政府统一行使行政复议权体制研究——以浙江模式为样本

马柏伟（浙江省司法厅厅长）

行政复议是解决行政争议的法定途径之一，是行政相对人保护自身合法权益的法定渠道，也是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，具有快捷高效、方式灵活等特点。但实践中，由于体制机制等多方面原因，行政复议制度功能没有得到充分发挥，行政复议权行使的体制改革问题是制约其功能发挥的重要方面。2008年以来，一些地方开始探索集中行政复议权改革，调查研究这些改革样本，有利于寻求符合现代治理制度要求，形成有利于提高行政争议解决效率的复议体制。

一、行政复议权的现行法律规范与实施困境

关于行政复议权的规定主要集中于《行政复议法》第12、13、14条。该法在法律层面上确定了“条块结合”的行政复议体制，即除海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关外，申请人对政府部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；对市、县乡政府的行政行为不服的，向上一级政府申请行政复议；对省级政府的行政行为不服的，先申请原级行政复议，再可向国务院申请最终裁决①参见《中华人民共和国行政复议法》第12、13、14条。。

行政复议制度虽然在运行过程中存在非独立性、从属性、分散性等问题②石佑启、王成明：《论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构》，《环球法律评论》，2004年第1期。， 但是不可否认的是，在30年的实践中，这一制度发挥了一定的作用。然而，近年来，随着我国经济社会发生深层次、根本性变革，这一体制已不适应党中央关于将行政复议作为解决行政争议主渠道的要求，突出表现在以下三个方面。

一是行政复议权配置分散，进入行政复议渠道的行政争议相对较少③王万华：《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》，《财经法学》，2015年第1期。。全国共有约4万个行政复议机关，行政复议机构数量多、分散，人民群众对行政复议制度的知晓度不高，在发生行政争议时，“不知道”或者“找不准”行政复议机关，往往选择去法院起诉或信访。近年来，人民法院受理的一审行政诉讼案件中，有70%左右没有经过行政复议，事实上造成了“大信访、中诉讼、小复议”格局④刘勇、刘浩：《机构改革背景下的行政复议机构设置问题研究》，《中国司法》，2019年第4期。。

二是“多头办案”严重影响行政复议公信力。政府及部门都有行政复议职责，但缺少系统性指导及要求，对于受理立案、调查取证、审查标准、决定析法明理等没有统一规定，实践办案中“各自摸索”随意性大、案件质效参差不齐。特别是部门作出的复议决定，维持率偏高，其直接纠错率普遍低于整体直接纠错率，使本应纠正的一些违法或不当行政行为被维持，导致行政复议公信力不高。

三是复议工作“碎片化”，严重影响功能发挥。行政复议机构设置分散，缺乏统一的制度机制，无法发挥规模效益。一方面，复议案件分散在“条块”，政府难以通过行政复议渠道了解本辖区行政争议情况。另一方面，大部分复议机构片面理解复议工作就是办案工作，只顾“埋头办案”，没有将末端办案监督与前端预防优化、中端管理指导“有机结合”，行政复议制度功能没有充分发挥。

二、“浙江模式”的实践探索与改革成效

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调要“改革行政复议体制，积极探索整合地方复议职责”。在此背景下，浙江省开始探索地方政府统一行使行政复议权的改革模式。地方统一行使行政复议权，重点是对“条块结合”复议管辖模式进行改变，对行政复议机构设置和权限分配进行再设置，并通过设立相对独立的专职行政复议机构，统一落实行政复议职责。具体主要采取三个方面措施。

第一，政府统一行使复议权。由地方政府作为复议机关，行使行政复议权。除实行垂直领导的部门外，地方政府的部门不再作为复议机关，不再行使行政复议权。自2015年以来，浙江省先后在义乌、桐庐、黄岩三个县（市、区）政府及省政府本级开展试点工作。2017年，浙江省人民政府印发《关于深化行政复议体制改革的意见》，在全省全面部署这项改革。

第二，设立专职复议机构。浙江省创新性地在各级政府挂牌成立“行政复议局”，业务处室设在司法局，在不增设机构、不突破地方编制总量的框架内优化政府职权配置。行政复议局代表本级政府，统一受理和审理以下级政府和本级政府部门为被申请人的行政复议案件，履行受理申请、立案、审理、草拟复议决定等职责（具体架构见图1）。

图1 政府统一行使行政复议权体制

第三，推进复议规范化建设。浙江省制定了《浙江省行政复议规范化建设实施方案》，围绕体制改革到位、办案机制健全、办案效率提升、办案质量提高四个方面目标，从严格落实行政复议职责、保障行政复议申请权、履行案件办理职能、健全工作机制、加强队伍建设等方面明确了具体任务和措施，要求各级行政复议局必须明确岗位职责，细化工作流程，完善规章制度。同时，按照“最多跑一次”的改革理念和政府数字化转型要求，加快行政复议信息系统建设，推动行政复议数字化转型，为落实规范化建设要求提供保障。

经过一系列的改革探索，浙江省取得了一定的改革成效，主要集中体现在以下三个方面。

第一，行政复议申请更加畅通。通过政府统一行使复议权，浙江省行政复议工作实现全过程“一口对外”，群众“有争议找复议”的感受更加直观鲜明，就地申请复议更加快捷便利，复议制度的社会认知度显著提升，案件数量普遍增长。改革后，全省新收行政复议案件年均10575件左右，比改革前增长66.5%（详见图2）。义乌市行政复议局作为全国首家行政复议局，在改革后年均收案数在600件左右，是改革前的3.5倍，是同级法院的2.6倍。

图2 浙江省行政复议体制改革前后案件数量变化情况

第二，行政复议案件质效提升。通过政府统一行使行政复议权，查清事实、有错必纠的办案思路得到进一步贯彻落实。全省各级行政复议局加大案件审查力度，行政复议案件质效明显提升，近年来直接纠错率均保持在13%以上（详见图3）。复议后行政诉讼败诉率逐年下降，2016年为7.1%，2017年仅为6.7%，2018年约为6.4%。

图3 浙江省行政复议体制改革以来（2015～2018）的直接纠错率

第三，有力促进依法行政。通过行政复议规范化建设，综合运用个案纠错、情况通报、考核考评等多种监督手段，最大限度地从源头上规范行政执法行为，提高执法机关的依法行政水平，同时强化政府主要领导的法治思维和依法行政能力，营造良好法治环境，有力倒逼法治政府建设。改革后，全省每年平均发送行政复议意见书140余份，推动规范行政执法行为；各级行政复议局对复议纠错案件达到一定数量的，由本级政府负责人约谈相关责任人，督促做好整改落实工作。

三、政府统一行使行政复议权合理性探析

严格意义上讲，作为行政复议制度最为重要的法律规范来源，《行政复议法》并未明确规定“政府统一行使行政复议权”制度，一项制度的推行，不仅应当考虑其实在的客观效果，同时也应当重视法律体系内部的自洽。有不少学者质疑，相对集中行政复议权的行使是否违反了一般的法理⑤曾祥华：《我国行政复议委员会制度改革的问题与方向》，《甘肃政法学院学报》，2018年第2期。。

第一，从权力来源看，复议监督权的基础是政府对部门的领导权。我国宪法规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定⑥参见《中华人民共和国宪法》第89条、第108条。。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导⑦参见《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条。。由此可见，上级部门对下级部门原则上是业务指导关系，仅在法律、行政法规作例外规定时，例如海关等垂直管理的上下级部门之间才形成领导关系。行政复议的主要功能之一是“纠正违法的或者不当的具体行政行为”⑧参见《中华人民共和国行政复议法》第1条。，主要体现在对下级行政机关的具体行政行为作出撤销、变更等复议决定，而撤销和变更权是领导权的核心内容，并不包含在上下级部门的业务指导权之内。

第二，从制度性质看，由政府统一行使行政复议权更符合设置初衷。行政复议制度具有准司法性，既是政府系统自我纠错的监督制度，也是解决“民告官”行政争议的救济制度，行政复议是一种具有司法特色和功能的行政司法行为⑨应松年主编：《行政行为法》， 人民出版社1993年版，第692页。。“准司法性”决定了行政复议制度与一般的行政机关的内部监督不同，不能单纯定位于上级行政机关对下级行政机关的监督⑩应松年：《对〈行政复议法〉修改的意见》，《行政法学研究》，2019年第2期。。 作为政府系统内部一项“准司法性”制度，只有一级政府作为复议机关主体，公正、中立地统一行使法律赋予的“裁判”行政纠纷的权力，并通过适当的改革创新举措，在机构设置上进一步分离行政复议机关、复议机构与被申请人，才更符合行政复议制度的“准司法性”[11]沈开举：《委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2007年第1期。。

第三，从制度功能看，由政府统一行使行政复议权更有利于制度功能的发挥。行政复议的准司法性决定了其制度功能之一就是解决行政争议，同时，在推进法治政府建设、维护人民群众合法权益、促进社会公平正义中也担负着重要任务。从解决行政争议角度看，大多数争议发生在基层，因此，政府统一行使复议权更有利于案件下沉、就地化解争议。从推进法治政府建设角度看，责任主体是各级地方政府，政府统一行使复议权，更符合属地管理、权责一致的行政管理体系，也更有利于地方政府监督本级职能部门依法行政，统筹推进法治政府建设。从维护人民群众合法权益角度看，很多行政复议案件能否实现“案结事了”主要取决于案外因素，如很多涉土涉房案件，申请人往往是不满地方补偿安置标准，“就案论案”难以有效回应申请人的实质诉求。由地方统一行使行政复议权，在案件办理中依托政府平台，加大协调调解力度，能更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

四、政府统一行使行政复议权应处理好的关系

（一）正确处理法律规范与地方创新的关系

处理法律规范与地方创新的关系面临的首要问题是地方政策创新的合法性问题。体制改革在符合《行政复议法》的前提下展开，这也是政府统一行使行政复议权体制改革的首要命题。为此，浙江省在改革实践中采取了以下做法。一是保留当事人的管辖选择权。要求部门在作出具体行政行为时，采用告知当事人向本级政府申请复议的方式，但是当事人坚持向上一级部门申请复议的，由上一级部门受理该复议申请。二是采用行政复议局集中办理方式。对向部门申请行政复议的案件，由受理部门转送本级政府复议机构集中承办，并以该政府工作部门名义作出复议决定。浙江省采取这些改革措施后，据统计，市县两级约有78.7%的案件都留在本级政府审理，但仍有约21.3%的案件流向了上一级部门。由于《行政复议法》未作修改，地方在复议体制改革中的权限有限，建议国家层面在推进政府统一行使行政复议权体制改革时，从顶层设计上统筹考虑这一问题，明确除垂直领导部门外，部门不再行使行政复议审理职责，并在《行政复议法》修改前的过渡期内，对涉及行政复议管辖的改变，由有权机关作授权。

正确处理法律规范与地方创新的关系的第二个重要问题，是地方创新如何为《行政复议法》的修改提供成熟的实践经验，以及如何准确把握修法时机？通过浙江省的改革实践，笔者认为：体制改革是一项系统工程，需要同步解决事权匹配和力量保障问题，需要同时推进办公场所、办案主体、办案规范等复议规范化建设工作，需要评估并完善从受理、审理、决定等一系列程序规定，需要赋予并完善复议调解、府院联动、诉源治理等新的机制和功能。政府统一行使行政复议权后，复议管辖、复议审理机制、复议后的应诉等诸多法律关系都会发生质的变化，需要通过一定时间的积淀，边改边立；需要以问题为导向，将实践中行之有效的措施提炼、总结到制度层面。因此，建议加强国家层面指导调研，同步开展《行政复议法》的修订准备工作，全面提升修订后《行政复议法》的针对性、可操作性。

（二）正确处理“职能统一”和“功能发挥”的关系

《行政复议法实施条例》在《行政复议法》的基础上，首次明确了行政复议化解行政争议的功能。政府统一行使行政复议权后，为实现行政复议的目标、功能提供了一个基础条件，但行政复议要提高老百姓的信任感，进而使行政复议真正成为化解行政争议的主渠道仍然任重道远。浙江的实践表明，要实现行政复议解决行政争议、监督依法行政、保护合法权益的三大制度功能，特别是发挥化解行政争议主渠道作用，在政府统一行使行政复议权后，需要着力做好以下三个方面的工作。

第一，要畅通行政复议渠道，改变“大信访、中诉讼、小复议”格局。以最多跑一次理念为指导，畅通网上申请行政复议，在公共服务窗口设置接待窗口或者激活后台即时响应。加强复议宣传工作，积极引导人民群众通过法定渠道化解争议。加强复议监督，凡发生行政复议申请该受理不受理情况的，严格执行错案责任追究制。

第二，开展行政复议规范化建设，为发挥行政复议功能提供保障。一方面通过规范化建设完善办案制度，如实地调查取证制度、案例指导、案件类型化、办案流程标准化。另一方面，通过规范化建设强化行政复议从源头化解行政争议的功能。建立意见书制度，健全行政规范性文件一并审查制度、重大案件报告制度、复议情况定期报告制度、年度考核制度、责任追究制度。

第三，加强行政复议与行政诉讼的良性互动，形成化解行政争议的合力。一方面，将复议调解贯穿于办案全过程。推行案前调解、强化案中调解、重视后续调解，2018年全省案件通过案前调解撤回率在6%左右，受理案件调解化解率在24%左右，近三分之一案件通过协调化解实现了“案结事了”。另一方面，政府统一行使行政复议权后，延伸拓宽行政复议制度新功能。2018年以来，浙江省各级行政复议局与当地法院共建行政争议调解中心，依托中心平台合力化解行政争议。建议国家层面加大对行政复议调解工作的指导，联合法院系统出台全国性指导文件，对复议调解期间如何计算审理期限及复议调解法律效力等问题作出统一规定。

（三）正确处理复议机关中立性与专业性的关系

现行行政复议制度饱受诟病的原因之一是复议机关缺少主体和地位上的中立性，这也是社会普遍认为行政复议缺乏公正性的主要原因[12]张周国：《论行政复议独立性》，《行政与法》，2009年第10期。。 复议机关的中立性与行政专业性是一对矛盾，无论从我国行政复议制度的沿革，还是从发达国家复议制度的发展历程来看，平衡处理两者关系，是科学架构行政复议制度的关键[13]曹胜亮、刘权：《和谐社会视野下行政复议机构的构建与完善——以设立统一的行政复议委员会为视角》，《法学杂志》，2009年第7期。。复议机关（构）的中立性问题，是体制性问题，是制度的“先天不足”，并会实施过程中成倍放大；而行业专业性的缺陷，是机制性问题，可以通过完善机制来弥补。

为此，浙江省在实践中采取以下做法。首先，完善组织形式。将行政复议权集中到一级政府行使，以解决复议机关的中立性问题；设立相对独立的行政复议局，以解决复议机构中立性问题；各级司法局作为被申请人的案件，由同级政府作为复议机关并由同级复议局办理案件，上级司法局不办理下级司法局案件。通过以上措施，从体制上达到了机构改革后，政府复议职责和司法行政部门复议职责分设的要求。其次，完善法律文书报政府审批流程。各级行政复议局以本级政府名义作出的行政复议决定，基本都报本级政府分管领导签批，最终由本级政府决定案件处理结果，一定程序上解决了司法行政部门作为复议机构“即当裁判员又当运动员”的问题。再次，规范办案程序。通过建立商议函、听证、专家论证、征求意见制度，在机制上弥补行业专业性的不足。改革期间，浙江省行政复议局出台了《集中承办省级部门行政复议案件工作办法（试行）》《行政复议听证规则（试行）》《行政复议咨询专家工作规则》等，年均制发商议函140余份，召开听证会、论证会120余次。最后，通过规范化建设提高案件办理质量。改革期间，浙江省行政复议局建立健全了案件集体讨论制度、案件协审制度、调查取证制度、案件网上办理程序、复议决定公开制度。建议国家层面加强指导，明确场所设置标准、统一标识运用、配备着装及办案人员证件等，出台办案辅助人员制度，加强力量保障。

（四）正确处理“单一被告”和“共同被告”的关系

政府统一行使行政复议权体制改革后，不仅对现行行政复议制度产生深刻的影响，同时也会深刻地影响复议后与行政诉讼的关系，特别是《行政诉讼法》第26条规定的共同被告制度[14]张旭勇：《复议机关作共同被告的逻辑转换与制度重构》，《浙江学刊》，2019年第5期。。共同被告制度的出台背景是，单一被告制度下存在复议主体和地位的中立性缺陷、复议维持率过高等问题。

从浙江省实施政府统一行使行政复议权体制改革情况来看，改革后，复议主体的中立性和复议工作权威性都得到了加强，全省行政复议的直接纠错率从改革前的4.9%上升到2018年的13.1%、2019年上半年的14.7%，略高于同期全省法院行政案件司法审查报告列明的一审案件败诉率。因此，在实施政府统一行使行政复议权体制改革工作的新形势下，有必要对共同被告制度作重新评估。

随着政府统一行使行政复议权体制改革的深入开展，笔者认为共同被告制度存在以下不合理之处需要正视和改进。第一，政府应诉工作量激增，存在“程序空转”。政府统一行使行政复议权后，通过内部考核、追责等方式，加强案件质效管理，强化复议职责意识。但在共同被告制度下，政府“当被告”情形势必增多，将承担大量应诉工作，“重复劳动”增多。同时导致有些申请人认为复议工作“可有可无”，申请行政复议就是为了证据收集，复议期间不配合办案工作，造成复议程序空转。第二，客观上增加了矛盾，不利于行政争议化解。在共同被告制度下，行政复议机关与原行政行为机关一同成为被告，站在申请人的对立面，导致行政争议范围扩大，矛盾进一步“升级”，申请人的维权预期被“调高”，调解难度也进一步增加。第三，复议决定的权威性受到冲击，严重影响行政复议功能。实践中，法院经常把复议行为当成具体行政行为审查，导致复议机构在办案时，直接“以法院为准绳”。复议办案存在完全“尾随”行政诉讼的问题，行政复议制度存在被行政审判“同质化”的风险，不利于复议制度功能优势的发挥，也不利于复议、审判制度合力的形成。因此，建议国家层面在政府统一行使行政复议权体制改革后，根据新的情形对共同被告制度作深入研究和重新评估。

五、结论

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，机构设置要遵循优化协同高效的原则 。目前的行政复议体制，导致行政复议机关数量过多，工作力量过于分散，有的单位“有案无人”，有的单位“有人无案”，五个指头没有形成一个拳头，导致工作效能较低，办案标准不统一，办案质量不够高。可以说，当前的行政复议机构设置与优化协同高效的要求还存在很大的差距。

浙江将部门行政复议职责整合到政府统一行使，由于《行政复议法》未修改，仍有20%左右的案件由上级行政复议局以部门的名义集中办理，也存在县级政府行政复议局力量薄弱等问题，但改革的实践证明，由政府统一行使行政复议权可以从总体上节约复议人员编制，实现了“专业的人干专业的事”，也为行政复议规范化、信息化、专业化提供了前提条件。政府统一行使行政复议权后，对部门的纠错力度更大，行政复议的公信力也将得到大幅提升，行政复议作为推进依法行政和法治政府建设“利器”作用得以更加明显发挥。