推进行政执法体制改革营造法治化营商环境的实践与探索——以四川省崇州市为例

杨成毅（四川省崇州市司法局局长）

陈榆明（四川省崇州市司法局副局长）

郑 艳 赵 爽（四川省崇州市司法局）

党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化行政执法体制改革”的重大任务。近年来，我国以推进简政放权转变政府职能、依法行政建设法治政府为总体目标，采取修订完善法律法规、大部制改革、相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等多项举措，着力深化行政执法体制改革，积累了一些成功的经验和做法，行政执法的质量和水平得到明显提升。

一、行政执法与行政执法体制的概念分析

（一）概念的重新审视

1.行政执法。针对行政执法的概念主要存在以下几种观点：一是广义的行政执法。即行政机关或授权组织实施法律、法规、规章等所有法律规范性文件活动的总称。二是具体的行政执法。行政机关或被授权组织依照法定职权实施的具有行政管理性质的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等外部具体行政行为。三是限缩的行政执法。将行政执法等同于行政审批、行政强制或行政处罚。基于行政执法体制的构建，笔者更倾向于第二种观点。

2.行政执法体制。行政执法体制，是指由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度①青锋：《关于深化行政执法体制改革的几点思考》，《行政法学研究》，2006年第4期。。具体而言，是指行政执法机关依据现行的行政法律法规、“三定”方案及配套的行政规范性文件，依法行使行政权力和承担行政责任，所形成的权力运行体系机制的总称。其主要作用是明确机构如何设置、权力如何分配运行、效率如何提高、执法如何监督等。

（二）行政执法与行政执法体制的逻辑关系

相对于行政执法体制而言，行政执法是微观的执法活动，是其具体表现形式之一。行政执法依附于行政执法体制才得以顺利运行，其执法行为直接影响着行政相对人的权利和义务。行政执法体制是宏观的制度体系。它是在长期的执法实践过程中，不断深入总结、修正完善和抽象概括所形成的，用以保障和影响行政执法活动体系制度的总称。行政执法体制不直接针对行政相对人，没有行政执法的具体性、针对性。但是， 它规定着行政执法的权力关系、方式方法、运行机制、发展方向，是行政执法符合法治原则的制度性和机制性保障②周继东：《深化行政执法体制改革的几点思考》，《行政法学研究》，2014年第1期。。

二、行政执法体制改革对营造法治化营商环境的意义

营商环境是一个国家软实力的重要表现。优化营商环境是一项系统改革，充分体现出政府改革的问题导向、需求导向与效果导向③谢红星：《营商法治环境评价的中国思路与体系——基于法治化视角》，《湖北社会科学》，2019年第3期。。现在我们的营商环境整体上在改善，但必须清醒地认识到，仍然存在着瓶颈与短板。

首先，行政审批存在“多头审批”“二次审批”问题。政府审批对企业经营活动的干预仍较多，流程繁、手续多、耗时长等问题是企业普遍反映的“痛点”，企业办事仍然存在“门难进”“脸难看”的情况。其次，行政执法存在“多头执法”“任性执法”问题。在行政执法中出现执法主体多、执法权限交叉重叠、执法不公、执法效率低、随意执法等问题，严重影响了政府的权威和公信力，在一定程度上制约了社会经济的发展。最后，营商环境的塑造仍缺乏法治化。政府部门面临的外部约束与监督还不够，企业申诉等渠道不畅通或申诉成本过高，政商环境比较复杂。因此，政府应坚持推进简政放权，进一步做实政府权力的减法、做足责任监管的加法、做优大众体验的乘法、做好交易成本的除法④王光俊：《如何打造法治化、国际化、便利化的营商环境？》，《财政监督》，2019年第10期。，通过法治化维护公平竞争的市场环境，从法制层面维护各类企业的合法权益， 为政府权力运行划底线，提高营商环境的法治化水平。

三、行政执法体制改革的崇州实践

四川省崇州市坚持统筹思维，优化机构配置、整合行政职能、深化行政执法体制改革、提升政府治理效能，构建适应经济社会发展的高效行政执法体系。

一是坚持顶层设计。结合崇州实际，科学研判、周密部署、稳步推进，通过相对集中行使处罚权、相对集中行政许可权，适当分离决策权、执行权、监督权，综合推进“审管罚”分离，从体制机制上改变“以审代管”“以罚代管”的落后管理思维，使主管部门从以审批发证、行政处罚为主向监管服务为主转变。二是坚持统筹推进。坚持法定职责必须为，法无授权不可为，从重塑政府职能、优化机构设置、改进工作机制、转变治理方式、促进队伍优化等五个方面，建立既相互制约又相互协调的政府内部职权配置方式和相互关系，提升政府治理水平。三是坚持重点突破。2016年，崇州市组建综合行政执法局，相对集中行政处罚权，整合7个部门行政执法机构，划转行政权力事项1500项，形成跨部门跨领域的综合执法体系。2017年10月，四川省政府批复同意崇州市相对集中行政许可权改革试点工作方案。2018年8月14日，崇州市组建行政审批局，将涉及19个部门的138项审批事项和20项其他权力事项（共计操作项377个）划转至行政审批局集中办理。2017年，崇州市综合执法智慧服务平台上线，推动跨领域、跨部门、跨层级的信息资源共享，实现感知、分析、服务、指挥、执法“五位一体”，为进一步规范行政执法自由裁量权，提升综合监管水平奠定了基础。

至此，崇州市初步形成“一枚印章管审批、一支队伍管执法、一个平台管监管”的行政执法体系，形成权责清晰、运转高效的机构职能体系。

（一）相对集中行政许可权改革

崇州市改变过去以权力收放为依托的改革思路，着力于理顺审批管理机制，厘清行政审批局与行政主管部门的权责关系，推动“三项集中”，实行“融合式”审批改革模式，突破工程建设项目领域审批瓶颈，缩短审批时限，提高行政效能。

1.推动“三项集中”。崇州市围绕“流程更优、手续更简、时限更短”的目标，调整涉及事项划转部门和承担行政审批职能部门的“三定”方案，细化权责清单，推动“审批事项、审批职能、审批人员”三个集中，实现工程建设项目审批制度改革的权力到位、技术到位、人员到位的“三个到位”，避免审批局变成各行政主管部门的协调机构，使行政审批局独立行使审批职能，实现权责对等，杜绝实际耗用总时限与法定（承诺）总时限相差太远的“两张皮现象”。过去企业需要往返15个部门37个科室，现在全流程审批仅由审批局一家牵头，审批要件由248个减少为136个，审批环节从43个减少为6个，节能审查等15项许可事项采用信用承诺，全流程时间从改革前平均218个工作日减少至80个工作日以内。

2.实行“融合式”改革。为杜绝出现“二次审批”的现象，崇州市着力于审批管理体制机制的转变，将传统的“要件式”审批（将政府主要职能部门的部分行政审批事项予以集中，划转至行政审批局，但专业性、技术性审查和关键性、决定性现场勘验等环节仍保留在原部门，证照由行政审批局加盖公章，实现形式上的行政审批局统一行使审批权）转变为“实质性”审批，即“融合式”改革模式（将行政审批事项全部集中划转至行政审批局，同时将与行政审批相关的专业性、技术性审查职能和关键性、决定性现场勘验环节一并划转，实现行政审批局实质上的统一行使审批权），实现涉及工程建设项目审批事项的现场勘验、技术审查等实质性环节全流程划转、行政审批局全过程参与、全链条审批，变“多头审批”为“集中集成”，减少了审批程序和环节，有效解决了多头审批、多头评审、多头勘验等难题，真正实现行政审批改革“只进一扇门、只找一个人、只盖一个章”的初衷。

3.再造审批流程。为解决行政审批流程清理不到位、不彻底问题，崇州市以流程更优为目标，结合成都市工程建设项目审批制度改革方案中分阶段分部门实施的要求，聘请专业律师团队，制定时间表和路线图，对工程建设审批制度进行全流程清理，再造审批流程，改变行政许可权改革中多部门协调联动的审批流程，优化为行政审批环节由行政审批局一个部门负责，解决行政审批局“收发室”和“中转站”问题，确保审批事项只对行政审批局一个部门，做到行政审批“体内循环”。

（二）相对集中行政处罚权改革

1.集中行政执法力量。为了整合执法力量，提升执法效能，着力解决执法权限不清，重复执法、多头执法和执法不力等问题，崇州市自2015年起根据省政府授权，先将违法行为量多面广、执法力量需求大、职责交叉、关联性强和与人民群众生产生活关系密切、社会反映强烈的城市管理、规划建设、国土资源等7个部门（城管、规划、住建、国土、水务、文旅、交通）9个领域的行政处罚权和相应的行政强制权进行整合，交由新设的综合行政执法局行使。按照“编随事走人随编走”的原则，划转357名执法人员，以及涉及11个领域的1436项行政处罚权和64项行政强制权，实现综合执法。同时，建立健全食品药品监管、安全生产监管、环境保护等涉及多部门领域的联合执法机制。

2.下沉基层执法力量。坚持重点突破，让执法力量真正下沉到基层，实现行政执法纵向到底，解决好执法监管“最后一公里”难题。在乡镇设立综合行政执法联动中心，负责辖区内综合行政执法的协调工作，由市综合执法局向乡镇（街道）派驻综合执法中队，发挥基层“前哨”作用，保证综合执法机构人员80%以上在基层一线执法岗位，解决执法监管“最后一公里”和“看得见的管不着，管得着的看不见”问题。同时，通过发动基层力量，实行网格化管理制度，实现“定格、定岗、定责”，明确属地巡查执法责任，使执法巡查横向到边。

3.构建行政执法体系。深化行政执法体制改革，核心是解决谁来执法的问题，即权力的配置问题，解决权责交叉、多头执法问题。崇州市在综合行政执法体制改革中，加快推动事前事中事后“三权分置”，实现高效监管、精准执法。一是厘清权力边界。针对职责关系不明确的问题，综合行政执法局集中行使的具体行政执法权力事项以权力清单形式确定，相继制定《综合行政执法行政权力清单》《综合行政执法行政权力责任清单》和《综合行政执法局日常巡查事项清单》，以厘清综合执法部门与行政主管部门权责边界。二是理顺职责关系。实行综合行政执法后，原行政部门承担实现行政管理目标责任，综合执法部门承担对违法行为的调查、处罚职责。原行政部门在实施行政管理过程中及时发现行政违法行为，并将有关信息和掌握的材料及时移送综合行政执法部门。三是强化过程监督。搭建综合行政执法智慧服务平台。整合数据资源，运用移动执法、电子网格等手段，实现证据收集、上传、存储、运用、锁定全过程可溯源，构建了“来源可查、去向可追、责任可究”的信息链条，为提高执法效能、强化执法监管提供基础保障。强化行政执法对行政许可实施的逆向监督，建立行政许可内容向执法机关顺向移送机制，搭建行政许可和行政执法信息共享平台，有效加强事中、事后监管。

4.改革成效亮点突出。改革以来，多头执法、重复执法、执法缺位等问题得到有效解决，执法效能和社会满意度得到有效提升。一是执法处置更及时。以综合行政执法智慧服务平台为载体，通过手持执法终端定位、音视频实时互动，便于执法力量调动，实现违法事件快速处置，提升应急反应能力。如以前投诉举报案件派送时间需要1-2天，总回复周期4-5天，2017年10月正式通过综合执法智慧服务平台派送信访举报件后，派送时间缩短到几分钟，总回复周期不超过2天。同时，“双随机”任务可一键启动完成，大幅提升了执法效能。二是执法过程更规范。通过手持终端执法，实现执法流程标准化、执法处置规范化、执法文书模块化、执法证据固定化。同时，手持执法终端的查询功能，可查询综合执法的权力事项和相关法律法规条文，解决了执法人员业务不熟的问题，从而实现“智能化”执法。三是执法监督更及时。运用智慧服务平台开展法制监督，把过去对案件的事后监督，转变为对案件的事中事后监督，实现对案件的执法监督和审查更加及时，进一步提高法制监督能力和实效。四是考核评价更科学。智慧服务平台向管理人员提供基于智能终端的监管应用，对执法人员日常考勤、工作轨迹、执法风纪、案件办理情况等形成量化数据，使考核评价更加科学。五是分析研判更精准。依托智慧服务平台，对案件高发点位、时段、类别进行分析，产生量化数据，生成分析报告，为执法专项工作计划的拟定和工作决策提供更加可靠的依据。六是社会满意度更高。经过对比分析，自改革以来，涉及领域的行政处罚案件总量和罚没收入成倍增长。完成巡查事项20000余条，年均办理案件从123件上升为621件。部分违法行为整治明显，如未成年人上网和非法采砂违法案件明显减少，降比分别为95%和79%。同时，对改革进行了中期评估，社会满意度达82.7%。

表1 崇州市综合行政执法局成立前后案件对比统计表

表2 崇州市综合行政执法局投诉举报办理统计表

四、存在问题及原因分析

近年来，崇州市在行政执法体制改革方面尽管取得了较好成效，但随着改革的不断深入，也出现了一些新问题。

（一）行业主管部门自主弱化职权

长期以来，行政执法过程中“以审代管”和“以罚代管”的思想根深蒂固。基于此，相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权的改革将行业主管部门的审批权和处罚权划走，大大削弱了原行业主管部门的权力，同时“编随事走人随编走”的人事变动原则，使得原行业主管部门执法力量大幅减少。涉改的主管部门普遍认为自身没有执法权，因此，在履行行业监管职责方面缺乏主动作为意识，存在自我弱化职权的思想观念。

（二）法律冲突和隶属关系不明

1.法律的缺位与冲突。《行政许可法》第二十五条和国务院《全面推进依法行政实施纲要》第十九条是开展相对集中行政许可权的法律依据，《行政处罚法》第十六条是目前开展相对集中行政处罚权和综合执法的法律依据。但至今没有一部统一用于调整相对集中行政许可权和行政处罚权的法律法规。同时，涉及不同执法领域的法律法规规章在具体执法事项上存在一定冲突。这导致在推进行政执法改革中，难以统筹和把握集中各行政执法领域的力度和尺度，下一步整合哪些领域、集中哪些事权难以取舍，使得改革陷入了瓶颈期。

2.隶属关系不明。行政执法体制改革是自下而上的试点改革，上级部门中没有单独设置综合行政执法机构。这将导致县级综合行政执法机构在人财物和业务指导方面难以得到有力保障，无形中也给同级人民政府增加了一定压力。同时，也限缩了行政相对人的复议或诉讼救济渠道。

（三）基层执法力量授权不足

尽管市综合行政执法局向乡镇（街道）派驻了综合执法中队，但只解决了有日常巡查和“前哨”问题，在执法效能上也只停留在简易案件的巡查上报。对一些发生在乡镇（街道）稍纵即逝的违法行为，派驻中队没有得到充分授权只能发挥巡查放哨作用，难以对其进行有力整治。

（四）审批-监管-处罚-监督运行机制不健全

改革前，行业主管部门集审批-监管-处罚于一体，往往以抓头抓尾的方式，去实现行政管理目标。但在“三权分置”后，离开“以审代管”“以罚代管”后，许多行业主管部门无所适从，不知如何履行监管责任，与审批部门和执法机构的工作配合不够，部门之间协调联动机制难以有效运行，特别是在涉及专业性较强的执法领域，相互推诿扯皮现象时有发生。同时，为了能及时解决一些投诉举报案件，还存在审批部门、处罚部门职权前移，代为行使行业监管职权的现象。

五、持续深化行政执法体制改革的路径探索

（一）纠正片面的思想观念

行政执法体制改革是综合性、体系性的改革，其最终目的是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。这种体制是囊括了所有行政执法过程，并不局限于某一个行政执法机关，更不局限于某一个执法环节。而相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权的改革只是其中的部分具体元素。要形成具有科学性、系统性、操作性的行政执法体制，不是简单的权力分割和事权的物理整合，更不能片面地认为行政执法就是行政许可、行政处罚，没有审批权和处罚权就没有执法权的错误认识是没有任何法律依据的。要贯彻 “建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”原则，依靠体系机制作催化剂，站在统筹运行的视角进行综合性配套性改革。因此，要以多种形式进行宣传引导教育，澄清行政执法及行政执法体制的有关概念。

（二）统筹把握改革的尺度和方向

下一步，改革应结合“五大领域”综合改革和最新的机构改革，以能综尽综和循序渐进为原则，统筹安排进度，分阶段、分批次继续划转农业、市场监管等领域的处罚权到市综合行政执法局。重新组建的综合行政执法局（行政处罚）下设不同行业领域的大队、中队，最终实现“一支队伍”管执法。同时，结合简政放权和优化营商环境服务，将前期未彻底划转的行政许可事项，分阶段划转至行政审批局。

（三）夯实基层执法力量

将执法人员、较为简易和易消失违法行为的处罚事项以及法制审核、组织协调等职能下放至乡镇（街道），授予乡镇（街道）更多权力，形成权力和责任清单，在乡镇（街道）一级实行全综合网格化执法，真正压实属地管理责任，切实解决“管得到的看不到、看的到的管不到”、权责不清和基层执法力量薄弱等问题。同时，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的乡镇综合行政执法机构，并作为副局级单位，按照综合行政执法联动中心标准进行打造，实现“一支队伍管执法”。综合行政执法局负责对乡镇下达相关目标任务、进行监督考核和业务指导，促进乡镇综合行政执法工作有效开展。

（四）加强行政执法队伍建设

按照“编随事走人随编走”的原则，在财政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构，做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点用于执法一线。坚持德才兼备、以德为先的用人标准，注重选拔政治素质好、业务能力强、作风过硬、善于做群众工作的干部充实到综合行政执法部门任职。建立健全执法队伍管理制度，明确综合行政执法人员录用和上岗标准，严把人员进口关。加强执法人员的综合业务培训，严格实行持证上岗和资格管理制度，提高执法人员的综合素质。统一执法人员的制式服装和标志标识，推进综合行政执法规范化建设，树立综合行政执法部门良好形象。

（五）建立健全体系机制

1.健全法律法规和制度保障。应依照“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”原则，尽快制定《综合行政执法法》等法律法规，以法律形式全面厘清综合执法范围和职责以及审批-监管-处罚之间的程序关系、职权边界和监督制约机制。同时，应结合最新的“三定”方案，进一步健全完善《行政主管部门监管清单》《行政主管部门责任清单》《综合行政执法行政权力清单》《综合行政执法行政权力责任清单》《综合行政执法局日常巡查事项清单》，以法律为依据，以清单为载体，明确行政主管部门与综合行政执法部门的职责。从执法权限、执法程序、执法内容、法律文书等方面进行规范完善，明确审批部门行使许可审批职能并对其审批的事项负责，行政主管部门行使除行政许可和行政处罚外的其他权力事项，切实履行行业监管职能，在移交案件时应检查调查终结出具处罚意见随同案卷材料一并移交，并抄告同级法制监督机关。综合行政执法局认为证据不足、事实不清的可退回主管部门或主动补充调查，对事实清楚、证据充分的案件结案后应抄告原行业主管部门和审批部门，重大处罚案件同时抄告同级法制监督机关。审批、监管、处罚应形成闭环式监督链条，实现相互监督、相互制约，促进行政执法的标准化、规范化。

2.建立绩效考核评估机制。建立科学合理的监管执法绩效考评体系，加强行政执法职权行使和监管责任履行情况的检查、评价及结果应用，将执法办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况，作为对行政执法机关的机构编制、财政投入等管理和执法人员考核评估的主要依据。

3.完善行政执法监督机制。一是根据综合行政执法体制改革进展情况，结合推行权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法的部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径，推进阳光执法。认真落实“三项制度”，加强执法监督，健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制。二是加强信息化执法监督建设。在崇州市全域推广使用综合行政执法智慧服务平台，制定下发《崇州市综合行政执法智慧服务平台管理办法》，加大对各部门使用该平台的管理考核，促进各部门依法依规使用平台，防止案件“体外循环”和其他不良舆情发生。充分发挥“互联网+行政执法”监督平台作用，升级优化平台功能，将审批部门、主管部门的执法信息数据链接归口到监督端口，科学设置监督考核指标和强化大数据深度分析功能，并以此为载体加大对行政审批部门、行政主管部门、综合执法部门的监督考核力度。

4.建立健全投诉举报机制。建立统一投诉举报处理机制，落实受理登记、效果评价、督办跟踪、结果告知等制度，实现统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环，整合数字化城管、行政违法案件投诉举报受理中心、网络理政平台的人员和职能，统一组建崇州市投诉举报处理中心（正局级事业单位），向全市各部门、各乡镇开放智慧服务平台账号端口，建立统一投诉举报处理机制，形成简约、高效的工作模式，避免机构人员冗余、层级过多。鼓励社会参与监督，通过设立微信公众号、公布举报电话等多种形式，畅通公众投诉渠道，推行综合行政执法机构和社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。

5.做好行政执法与司法的衔接。完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。综合行政执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当及时移交司法机关，不得以罚代刑。公安机关发现有关违法行为不需要追究刑事责任的，应及时将案件移送综合行政执法部门。检察机关行使法律监督权。综合行政执法部门对当事人不履行行政决定的，依法强制执行或向人民法院申请强制执行。