新时代背景下健全行政裁决制度的思考

刘明远[中共中央党校（国家行政学院）]

近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》），这是中央层面第一次就行政裁决工作专门作出部署，对充分发挥行政裁决在化解社会矛盾纠纷中的“分流阀”作用具有重要意义。行政裁决与行政调解、行政复议、行政诉讼等，都是我国行政法律制度的重要组成部分，是化解社会矛盾纠纷的重要渠道和方式。但是，由于目前我国行政裁决存在法律规定分散、制度设计不完善、人们对行政裁决的理解不足等诸多问题，行政裁决制度的有效性及其适用的可操作性受限，行政裁决的作用尚未充分发挥。在中国特色社会主义新时代，健全行政裁决法律制度、加强行政裁决工作，是加快推进依法行政、全面建设法治政府的重要方面，是完善社会矛盾纠纷多元化解机制、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、准确认识行政裁决在社会矛盾纠纷化解中的性质定位

《意见》明确指出，行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为，这是中央文件第一次对行政裁决的内涵、外延予以明确的界定。进入新世纪以来，行政法学界对于行政裁决的研究相对薄弱，特别是对行政裁决的含义、性质以及制度发展的方向并没有完全统一的认识。有的学者提出，“行政裁决是指行政机关依具体程序对特定当事人作出具有法律效力决定的行为”①马怀德：《行政裁决辨析》，《法学研究》，1990年第6期。；也有的学者认为，“行政裁决是行政主体依照法律授权，作为中间人对特定的民事纠纷作出决定的行为”②胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年第4版，第409页。；还有的学者提出，“行政裁决是指行政机关依法裁决与行政管理活动相关的民事纠纷行政行为”③姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2011年第5版。。同时，在地方立法层面，《湖南省行政程序规定》第109条也对行政裁决作了初步界定：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”《意见》对行政裁决的界定基本涵盖了上述对行政裁决的内涵和外延认识，并作了进一步明确，从这个界定可以看出，行政裁决具有以下特点。

第二，行政裁决具有行政性。行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关，不同于作出民事仲裁的民间仲裁机构和受理民事诉讼案件的法院，是行政机关依法行使职权“处理平等主体之间的一些民事和经济纠纷”④罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年第1版，第223页。。

第三，行政裁决具有准司法性。行政裁决机关行使裁决权应当以事实为根据、以法律为准绳，以中间裁判者身份，对平等主体之间的纠纷进行公正裁判，不受其他外部因素的影响，不偏袒任何一方当事人，带有一定的“司法性”⑤王小红：《行政裁决制度研究》，知识产权出版社2011年第1版，第54页。。

第四，行政裁决具有特定性。行政裁决的受理范围是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，主要集中在自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面，合同纠纷等一般民事争议不属于行政裁决的受理范围。

第五，行政裁决具有非终局性。当事人不服行政裁决的，可依法向法院提起诉讼，不同于民事仲裁的一裁终局、民事诉讼的两审终审，人民法院可依法对行政裁决行为进行监督，确保当事人的合法权益不因为行政裁决受到损害。

行政裁决这种居间裁判的性质定位与西方国家一些裁决理论也具有共同性。在美国，联邦最高法院的判例认为：“行政机关的行政裁决权属于行政权力或者‘准司法’职权，行政裁决行为是一种‘准司法’的行政行为”⑥[美]伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年第1版，第56页。。1932年，英国在《部长权利委员会报告》中，将行政机关的决定分为：“行政性”“准司法性”和“司法性”。其中明确指出“准司法性”和“司法性”的主要区别在于行政机关是按照政策还是法律规定解决争议⑦[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著，杨伟东译：《法律与行政》，商务印刷馆2004年第1版，第84页。；1957年，弗兰克斯委员会首次承认行政裁决为司法行为，2001年《理盖特委员会报告》中，英国议会最终确定了行政裁决的司法性。

二、深刻把握健全行政裁决制度、加强行政裁决工作的重要意义

进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾发生了深刻变化，人民群众在民主、法治、公平、正义方面的要求日益增长，在这一大背景下，推动健全行政裁决制度、加强行政裁决工作具有重要的理论价值和现实意义。

第一，有利于更好保护争议双方当事人的合法权益。行政裁决针对的是与行政管理密切相关的事项，这需要熟悉行政管理且有专门技术、知识的人员才能解决，如果直接诉诸法院不利于及时有效地解决这些争议。行政机关在裁决民事纠纷时，通过确认侵权行为的违法性，判断违法行为和损害结果的因果关系，从而使民事侵权行为得到证实。根据争议的事实和法律依据，行政裁判机关可以保证客观、准确、及时、有效地解决争议，依法保护争议当事人的合法权益。

第二，有利于更好推动减轻人民法院的诉讼负担。行政裁决这一非诉途径的开辟和发展，能够降低当事人诉讼成本，提高社会综合效益，发挥化解民事纠纷的“分流阀”作用。当然，行政机关的裁决不能取代法院的审判功能，而是解决纠纷的诉外法律机制。行政机关裁决与行政管理有关的民事纠纷，给权益受损的当事人提供一种更为及时、迅捷的权益救济途径。当然，如果当事人拒绝接受行政裁决，他仍然可以向法院起诉并寻求最终司法补救。

第三，有利于更好完善多元化纠纷解决机制。与民事诉讼、仲裁相比，行政机关在解决特定民事争议方面具有效率高、成本低、专业性强、程序简便等特点。而且，行政机关在裁决纠纷案件过程中，可以对特定类型民事争议进行分类和归纳，积累经验并形成一套完整的行政裁决程序，努力做到事先有预防、事中有监管、事后及时处理，积极预防同类案件争议纠纷的发生。行政裁决制度的不断健全，有利于加快构建行政裁决、调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

本文使用MVC(Model/View/Controller)模式对票务系统进行构建，首先，票务查询系统的所需要的数据是通过爬虫抓取，由于票务数据的实时性，所以对票务数据的更新不能间隔过久，但是由于数据量较大，也不能过于频繁地对所有的票务数据进行更新，于是将用户分为普通用户和管理员用户，将数据更新操作限定为只有管理员可以进行，以此来避免普通用户误操作引起的服务器占用过多的问题。

三、客观分析制约行政裁决制度拓展的主要问题

自二十世纪80年代以来，行政裁决制度在我国矛盾纠纷化解中的不足不断显露，影响并制约了行政裁决作用的有效发挥。

第一，行政裁决的范围不清。目前，关于行政裁决制度适用的范围，只零星散见在一些法律法规条文中。如《中华人民共和国森林法》（1998年）第17条、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第16条、《中华人民共和国专利法》（2008年）第57条等有关于行政裁决的范围和事项的规定。行政裁决适用范围过窄，使得大量案件不能通过行政裁决程序解决。纠纷当事人只能选择诉讼或其他途径维护自己的合法权益，导致行政裁决及时、有效的特点难以发挥，法院的受案压力急剧增加，争议各方当事人维权时间较长 。

第二，行政裁决机构分散。法国的行政法院、英国的行政裁判所都是相对集中的行政争议解决机构。尽管我国也存在专利复审和商标评审委员会等相对独立的可以适用裁决的机构，但很多行政裁决仍然是由分散的行政机关的内设机构自行实施。由于行政裁决人员在法律上缺乏任职资格，且尚未实现专业化、职业化，难以确保裁决结果不受主观偏见和领导者意见的影响，难以保证中立公正的裁决，很大程度上影响了行政裁决的公信力。

第三，行政裁决程序规定欠缺。我国行政法律制度对行政裁决程序没有统一的规定。不同的行政机关适用不同的程序裁决案件。由于行政裁决缺乏法律程序，行政裁决的结果有时会受到争议各方当事人的质疑。这种情况下，当事人可以对行政裁决的结果提起诉讼，通过司法渠道寻求权利救济。但是，我国法律对行政裁决司法救济的权限和程序、行政裁决责任承担等方面均未作明确规定。

第四，行政裁决救济制度不完善。行政裁决的法律救济措施主要集中在民事诉讼和行政诉讼中，行政裁决是否适用行政复议，在行政法学界还有不同认识，有关法律规定也莫衷一是，缺乏清晰、统一的规定。在司法救济方面，许多行政裁决可以通过行政诉讼或民事诉讼来进行，但如果当事人在裁决后重新提起民事诉讼，将对行政裁决的法律效力产生一定的负面影响。

四、积极推进我国行政裁决制度发展的意见建议

《意见》的颁布实施，为进一步完善我国行政裁决制度提供了重要依据。当前，对于健全行政裁决制度、加强行政裁决工作建议重点做好以下几方面。

第一，通过立法明确行政裁决的事项范围。建议抓紧研究制定《行政裁决法》，完善行政裁决制度体系。行政裁决本身是具有准司法性质的行政权力，明确除法律、行政法规、规章外的其他规范性法律文件不能对行政裁决作出规定。如果行政主体通过规范性文件将行政裁决权授予其他行政机关，很容易导致行政权力扩大化，从而使行政裁决的法律效力减损。为充分发挥行政机关的专业性、技术性优势，行政裁决的受案范围可以在税收、环境侵权或劳动争议等方面适当扩大。如果行政裁决的事项范围明确，行政机关迅速、有效、公平、合理解决民事纠纷的优势就能得到进一步发挥。

第二，建立完整统一的行政裁决程序。完善的行政裁决程序是提高行政裁决效率和权威性的基本要求，也是维护当事人合法权益的重要保障。首先，行政裁决程序应明确申请行政裁决的条件以及受理的期限，行政裁决人员应当在行政裁决程序实施以前对纠纷当事人的案件事实情况进行核查，分析当事人提供的证据材料，有效提高行政裁决社会公信力。其次，在行政裁决整个过程中，行政机关可以在双方当事人平等和自愿的基础上进行调解，调解达成一致意见的即可结案。行政机关应当告知当事人可以就涉及人身财产或者疑难的重大利益案件申请组织听证。再次，行政裁决主体必须明示裁决的事实和法律依据，裁决结束时应当制作裁决书，同时也可以为法院进行司法审查提供依据。最后，裁决的执行应遵循当事人自由处分原则，由当事人申请执行，行政机关予以执行促进纠纷案件的及时解决。正当的行政裁决程序有利于提高裁决行为的透明度，使社会公众从内心真正认同行政裁决，有利于行政裁决的推广和进行。

第三，完善行政裁决与行政复议、行政诉讼的衔接机制。行政裁决涉及对当事人人身和财产权利的处置，应有对裁决权的法律监督。在美国，拒绝接受行政裁决的一方可以向司法机关申请司法审查；在英国，如果当事人不服行政裁判的，可以向上级裁判所进行上诉。因此，我国可以探索建立有效的行政裁决救济制度，由当事人根据争议的性质向法院提起不同的诉讼救济：如果案件中的争议主要是民事纠纷，则可以向法院提起民事诉讼；如果争议主要涉及行政管理，则可以通过行政诉讼来解决；如果涉及民事和行政争议兼有的案件，则可以通过行政附带民事诉讼。

总之，新时代我们应当推动加快构建我国的行政裁决制度，加强行政裁决工作，完善多元化矛盾纠纷解决机制，充分发挥行政裁决制度在推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的积极作用。