理制度完善策略

3.1 统一化妆品制度且明确监管范围

针对监管范围有待明确问题，若想自根源改善我国化妆品质量问题，首先，应自化妆品质量监管机制入手。第一是在化妆品监管相关制度中，对化妆品产品内涵进行统一。目前，我国化妆品定义，包括卫生部定义与质检总局定义，具有差异性的文件制度必然为不法分子提供漏洞。站在当前我国化妆品市场角度分析，我国质检总局对于化妆品的定义范围更大，更符合目前化妆品产业快速发展、种类快速蔓延情况，且质检总局对于化妆品的定义兜底范围为保持良好状态的产品，故国家相关部门应加快统一步伐，尽快合理将卫生部、质检总局对于化妆品的定义制度进行统一。

此外，相关监管部门应加强化妆品监管范围的明晰。首先，在明确化妆品监管对象阶段，应于制度中明确哪些企业纳入至化妆品监管范围，哪些企业应排除在外，最大化避免出现监管死角、监管盲区，杜绝不法企业打法律“擦边球”，如此不仅可维护化妆品消费者身心健康、经济利益，更可维护化妆品市场秩序。其次，明细化妆品监管范围，第一要明确生产企业、经营企业的区别，以保护消费者利益为最终目的，将所有化妆品产业中处于法律模糊地带的企业进行明晰，避免企业打法律擦边球生产劣质化妆品。再次，相关部门应对化妆品生产、经营企业采取两套监管方式，结合两种类型企业特点建立不存在任何模糊地带、监管严丝合缝的制度。此外，当化妆品企业生产、经营范围模糊不定期间，应遵循如下原则区分。原则一：保障消费者利益基础上，尽量寻找经济发展、消费者权益平衡；原则二：生产与经营界定阶段，站在法律规定角度，区分企业生产或是经营行为[7]。

3.2 提升行业协会地位

仅依靠政府作为化妆品质量监管主体，对于市场层出不穷的化妆品不法商家以及化妆品制造、研发技术，无法起到高效监督效果。政府应提升化妆品行业协会监督的地位，并联合更多社会监督力量开展化妆品质量安全监督，联合政府、行业协会、多个部门形成统一、高效安全监管机构，改变过去食品药品、工商部门、质检部门各行其是现状，统一制定各部门监管标准、规范，在彻底终结多部门、重复行政行为基础上，明确制定出各部门监管职责制度与“谁监管、谁负责”追责制度，一旦化妆品产品出现质量问题，可立即以制度为依据找到责任承担者并承担相应责任，在此基础上，提升化妆品市场中“中国香料香精化妆品工业协会”与“中华全国工商联合会美容化妆品业协会”监督地位，充分发挥协会作用，如在政府进行化妆品抽查与抽检后，将抽检结果送至协会进行二次检验，充分发挥协会权威性、专业性，使协会真正在化妆品领域成为“第二政府”，充分发挥行业协会优势，保障消费者健康与利益，继而最终形成政府、食品药品+质检+工商、行业协会三角形监督关系，三者相互合作、促进、监督最终形成健全化妆品监管制度。

3.3 健全责任追究制度

产品信息追责制度的完善，是维护消费者健康、利益的重要因素，而产品信息说明制度责任追究，是落实制度的重要依据。在完善、健全责任追究制度期间，应遵循以下原则，客观、公正、实事求是、有错必纠、有责必问、惩处教育结合原则。结合上述原则，相关部门首先应制定产品信息说明制度，制度中明确要求化妆品必须使用中文、产品应当进行全成分表示，同时于制度中明确“产品信息说明制度”的使用范围，针对未按照制度要求生产、经营化妆品产品的商家，应在何种范围下追究其责任，围绕化妆品产品信息未使用中文标签、产品成分未严格遵循含量多少标识、产品成分表示不全以及不符合其他的成分标识规范，详细划分追责范围。在执行制度阶段，需要协调执法工作并严格开展执法，针对触犯法律的化妆品厂商管理者等相关人员应及时移交至司法部门，依法进行责任追究。

责任追究制度下责任追究种类应制定多个层级，包括警告级、罚款级、责令改正等多种方式。对于未使用中文标签化妆品企业，首次发现进行责令改正、警告，警告后仍不悔改予以罚款处理。首次发现未标注全成分企业，直接进行责令改正+警告+罚款处理。

健全责任追究制度，其目的是对化妆品产品信息说明制度提供保障与后盾，一旦化妆品企业违反制度，则可对其追究责任，以实现对化妆品市场消费者权益的保护，并督促化妆品企业严格遵守制度，并保障消费者知情权，构建更加健全的化妆品质量监管体系[8]。

结 论

本文对我国化妆品质量监督管理制度提出完善措施，在指出目前我国化妆品质量问题集中于滥用违禁材料、限用材料与细菌超标后，指出目前我国化妆品质量监督管理制度监督范围有待明确，仅以政府为监督主体的监管效率有待提升，且化妆品产品信息说明中缺乏责任追究制度，对于上述问题，首先应统一化妆品定义，在明确监管范围之后，提升“中国香料香精化妆品工业协会”与“中华全国工商联合会美容化妆品业协会”监督地位，同政府与其它监管部门形成三角监管模式，相互合作、促进与监督。最后，提出应健全产品信息追责制度，在制度中明确违反法律后的处理方式、处理等级、不同情况下的处理方法，以有效保障消费者权益，构建健全化妆品质监体系。