关于促进智慧复议创新发展的几点思考

庞 雷（北京市司法局）

自1999年《行政复议法》正式实施以来，我国行政复议事业走过了二十载不平凡的发展岁月，当下又处在一个新的关键发展时期。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。2017年7月，国务院印发《新一代人工智能发展规划》，标志着中国人工智能时代到来。中国信息化科技发展驱动的主线，已逐渐从“互联网+”迈向“人工智能时代”的新高度。同时，人工智能技术逐步进入公共领域，为政府部门创新社会管理、提升服务水平、推动社会发展提供了良好契机。在新时代，如何把握现代科技发展大势，结合行政复议体制改革的发展方向，促进“智慧复议”创新发展，推动行政复议工作方式变革、质量变革、效率变革和动力变革，值得我们加以研究。同时，新科技革命的发展往往存在不确定性，其解决问题的方式也更具复杂性。在“互联网+”这场新技术革命演化中，随着技术日新月异，未来行政复议工作模式会发生哪些变革？复议工作与社会和政府互动的方式会发生哪些变化？相应的理念和制度上的准备是什么？这些问题都有待于我们持续观察和深入思考。

一、加强智慧复议创新发展的重要意义

智慧复议是建立在高度信息化基础上行政复议工作的一种形态。促进智慧复议创新发展，就是将信息化作为行政复议工作组织、运行和管理的基本载体，以“全业务、全流程、全方位”为基本标准，促进行政复议工作在智慧复议体系内智能运行、健康发展。这对于完善行政复议制度、将其建设成为化解行政争议主渠道具有十分重要的战略意义。

（一）智慧复议创新发展，是适应大数据时代新发展和人民新期待的必然要求。随着新一代信息技术飞速发展，引发经济社会结构、生产生活方式的颠覆性变革，人工智能和信息化技术成为引领经济社会发展的重要驱动力，以信息化推动现代化，已成为时代的共同选择。为此，中央政法委提出了以信息化推动政法工作的明确要求，司法部也围绕“数字法治、智慧司法”总目标制定了司法行政信息化的发展规划。行政复议机关必须顺应时代潮流，以信息化手段提高工作质量和行政复议公信力，不断满足人民群众对于高效化解行政争议、促进社会公平正义的期待。

（二）智慧复议创新发展是体现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院相继作出实施创新驱动战略、网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动等重大战略部署，信息化成为推进国家治理结构转型、治理能力和方式升级、治理环境优化的重要途径。随着传统治理模式转型换代，“互联网+政务服务”新模式深入推进，政府治理新格局不断拓展，为智慧复议创新发展提供了广阔空间。通过智慧复议创新发展有效落实社会治理精治、共治、法治的要求，实现专门问题系统化治理和精准施治，将成为维护社会和谐安定、体现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

（三）智慧复议创新发展是激发工作活力、丰富复议战斗力生成模式的有效途径。智慧复议建设是一场新的复议革命，有助于整合复议资源、再造复议流程、创新复议模式、降低复议成本及实现复议效能的最优化，对于激发工作整体活力具有重要推动作用。智慧复议创新发展的实质是依靠网络信息技术，推动复议工作迈向质量效能型，推动复议职能重心由管理型向服务型、事后矛盾化解向事前规范预警转变。通过智慧复议创新发展，将网络信息化的科技优势转化为行政复议工作的技术优势，提高复议接待、办案的自动化、智能化水平，将成为复议战斗力生成的又一重要途径。

（四）智慧复议创新发展是实施复议体制机制改革、提升复议管理精细化水平的技术保障。按照党中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》关于“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”的部署，司法部正在统筹推动复议体制改革，通过相对集中行政复议权实现资源的优化配置。在改革过程中，必须将智慧复议创新发展与资源整合、体系重构和流程再造深度融合，善于运用先进的信息化理念和技术去弥补改革产生的罅隙，推动管理精细化，促进改革实效充分显现。例如，借鉴“分享经济”理念和“远程会诊”模式，探索在线远程会审会商模式，可有效解决行政复议权相对集中后部分地区政府专家资源稀缺的问题。

二、智慧复议创新发展面临的主要问题

近年来，北京、上海、山东、广东、浙江、河南、安徽等省市在行政复议信息化建设方面都进行了不懈的探索和尝试。2018年司法部全国行政复议信息系统正式上线运行，为构建全国统一行政复议信息化平台打下坚实基础。在新的历史起点上实施智慧复议战略，要立足实际、承前启后、发扬优势、补齐短板，着力解决当前存在的一些突出问题。

（一）行政复议工作方式与新技术融合不深且不均衡。目前，全国多数复议机构接收申请人提出的行政复议申请仍以现场面交和邮寄两种方式为主。少数城市虽已经开通在线申请平台，但也一定程度存在口径粗放不够规范、互动体验不佳等问题。在案件登记和案件办理方面，很多复议机构还习惯于手工登记、纸质材料审批、按照普通办文程序办案，在线登记、在线审批被视为一种负担，只在上级复议机关督导时才予以重视，缺少应用的主动性。复议信息化建设发展存在不均衡现象，经济发达地区建设得比较好，其他地区的应用水平相对滞后。同时，复议机构上下级之间、同级之间缺乏交流和有效协调，各自为战，“数据孤岛”现象明显，一些复议机构掌握着一定的信息资源，但应用效率不高，数据过剩与数据饥渴问题同时存在。整体上，利用信息化推进复议工作的意识和能力尚跟不上信息技术的发展水平。

（二）通过信息化技术实现工作精细化管理尚待加强。一些复议信息化系统流程不够完整，其前端缺少接待、咨询、网上申请等信息，后端未覆盖送达、决定履行、复议监督、电子案卷归档等环节，未形成流程闭环。有的缺失重要的信息采集项，或者设置的信息采集环节过于繁琐，复议人员弃之不用，导致流程断裂、数据缺失，甚至造成流程管理上的漏洞和风险。在监督指导信息化方面，存在层级差较大、信息沟通不畅、效率不高等问题，需要通过智慧复议建设应用，构建“全国一盘棋”的扁平管理、高效协同、服务基层的监督指导新模式。在绩效考核方面，行政复议属于行政司法行为，对复议人员的考核应当有别于普通公务员。受考核技术和手段的限制，目前复议工作考核的客观性不足，复议工作特点未充分体现，需要结合信息化技术的应用加以完善，促进考核科学、客观、公正。

（三）以人为本的便利性和用户使用体验有所不足。《行政复议法实施条例》第18条第二款规定：“有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。”由于该规定非常原则，目前各复议机构开发的在线申请系统流程、标准、条件并不一致。有的设计倡导通过网络手段将材料一次性完整传输，但是上传文件的标准严格、程序繁琐，普通申请人难以正确操作，在线申请复议反而增加难度。有的平台虽然提供了简单的申请入口，但是没有规范的指导，没有标准化、易操作的申请模板，申请人提交的申请材料不规范，难以达到法定要求，往往需要当面补正，不能实现“数据多跑路、群众少跑腿、申请填一次”的要求。另外，有的系统设计开发时对复议人员使用体验考虑较少，流程不够优化、界面不够友好、操作不够便利，使用系统容易产生厌倦情绪，也影响了系统应用的进一步推广。

（四）信息数据分析能力和运维管理亟待加强。互联网时代数据日益成为重要的战略资产，通过复议信息平台的运行也必然产生海量数据，具有宝贵的数据资源潜力。然而，由于缺乏对复议数据进行深度分析的意识，复议数据多处于休眠状态，数据资源的潜力远远没有得到重视、挖掘和充分利用。同时，已有的项目平台建设管理水平也亟待加强。在硬件上，很多复议信息平台与司法行政其他业务系统共用一台服务器，或者服务器容量较小不能满足日益增长的系统使用需要；在开发与运维管理上，存在“重建设、轻运维”现象，很少安排配备专门的复议信息化运维团队，日常运维由公共运维技术人员负责，不能满足复议系统专业化、及时性的运维需求，也不能及时发现系统漏洞并有效加以弥补，严重影响了复议人员应用系统的信心。

三、智慧复议创新发展的基本方向

结合行政复议职能定位和工作实际，智慧复议创新发展方向至少体现在以下三个方面。

（一）智能化、信息化的工作平台成为行政复议办案的主要工作环境和基础性工作条件。展望“智慧复议”的建设和发展，其首要内涵在于将人工智能、信息技术创新成果与接待、办案、工作管理等复议具体业务有机融合，实现工作事项自动提示、复议法律文书自动生成、高度适应性在线审批、典型案例和法律法规数据库集成、复议案卷电子化等功能。同时，借助日益发达的智能终端和传输技术，各级复议系统内连接更为便利，人与人、人与物、物与物随时随地连接在一起，远程办案、远程会商、远程指导得以实现，各类资源所蕴含的活力得到巨大释放。行政复议人员有更多精力研究和审理复杂、疑难案件，在事务性工作中投入的时间和精力明显减少，办案质量和效率成倍提高。

（二）网络化、信息化平台成为申请人与行政复议机构、被申请人交流互动的基本途径。基于互联网的信息交互、资源管理与开放式共享等技术，智慧复议平台将赋予复议为民、复议便民新内涵。在线申请行政复议服务平台的建设将使复议渠道更加畅通，申请人切身体会到申请的便捷；通过大数据智能学习技术可以为社会公众提供类案检索、复议前景分析、纠纷解决方式选择等个性化的服务；通过虚拟现实等技术的应用，提升智能交互对象的角色性和逼真性，将打破传统复议审理的时空限制，在线咨询、在线审理、在线听证甚至在线调解将成为可能。随着复议机关转变传统服务理念，不断提升在线服务能力，将涌现出一大批口碑良好、群众点赞的行政复议微信、政务APP和在线平台。

（三）对复议数据资源的整合、分析和精准预测是行政复议功能延展的主要路径。行政复议既是倒逼依法行政的“助推器”，也是反映法治政府建设质量的“晴雨表”。通过对复议办案结果的大数据分析，可以发现行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节和突出问题，找准“堵点”“痛点”和“难点”，推动行政执法水平的提升；通过对行政复议申请人“关注点”“维度”“频次”“相关领域舆情动态”“相关行政审判情况”等更广阔视角的大数据分析，形成从大数据到知识、从知识到决策的转化能力，将进一步促进对行政管理领域复杂问题研判、法律政策评估、风险预警、应急处置等工作，促进行政复议制度的功能得到充分有效的延展。

四、以全新理念指导智慧复议创新发展

促进智慧复议创新发展，有别于以往的复议信息化建设，必须明确定位、加强顶层设计、务求实效，以全新的理念推动工作向前发展。

（一）新思路。由系统建设为主向复议能力建设为主转变，解决业务融合、流程优化和模式转变等基本问题；由流程开发为主向数据资源整合利用为主转变，解决基础数据集中汇聚和有效开发等基本问题；坚持以人为本，优化操作体验，用良好的操作体验促进获得优质的数据资源。

（二）新架构。坚持全国一盘棋，以全国复议信息平台为基础，统一复议数据开发建设标准，整合既有业务系统和技术框架，按照“高内聚、低耦合”的原则，推动复议系统内业务、数据、技术和应用密切协同和渐进演化，建设基于共识、互为生态、携手转型的大数据综合应用服务体系。

（三）新机制。深化技术应用，把业务流变成数据流、信息流，以深度数据分析应用驱动模式转型。统筹社会信息、复议信息采集，打破数据壁垒，推动复议数据、政务信息与行政审判数据资源的深度共享。构建一个“纵向贯通、横向集成、互联互通、高度共享”的复议信息应用平台。

（四）新模式。基于互联网新技术，建设自动化的与申请人、被申请人信息交互系统；基于自动识别、智能分析等新技术应用，建设智能化的复议办案辅助系统；加强复议数据综合分析系统建设，加强复议数据资源运营，为复议人员办案提供全程、实时、在线的信息化工作支撑。

（五）新团队。要致力于建设既懂复议实战又懂信息化技术、既懂总体规划又懂项目管理的团队。强化复议实战、信息化技术、项目管理等专题研究，注重引入外脑，逐步形成顶层设计、平台建设、平台使用、业务梳理、数据分析、安全监管、运维管理等领域专门的技术人才队伍。

五、促进智慧复议创新发展要把握的几个关系

推动工作由“汗水复议”迈向“智慧复议”，切实促进复议能力建设提升，需要着重把握好以下几个关系。

（一）网络信息科技应用与复议便民利民。虽然科技以惊人的速度发展，但并非所有人都能均等地从中获益，往往出现科技进步的“公平性陷阱”。一些复议信息化实践也反映出，对于因年龄、受教育程度、硬件条件和网络环境等方面因素难以达到操作要求的人士，高端科技的直接应用并不能增加其获得感。因此，在线上功能设计和技术性细节上，必须贯彻复议便民、利民的宗旨。同时，线上设计必须与线下行政复议接待服务的规范运行相结合，才能让最广大申请人切身体会到科技应用给申请行政复议带来的便利性。

（二）系统设计的监管模式与服务模式。在复议信息化发展初期，不少系统设计开发的初衷在于满足上级机构统计监管的需要，因而更多考虑上级需求，较少考虑实际操作者的体验。下级消极应付使用，上级反而难以获得高质量的数据。北京市行政复议信息系统二期的设计吸取了以上教训，立足于服务一线复议工作，优化操作体验，开发设计了“自动生成接待笔录”“自动生成送达地址确认书”“自动生成接收申请材料收据”等功能，成为办案人员须臾不可离的软件，从而也获得了高质量的数据，效果非常好。

（三）虚拟的流程与现实的数据。早期复议平台设计中，多把复议立案、结案等审批流程作为优先考虑的内容，流程僵化，数据不完整，难以适应现实工作流程不断变化的情况。大数据时代往往是先有数据再有模式，并且模式是在不断动态演化之中的。智慧复议的设计思路也应当是先有数据结构再考虑流程，立足于实际的复议工作应用环境，构造最优的数据库模式。同时，要坚持流程也是数据的理念，通过优化数据库及其应用系统的概念设计、逻辑结构设计，通过可视化和人机交互技术，实现虚拟流程的效果。

（四）尖端先进的技术与最适宜的技术。总结一些地方行政复议信息化建设的经验，可以逐渐认识到，许多情况下效果最好的技术，并不意味着最前沿或最先进，而是最有适应性或匹配度的技术。在具体的业务应用环境中，最好的信息化成果的实现，有赖于技术团队和业务团队的通力合作。在解决具体技术问题时，既需要开发团队不断研究攻关，有时也需要复议业务团队理解配合，对于难以实现或者开发技术代价过高的需求不必过于执着，学会转化视角和思路，双方共同寻找适应性强、匹配度高的技术解决方案。

（五）依赖技术与技术依赖。行政复议是具有“准司法”特点的工作，肩负着重要的政治、法律和社会责任。推动网络信息化技术应用于复议工作是一个重要进步，但也应当认识到其局限性。任何数据从收集分析到解读都避免不了数据损失，需要结合实际矫正使用；自动生成的接待笔录需要接待人员逐一核对法律要素；智能生成的复议决定需要复议人员结合具体案情、法律规范和工作经验审慎加以判断。在大数据时代，网络信息化平台是复议人员可以依靠的工具，但构建科学的工作体系，依法办案，不断提升复议办案水平，坚持认真、严谨、负责的工作态度才是根本。