领导干部法治思维法治能力提升的实践与思考——以天津市为例

刘基智（天津市司法局副局长）

杜丽萍（天津市司法局二级巡视员）

王 璐 杨 琦（天津市司法局）

领导干部是全面依法治国的重要组织者、推动者和实践者，必须带头作尊法学法守法用法的模范。如何提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，是在新时代背景下亟待研究和实践的课题。为全面掌握天津市国家工作人员法治思维情况和依法办事能力水平，我们利用国家工作人员网上学法用法系统平台，发放了1500份调查问卷。本文基于天津市国家工作人员学法用法工作开展状况和问卷调查结果进行研究分析，力求探索提高领导干部法治思维法治能力的有效路径。

一、新时代提高领导干部法治思维法治能力的重要意义

党的十九大提出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。” 习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，更对加快推进法治中国建设作出了重大战略部署。领导干部切实提高法治思维法治能力，依法推进各项工作已成为现实所需。

（一）提高领导干部法治思维法治能力是科学立法的必然要求

科学立法是全面依法治国的前提和基础。我国正处在改革发展的关键时期，转变发展方式任务繁重，解决社会深层次矛盾压力激增，需要做好顶层设计，引领改革、推动发展。这就要求立法者必须尊崇法律、敬畏法律、掌握法律，在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上看问题、找规律、做决策。在制定法律法规过程中，不违背上位法精神，不偏重部门利益，不超越法定权限，广泛凝聚社会共识，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

（二）提高领导干部法治思维法治能力是严格执法的必然要求

严格执法是全面依法治国的关键环节。当前，在社会管理、公共服务领域，由于执法不严格、管理不到位，出现了一些人民群众反映强烈的失序失范问题。要从根本上解决这一顽疾，要求执法者以事实为依据、以法律为准则，将自身行为纳入法律制度的框架下考量。综合考虑各种情节要素，认真对照法律规定的度量范围，不肆意滥用自由裁量权。只有执法者以“钉钉子”的精神抓法律的实施，群众才能真正拥护法律，真诚信仰法律。

（三）提高领导干部法治思维法治能力是公正司法的必然要求

学习贯彻党的十九大精神，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，要求司法人员必须坚持以人民为中心的发展思想，以事实为依据、以法律为准绳，依法公正处理每一起案件，追求法律与情理互动，重视利益关系平衡，进而完善社会治理，维护群众合法权益。领导干部法治素养的提升，有助于减少干预司法活动、插手具体案件处理行为的出现，保障人民法院依法独立行使审判权。

（四）提高领导干部法治思维法治能力是全民守法的必然要求

全民守法是依法治国的落脚点，也是法治社会建设的目标追求。当前，个别领导干部“人治”“官本位”等思想严重，法治实践中触碰“底线”“红线”，严重损害了法律权威和多年普法成效。领导干部代表着党和政府的形象，是社会法治发展的风向标，能否坚持依法办事、依法用权，对全社会具有重要的示范带动作用。只有领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使的法治观念，才能带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好法治环境。

二、新时代提高领导干部法治思维法治能力的现实基础

近年来，天津市出台《天津市法制宣传教育条例》，制定《天津市关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，坚持“以考促学”，强化监督考核，着力推进领导干部学法用法由“要我学”向“我要学”转变、由单一模式学习向多元智能化转变、由单纯理论灌输向法治实践转变，国家工作人员特别是领导干部依法执政、依法行政和依法办事能力有效提升。

（一）坚持制度引领，健全学法用法常态机制。一是主要领导带头学。将法律学习作为党委（党组）中心组理论学习的重要内容，各区各部门党政主要领导发挥示范引领作用，每年主讲一堂法治课，带头宣讲宪法和法律法规。二是法治培训重点学。各级党校、行政学院、社会主义学院将法律课程纳入教学内容，邀请知名教授和实践部门专家进行讲座，拓展学法用法深度和广度。针对普遍性、苗头性涉法问题，及时组织领导干部学习相关法律法规，提升领导干部依法办事的思维和能力。三是旁听庭审延伸学。自2015年起，组织局级领导干部旁听行政案件庭审。联合天津市高级人民法院出台《天津市关于推动国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化的实施意见》，推动实现国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化，先后组织国家工作人员旁听案件庭审150余次，覆盖8000余人次。根据对实际回收的1403份调查问卷的分析显示，国家工作人员针对“认为需要加强哪些方面的法律法规学习”这一问题，选项中包含宪法、行政法和与履职相关专业法律法规比例居于前列（图1）。可见，国家工作人员对于法律知识的学习培训，特别是对国家根本大法及与履职密切相关法律知识的学习培训意愿主动、需求迫切。

图1 认为需要加强哪些方面的法律法规学习

（二）坚持以考促学，强化学法用法实际效果。一是任前考法从严把关。目前，市区两级人大常委会和各区组织、人事部门相继建立制度，领导干部必经任前考法方能提拔任用。绝大部分区和部分委办局、企事业单位将参考人员范围扩大至科级。二是网上考法独具特色。自2003年起，天津市定期组织全市领导干部法律知识考试。2014年顺应信息化发展趋势，自主研发网上学法用法考试平台，并陆续推出手机版和语音朗读、“中国知网”法律资源库认证等功能。2019年，全市科级以下国家工作人员纳入参考范围，实现12万人同步在线学法考法，累计用户突破40万人次。在“任前考法”和“网上学法”两项重点工作的推动下，各级领导干部法律意识和法律素养明显提升，为依法行政、依法决策、依法办事奠定了基础。根据调查结果分析，针对“目前掌握的法律知识能否适应实际工作需要”这一问题，选择很适应或比较适应的人占比达95%。（图2）。

图2 目前掌握的法律知识能否适应实际工作需要

（三）坚持绩效考核，增强学法用法示范效应。采取全程跟踪、严格考核、分类指导、整体推进等方式，加大督导力度，推动考核结果运用，领导干部学法用法作为普法工作年度考核、中期推动和检查验收的重要内容。从2014年开始，市委将国家工作人员学法用法情况纳入各区绩效考评指标体系，把“软任务”变成“硬指标”。2019年，国家工作人员学法用法情况纳入全面依法治市绩效考核内容，并实现各区、政府部门、党群组织和驻津单位全覆盖。很多单位在考察任用干部中纳入法治元素，并把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。

越来越多的干部认识到不能单纯依靠“红头文件”或机械掌握法律条文开展工作，更应注重树立法治信仰，提高法律素养，真正运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾。根据调查结果分析，国家工作人员针对“提高自身法律意识和法律素质最重要的因素”这一问题，选择树立法治信仰的人占比超过50%（图3）。

图3 提高自身法律意识和法律素养最重要的因素

三、新时代提高领导干部法治思维法治能力现存问题

天津市国家工作人员学法用法工作取得了一定成效，但仍存在一些不容忽视的问题，主要表现在：

（一）思想认识有待提高。部分干部未从根本上认识到运用法治思维法治方式开展日常工作的重要性，缺乏学法的动力和热情，对法律知识一知半解，只“入耳”，未“入脑”“入心”。根据调查结果分析，国家工作人员针对“平时是否自学法律”这一问题，选择“自学法律已成为习惯”的仅占16%，选择“偶尔自学”和“没有时间自学”分别占36.5%和4%，超过了受访人数总数的40%（图4）。实际工作中，有的领导干部运用法治思维法治方式的能力有所欠缺，工作凭老经验、老办法推进，决策靠“差不多”“应该是”形成，游离法治之外，违法而不自知。

图4 平时是否自学法律

（二）学法用法不够系统。领导干部因所处岗位不同，通常仅对本职工作涉及的专业知识有较多了解，对于系统的法律知识掌握不足，面对内容丰富、体系庞大的社会主义法律体系，存在不知道学什么、怎样学、如何用的问题。特别是对于基层一线干部来说，日常工作千头万绪，难有充足的时间精力系统学法，学习专注度不足，知识结构碎片化。根据调查结果分析，部分受访者在需要运用法律解决问题时，由于法律知识储备不足，往往通过咨询专业人士或借助网络、查阅书籍报刊等渠道进行，理解不够深入透彻，难以真正做到学以致用。

（三）普法教育方式有待创新。当前，国家工作人员普法教育在集中培训、主题宣传等层面积累了丰富经验，但一定程度上也形成了“路径依赖”，存在学习渠道固化、求新求变意识淡化等问题。从形式上看，各级各类法治培训、讲座仍是领导干部学法的主要途径（图5）。从学习资源上看，目前学习模式多为“套餐式”而非“点餐式”，对领导干部的学法需求度和接受度研判不够精准，有效知识量供给不足。根据调查结果分析，随着信息化时代发展，越来越多的人倾向于通过网络、微博微信等进行学习，这在各类国家机关工作人员中均占最高比例（图6 ）。

（四）工作机制有待进一步健全。目前，市、区和部委办局不同层面都存在普法责任意识不强、重视不够、落实不力的问题，工作沟通、信息交流、资源整合不足，一定程度上造成牵头部门协调难、落实部门力度弱、普法效能零散化的窘境。领导干部学法用法情况和考试结果尚未全面与干部考核、晋升、任免挂钩，科学系统的考核评价体系亟待建立健全。

图5 参加过何种形式的法治宣传教育活动

图6 希望获得法律知识的途径

四、新时代提高领导干部法治思维法治能力的对策建议

（一）明确重点，丰富内容，提升领导干部法律素养

一是加强社会主义法治理论教育。强化领导干部法治素养，不能仅仅是灌输法律知识，必须要加强社会主义法治理论教育，培育社会主义法治精神。要通过法治理论的讲授与展示，将法治的要义、法治的价值、法治的内在机理等贯穿其中，唤醒领导干部对法治价值、法治精神的认同，培养领导干部的法治情怀和法治信仰，形成依法用权、从严约束的法治自觉。二是加强以宪法为核心的社会主义法律体系教育。坚持把学习以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作为基本任务，以宪法精神凝心聚力，促使领导干部自觉维护宪法权威，保障宪法法律实施。利用国家宪法日、宪法宣誓、重要法律颁布实施日等开展形式多样的学法活动，教育引导广大领导干部不忘初心、牢记使命，真正做到恪尽职守、廉洁奉公，全心全意为人民服务。三是加强党章和党内法规教育。加强领导干部法治教育，必须把“学党章守纪律讲规矩”摆在重要位置，为领导干部尊法守法筑牢防护堤坝，确保党员干部在法律范围内活动，依法行事、秉公用权，自觉远离党纪国法红线，成为党纪国法的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。

（二）创新方式，拓展渠道，推进法治教育精准实施

一是突出需求导向。注重运用大数据理念，借助天津市公共法律服务信息化建设，整合律师、公证、法律援助、人民调解、司法鉴定等业务端口，即时收集、深度分析国家工作人员法治需求规律和趋势，提升普法供给质量和效率。建立健全全方位、多层次的评估体系，发挥科研院所、城调部门等第三方主体作用，客观评价国家工作人员学法用法工作过程和效果，重点收集普法对象意见和建议，真正做到“因需而学”“因人施教”，解决学法用法与普法送法相脱节问题。二是突出智慧普法。加强新媒体新技术在学法用法工作中的应用，充分利用“12348”天津法网、国家工作人员网上学法用法系统、干部在线学习平台和微信、微博、微视频等“微产品”，打通各平台间衔接点，在内容、效果、服务方式上实现互补、共享、融通，打造更加高效科学规范的跨平台普法教育矩阵。开发适应数字化、移动化、分众化信息趋势的普法教育资源，积极推送具有时代性、科学性、针对性的优质内容，满足领导干部多样化和个性化需求，获得更多的参与感和满足感。三是突出法治实践。积极探索参与式、互动式、体验式领导干部法治教育模式。一方面，强化以案释法，推动国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化。选取行政诉讼、行政执法人员渎职侵权等典型案件，定期组织领导干部参与法庭旁听，使其“零距离”接受法治教育，感受法律的权威与尊严；另一方面，将具有丰富法律实务经验的党政管理专家、法官、检察官、律师等请进课堂，运用实例开展普法教育，针对实务难题提出法律对策，切实提高领导干部运用法治手段解决实践问题的能力。

（三）健全制度，加强监督，倒逼领导干部法治能力提升

一是提高“法律门槛”。提高领导干部法治思维法治能力，首先要把住“入口关”。在领导干部选拔任用、职务晋升等环节，将知法懂法作为一项硬性指标和条件，考核法律知识、法治思维和综合运用能力水平，对于法治素养不强的人员坚决不予以任用。加强国家工作人员录用、招聘中法律知识的考察测试，增加公务员录用考试中法律知识的比重，从源头上强化国家工作人员运用法治方式开展工作和服务群众的能力。二是强化考核评估。推动组织、人事部门全面落实《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，出台具体细则和配套文件，并对考核结果运用作出规定。全面推行领导干部年度述法制度，把学法用法状况和推进法治建设情况作为领导班子和领导干部年度述职重要内容。将领导干部学法用法考试结果和依法决策、依法管理、依法办事情况记入档案，作为选贤任能、管理监督和激励约束的重要依据。三是强化监督问责。充分发挥纪检监察和审计部门职能作用，强化法治问责和纠错机制，健全质询、问责、经济责任审计等制度，严厉制裁以言代法、用权压法、恣意用权等行为。