“三旧”改造中的拆迁补偿问题研究

吴家龙

（广东省土地开发整治中心，广东 510635）

“三旧”改造作为盘活存量用地的有效抓手，为缓解用地供需矛盾、恢复旧城活力、促进产业升级和保障经济持续高质量发展发挥了重要作用[1]。但随着城市更新发展向注重内涵式品质提升方向的不断推进，在“三旧”改造实施过程中，往往会涉及多个权属人的拆迁补偿问题，同时还会面临土地权属人、开发商、政府等多方面的利益分配问题[2]，而这种利益之间的博弈往往难以平衡[3]，产权人的拆迁补偿问题已成为“三旧”改造中最棘手的问题之一。目前关于“三旧”改造拆迁补偿的研究较少，本文就“三旧”改造中的拆迁补偿问题进行探讨研究，并提出建议，以期为解决“三旧”改造拆迁问题提供参考。

1 “三旧”改造拆迁现状问题

“三旧”改造工作主要依靠市场主体实施，针对征拆纠纷处置，少数权属人对拆迁补偿要求过高，目前又缺少有效的强制措施，主要由市场主体与原权利人自行协商谈判，往往导致“三旧”改造工作陷入僵局。“三旧”改造现状问题如下：

（1）拆迁补偿机制不够完善。在拆迁补偿标准方面，由于缺少针对“三旧”改造的补偿安置标准，市场双方通过协商谈判来确定，改造主体缺少有力的“谈判资本”，面对被拆迁户的漫天要价常常束手无策。此外，违法建筑的滋生使拆迁补偿的难度进一步加大。在拆迁补偿程序方面，“三旧”改造中拆迁安置补偿方式、交付方式、回迁房的选择、过户登记等主要由市场主体与原权利人协商确定，不同个案之间差异很大。

（2）改造前期工作问题突出。随着信息全球化，网络、报纸等媒体对拆迁负面新闻的宣传报道过多，从而营造了不良的社会舆论氛围，且随着生活成本的提高，参与改造的土地权属人改造意愿又反复无常、多疑善变。

（3）权利人利益诉求日益高涨。低效用地的权利人诉求与日俱增，协商谈判的难度越来越高，拆迁面临着较高的交易成本。有些“三旧”改造项目现状建筑平均容积率达到1.1，同时存在“土地外卖”、产权关系不清等问题，采用货币方式实施补偿原土地使用权人普遍不被接受，更倾向于留用土地或置换物业，但目前土地整备工作中以协议方式留用土地的政策依据不足。

（4）“钉子户”问题突出。被拆迁对象对补偿的过高期望易导致“钉子户”现象。在市场运作模式下，目前主要依赖市场主体与其协商，而由于拆迁政策对钉子户缺乏强制手段，协商的结果往往是市场主体妥协，最终往往以提高项目容积率的方式将成本转嫁给政府。有些地区的“三旧”改造项目用地为农村集体建设用地，而这部分土地的承租对象多为经营低端产业的个人或民营企业，但要进行“三旧”改造就必须解除租约，这些租赁合同的租期和剩余租期长短不一，承租户漫天要价现象较多，严重阻碍了改造进程。

2 国内外城市更新拆迁补偿措施

（1）美国。美国拆迁方面的法律依据是《重要空间法》，其中涉及一个“国家征用权”的概念，是指在基于社会公共利益需要时，政府有在未取得财产所有人同意的情况下，直接对私人财产实施强制性征收的权利，同时财产所有人获得相当于市场价格的补偿。此外，美国最高法院还扩大了《重要空间法》的适用范围，即根据公共利益的需要，政府可依法对老旧商业区进行征收并授权开发商予以改造。财产所有人对房屋拆迁的补偿有异议时，可依据《重要空间法》上诉，当无法就补偿金达成一致时，则由民事陪审团来确定合理的标准。《重要空间法》使得财产权根据公共利益依法受到限制，在合理补偿的条件下，出于公用的目的，国家可以征用，实现了政府征地的合法化。

（2）日本。日本《土地征收法》规定征用土地的补偿方式包括五个部分：①征用损失补偿，即对征地造成财产损失的，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格进行补偿；②通损补偿，指对因征地而可能导致土地被征者附带性的损失补偿；③少数残存者补偿，即对因征地使人脱离生活共同体而造成的损失进行的补偿；④离职者补偿，指对因土地征用造成业主失业等损失的补偿；⑤事业损失补偿，即拆迁造成的污染对财产所有人的经济和生活等造成损失而进行的补偿。《土地征收法》中征用土地补偿措施的明确化，有助于拆迁工作的稳步推进。

（3）新加坡。新加坡通过立法，建立了“en-Bloc”（即分层地契房产的所有者共同卖出他们的全部财产）程序，只要大部分业主出售房产，那么开发商就可以强制购买反对出售的业主房产。依据房屋使用年限，建立动态强制拆迁规模比例，年限越长，需要达成拆迁协议的比例越低。达到法定同意率后，反对出售的业主仍有权在一定时间内向分层地契局提出免费诉讼，由分层地契局根据是否损害反对出售者利益等原则决定是否批准出售。“en-Bloc”程序在很大程度上保障了拆迁制度的公平性和高效性。

（4）中国香港。香港的《土地收回条例》赋予政府在主导机制下可采取强制措施的权利。《土地（为重新发展而强制售卖）条例》规定了市场主导机制下的强制措施，即允许取得一项不动产多数产权的人，申请土地审裁处做出“强制售卖”该不动产及土地使用权的命令。其中，“强制售卖”是一种平等主体之间的交易行为，但与建立在自愿基础上的一般交易行为不同，它是通过第三方介入，强制不动产权益主体将该不动产权益出售给买方的行为[4]，并裁定补偿金额。另外，补偿区分自住、出租和空置，按“同区七年楼”标准补偿，支付再置业津贴，重建计划公布后，进行“户口冻结”调查。但是，申请人向法院申请“强制售卖”需要满足3个条件：一是申请人成为80%的多数产权拥有人；二是申请人提交对土地及建筑物的现有使用价值报告；三是申请人进行注册和通告，使得土地行政部门和其他利害关系人知悉。而法院做出“强制售卖”令也需要具备3个条件：一是确认少数人产权估值公平合理；二是确认申请地段基于该地段上的现有建筑物的龄期或其维修状况理应更新；三是确认申请人已尽力购买少数份数。只有当申请人的申请满足法律规定的条件时，法院才会发出“强制售卖”令，据此确定拍卖涉案土地及其上建筑物的底价。《土地（为重新发展而强制售卖）条例》的实施，一方面，减少了旧区改造时“钉子户”对重建产生的障碍，从而释放了宝贵的市区土地资源及其发展潜力；另一方面，也显著改善了居住在残旧失修楼宇中人员的居住环境。

（5）中国台湾。台湾通过制定《都市更新条例》和《土地征收条例》，并创设“都市计划容积移转办法”，即允许受限制地区建筑物的容积率转移到许可发展地区，并给予相应的容积权利补偿。补偿范围除土地、房屋补偿及安置外，也会考虑土地发展权的预期价值。《都市更新条例》通过建立容积奖励与租税减免的奖助制度，按照促进民间参与和公私合作（PPP模式）的理念，鼓励居民“自办”与“公办”更新相结合，推动了公私合作型都市更新的稳步发展。在征收计划公布之前由民意机构举行公听会，注重安置先行，尽可能照顾拆迁户的利益。强制拆迁手段则视为“最后手段”，且政府有明确规定强拆规模，必须要到5%以下，且最多不超过5户。

综上所述，美国、日本、我国香港和台湾的城市更新拆迁补偿的措施既不同于基于纯粹公共利益政府单方强制实施的征收，也不同于完全交由市场主体通过自由协商实施收购的方式，通过立法和完善相应的补偿标准、程序、方式，充分发挥市场的效率功能与政府的公平保障功能作用，有效地保障了大多数权利人和社会公共的权益。

3 建议

结合“三旧”改造的现状问题，并借鉴国内外城市更新拆迁补偿措施，完善“三旧”改造拆迁补偿体系，提出建议如下：

（1）加大法律支撑力度。“三旧”改造利益主体多，由于缺少解决拆迁矛盾纠纷的有效手段，往往因少数利益主体反对改造或补偿安置方案而导致项目无法实施。如果强行推进，极易造成这些利益主体与改造主体或地方政府之间的对立，甚至可能引发极端事件，影响社会正常秩序。但如果改造项目一直停滞，同意改造的多数利益主体无法得到应有补偿和有效安置，也可能引发一系列社会矛盾。因此，及时总结提炼“三旧”改造拆迁探索经验，根据需要从法律上明晰拆迁纠纷的司法裁判途径等关键问题，研究提出修法建议，争取纳入土地管理法或其实施条例的修正案中，使“三旧”改造拆迁补偿有法可依。

（2）完善纠纷调处机制。房屋拆迁损失补偿的目的在于实现平等，不应降低被拆迁人原有的生活水平，因此补偿范围可参考日本的补偿方式。根据“三旧”改造的市场区域、类别的差异，按照原则性与灵活性相结合的原则，合理制定“三旧”改造拆迁安置指导标准以及相关程序性规定，充分保障相关权利人的合法权益，促进补偿安置工作有序推进。同时，应制定相关指导意见，将市场化改造模式视为政府主导拆迁模式的延伸，探索以先行政裁决、再司法裁判的方式处理矛盾纠纷，并按照审执分离、裁执分离的原则，由地方政府执行裁判结果，提高执行效率。这样不仅利于市场的规范运行，也可有效防止原业主的投机行为。

（3）合理界定公共利益的范围。我国《物权法》第42条明确规定，为了公共利益需要，可依照法律规定的权限和程序征收单位或个人的房屋和其他不动产，但并未对公共利益的具体内容进行细化。根据其他国家与地区的实施经验，应对“公共利益”的确定方式和确定程序，以及防止“公共利益”滥用的范围和情况予以明确和细化，最大限度地避免实际操作中的“自由裁量”现象。

（4）破解拆迁补偿“钉子户”难题。可结合实际情况，允许“三旧”改造项目在满足95%以上被拆迁人已签订拆迁补偿协议、对剩余被拆迁人的补偿标准不低于市场评估价格和其他被拆迁人补偿标准的情况下，启动强制拆迁司法裁决和财产保全程序，由人民法院作强制拆迁司法裁决，地方政府组织实施财产保全和强制拆迁。因此，可借鉴我国香港的“强制售卖制度”，研究市场运作模式下对“钉子户”房屋行政或司法强制处置的手段。