自然资源资产修复及可持续性保护的市场模式探索

李 乐

（东营市自然资源局土地综合整治服务中心，山东 257091）

十八大以来党和政府对于生态保护工作的关注日益具体化，要求到2020年要初步建立起涵盖产权制度、空间规划，以及自然资源资产有偿使用、修复与治理、产品交易等的生态文明体制。农田生态系统作为人为干扰程度较高的生态系统类型，其生态产品成为除粮食作物、经济作物之外重要的输出产品类型。在《生态文明体制改革总体方案》中，耕地并行于森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流等资源类型，成为自然资源资产修复机制的重要内容，耕地占补制度也成为生态用地占补的重要方式[1]。按照中央总体要求，生态文明体制改革与政治、经济体制改革统筹推进，具有共同的时间节点。自然资源资产修复较之1998年修订《土地管理法》形成的耕地占补制度，具有市场性、产权性、社会性等特点。当前，党和政府对于生态文明体制改革的大政方针和主要思路已经明确，如何承接好顶层设计、对接市场运作、衔接既有模式成为自然资源系统目前的重要议题。为此，本研究针对改革目标，结合耕地占补平衡制度及现有自然资源资产管护措施，深入探索自然资源资产修复补偿需要关注的关键内容，以期在建立市场化、多元化自然资源资产修复机制的同时，合理界定公益行为与营利行为的关系。

1 存在的主要问题

1.1 管护机制不合理

我国虽然重视耕地占补平衡工作，但因受制于部门管理，原国土系统的土地整治项目的后期管护割裂了项目维护与农业主管部门的农业生产经营及耕地资源可持续使用的关系。重建设、轻管护成为土地整治项目建设后面临的主要问题。部分省市制定的后期管护基本秉持“谁使用、谁管护，谁受益、谁负责”的原则，缺少系统的项目后期管护机制和稳定的资金来源：管护主体主要是村委会或乡镇政府；主要的资金渠道包括土地整治项目结余资金、承包户自筹资金、水利设施有偿使用收益等，缺少专门的政府资金列支。与耕地占补不同的是，森林、草原、湿地等资源的主管部门承担了治理、修复、经营等一系列工作，责任主体与资金来源均属于政府职能范畴，管护机制具有制度保障，避免了部门多头管理对自然资源系统管理的制约。而且我国针对这些资源的保护除了退耕还林、退耕还草、退耕还湿以及防风治沙等非空间硬性控制指标外，更多的是对现状资源的维护与保育，地区内缺少类似为增加耕地指标而过度扩张的现象，避免了因水源、水文地质、护养等外部因素制约造成新增加资源的不可持续性存在与使用。目前森林、草原、湿地资源的管理以国有土地为主，较多以保护区的方式实施资源保护和修复工作。受当地管辖权、社会经济发展、个体产权等因素制约，保护区的划定并不能完全覆盖当地所有自然资源资产，致使保护区外部自然资源资产缺少合理维护。而且受集体土地所有制影响，政府对于集体土地内部的湿地、林地、草地等自然资源资产较多通过资金补偿、引导合理利用等方式进行控制，管制效果相对较弱。《生态文明体制改革总体方案》在理论上构建了依据自然资源资产分类口径统筹设计国土空间规划、山水林田湖草综合整治、国家公园体系等管理模式，而且提出划清国有土地和集体土地之间的边界、由中央和地方政府分级代理行使所有权以强化所有权主体对于全民所有制的统领力度。在实际工作中，更需明确政府部门对于集体土地的空间管制权、所有权购买权（征收权）、生态产品补偿权以降低所有制对生态文明建设的影响。

1.2 社会开放性不高

《土地管理法》第三十一条有关建设占用需补充所占耕地质量、数量相当的耕地，没有条件或者开垦不符合要求的，需缴纳耕地开垦费的规定与《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》类似，都强调了责任主体的补偿义务[2]。然而在实践当中，受土地整治项目立项、管理、验收等具体管理办法制约，建设占用主体只能缴纳耕地开垦费，难以采取开垦相应数量、质量耕地的方式进行耕地补充，造成法律政策与具体管理层面存在偏差，耕地占补成为了单纯的政府行为。尤其是土地整治机构业主地位的明确，使项目管理者、建设者与存在实际需求的土地所有者、使用者边界混乱。后期受政府财政压力及社会参与理念的影响，推进“以奖代补”“以补代投”等土地整治模式，更多反映的是政府主导下的项目规划设计与建设情况，缺少与建设占用主体客观需求及实际土地产权主体意愿的充分衔接。随着耕地占补平衡指标易地交易政策的不断放开，地方政府更加看重其拓展财政来源的作用，在耕地质量等别、项目设计等多方面缺少综合考虑，致使耕地开垦费与指标交易价格偏差过大，降低了耕地占补制度的农业经营可行性。除海洋、水流外，森林、草原、湿地、荒漠等的生态产品主要体现在土地承载的植被、动物等自然资源资产构成的生态系统。对于这些生态用地的补偿主要体现在根据不同的标准换算出的土地面积和生态恢复程度，包括数量与质量两个方面。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》对于生态用地补偿的原则界定为“谁破坏、谁补偿”[3]。与《土地管理法》中缴纳开垦费的显著差异在于，该意见承接了《土地复垦条例》等的有关精神，明确规定只有在责任人灭失的情况下，才由地方各级政府按照事权开展修复工作。政府对生态用地补偿的重心集中在对原始状态的认定以及修复程度的评估，将实施修复工作的主体推向了社会层面。这促使对于生态用地占补模式必须摒除以往“政府内循环”的狭隘思路，转向建立合理的修复标准和工作流程，以监督责任人的自然资源资产修复工作落实情况。

1.3 产权激励不可行

《土地管理法实施条例》第十七条规定，开发国有“四荒地”从事种植业、林业、畜牧业或者渔业的，可确定给开发单位或个人长期使用。但在缺少政府预先立项的前提下，个人开发形成的新增耕地难以进行验收、入库等后续工作。而且政府对于此类未确定国有土地使用权的耕地缺少合理的开发准入、产权登记、经营许可等配套制度。个体开发后也会因制度缺失而缺少长期、稳定的运营、投资。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》也提出了“谁修复、谁受益”的原则，规定采取赋予一定期限自然资源资产使用权的产权激励方式，鼓励社会群体参与自然资源资产修复工作。目前，社会群体在我国自然植被贫瘠地区进行植树造林，首先通过政府发包等方式获得土地使用权，再实施改造修复工作，不仅促进了当地生态环境改善，也增加了个人收益。在社会群体未明确获取自然资源资产使用权的前提下，先修复、后使用的产权激励模式的最大问题就是产权归属的不确定性所导致的潜在投入产出风险。另外，自然资源资产修复对象的种类繁多，其内部物种各具特性，不同自然资源资产承受人类活动程度与频率的差异性较大，产权激励措施难以应用于所有的修复对象，存在部分自然资源资产需在人类活动影响较小的情况下才能持续性生存的现实情况。而且产权激励措施与《生态文明体制改革总体方案》提出的市场模式下社会群体承接政府购买服务的约定服务相冲突，模糊了社会群体参与自然资源资产修复的受益方式。

2 框架体系

2.1 优化资源使用管理制度

十八大报告确立了“节约优先、保护优先、自然恢复”的自然资源资产使用保护方针。这要求生态文明体制建设首先要明确经济、社会和生态三种产品形态的存在、恢复与人类活动之间的相互关系[4]。经济产品的主要作用在于实现个体或特定群体的利益追求；社会产品在于确保国家和地区范围内的财富均衡、基础福利共享；生态产品则是所有生物都赖以生存的最基本条件。在现实当中，这三种产品形态经常交叉存在，具体反映在主导用途确定的不同地块，同时附带其他形态的产品类型，如城镇区域存在风景园林用地、农田系统具有人类活动干扰下的生态服务价值，森林、草原、湿地、海洋、水流等本身或其内部也具有木材、林果、矿产、能源等营利性产品输出。这些产品形态交叉区域也是当前国内外推行湿地银行、森林碳汇、耕地占补等自然资源资产有偿使用、占补的重点区域。受地形地貌、水文地质、土壤肥力、种质资源、动植物生活习性等多因素影响，更多自然资源资产需禁止或限制过多其他类型产品的进入，否则一旦破坏难以恢复。因此，必须通过建立科学合理的国土空间规划管制体系，禁止或限制社会经济发展活动向重要自然资源资产分布区域过度延伸及不同自然资源资产类型之间过度转换。在城镇社会经济发展集中区要构建绿色、低耗、环保的内部土地利用空间格局和集约度等有关标准制度，促进公共交通导向发展、紧凑型发展、环境兼容性发展。同时，结合农田耕种区、林业砍伐区、渔业捕捞区等人类活动频繁区域的各自特点，在建立分门别类的自然资源资产负债表和污染控制配额的基础上，构建政府主控的初始自然资源资产使用配额、排污配额、碳排放配额、肥料使用配额等控制性配额、约束性配额的分配制度；不突破当地各类自然资源资产及污染总量控制的最大限度范围内的市场交易制度，形成政府管制、市场调节的融合机制，将自然资源资产的动态保护、调控与持续利用等优先于修复治理工作，以此控制后期的自然资源资产污染、损毁、破坏、难以恢复等问题。

2.2 明确责任主体、建立基金模式

基金模式是美国、欧洲等发达国家和地区在历史遗留的污染地（brown field）治理、生态环境修复方面采用的主要方式，实现了政府制定标准、市场有序运作的有效衔接。随着市场模式逐渐成为生态文明体制建设的重要手段，我国政府对于历史遗留或无法确定义务人的自然资源资产修复工作也应改变以往具体承担的方式，宜通过将项目建设推向社会，转向制定不同类型的整治项目可实施范围、管理流程、整治标准、规范后期地类使用等工作，规避以往建设、管理、验收等缺少合理制约的体制问题。自然资源资产修复基金的来源既可以是政府收取的自然资源资产有偿使用、占用的税费，也可以是社会群体基于投资目的众筹形成的多元化投资。在按照各级机构职能整合的基础上，对于相同或类似自然资源资产的整治或修复，由社会群体依据自身需求或政府要求申请相关资金，可避免以往由不同部门整治机构具体承担耕地整治而存在重复投资、标准不统一、社会难以参与等问题。对于不同内容的自然资源资产整治或修复，也可根据实际需求构建专题式、模块式基金类型：针对破坏因素单一且仅体现生态产品的自然资源资产，可直接建立专题性基金，对申请者予以补助；针对破坏因素多元化且仅体现生态产品的自然资源资产，可根据影响因素的类型分别设置不同的基金，如各类重金属污染治理基金、土壤质量改良基金、水质恢复基金等，提高修复基金使用的精准性和模块化；对于存在社会性、营利性产品输出的自然资源资产，如耕地、森林、湿地、水域等，则可分别纳入农业、林业、旅游业、渔业等发展领域的产业基金，通过政府财政转移支付提高单位产品补助和公共服务设施建设水平，增加这些领域市场机制发展的利润获取空间，以此激励产业发展主体为扩大产业规模、发展绿色产品而对相关自然资源资产的可持续利用或维护加大投入力度；城镇、农村居民点等建设用地范围内现状或规划商业、工业、住宅用地的自然资源资产修复可主要集中于土壤污染治理基金设立或纳入开发建设成本，内部绿化可由开发商或经营者严格按照空间规划中绿地率、绿化率等相关标准自行完善。

对于自然资源资产破坏、污染义务人明确的恢复治理工作，应严格按照《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》当中“谁破坏、谁补偿”的原则，将相关费用直接与义务人生产经营当中资源获取、运营成本绑定。新上项目、现有项目规模扩建及临时用地等原因造成现有湿地、耕地、林地、草地等自然资源资产数量减少、质量降低的，可结合土地有偿供给、二级市场发展、农村集体经营性建设用地入市，在项目用地申请、交易环节增设资源补充、修复内容。通过建立自然资源资产修复当中义务人与土地产权主体、国土空间规划及保育措施的直接联系，避免政府在主导修复工作中的财政负担及管理成本过高、内容繁琐等问题。另外，进一步理顺责任主体与实施主体之间的市场关系，确保义务人可根据发展计划、产业构成等因素独立实施或委托专业修复机构实施修复工作。这不仅可以实现义务人在落实修复义务的基础上将有限的人力、设备等资源集中在产业发展中，而且可以推动专业性修复的市场化竞争及规范化建设，最大限度地推动自然资源资产修复的市场化、多元化发展。

2.3 拓展产权激励实现途径

产权激励的对象在于社会群体，目的在于增加涉及污染治理、自然资源资产修复的整治工作融资渠道，减缓财政压力，推进整治行为的市场化。产权激励必须具备经济可行性、获取稳定性才能具有现实可操作性。为保持和提升现状自然资源资产的内部结构和物种质量，对沙漠、公益林等的保育与管理可结合自然资源资产有偿使用改革趋势，将购买服务与承包、抵押等市场行为融合，实现社会承包群体在利用承包的自然资源资产获取收益并维护的同时，也承担一定规模的其他自然资源资产的保育工作。这种附带性公益工作也可以由承包户转让给其他社会群体进行以提高社会参与程度，但相关环节、资料等必须向主管部门告知或备案，避免环节错位造成社会群体利益损失或管护工作中止。因土壤污染、企业破产等因素造成空闲或低效利用的现状建设用地，应在充分衔接国土空间规划确定的规划用途基础上，制定不同的激励或绑定措施。对于后期用途为商业、工业或住宅的地块，可分别采取设立基金或纳入企业建设范畴等方式。企业承担的费用可通过建立相关环节的税费减免、土地使用权优先购买等方式，以政府手段抵消企业收支不均衡；也可以通过提高建筑密度、容积率等形成的市场增利予以返还。现状为建设用地，后期规划用途为耕地、林地、草地等生态用地的地块，可采用与优化现状自然资源资产管护改革中的增加承包权义务绑定的方式实现。将单一性基金模式限定于责任主体难以明确、使用权难以落实等有限区域，缓解政府建立修复基金的压力[5-7]。

同时，根据自然资源资产的特殊性、独有性等特点，在完善购买服务机制的基础上，利用地面巡查、遥感监测、年度变更等即时性和持续性空间数据建立绩效考核与责任追踪机制，建立社会性的责任终身制与市场准入征信体系。自然资源资产修复要严格区分植被恢复、污染治理之间的辩证关系。建设占用现有自然资源资产需对占用的资源进行补充，同时其开发建设区域、进行资源补充区域均可能因存在污染面临增加污染治理的资金、劳动力投入。因此，有必要明确形成各类问题的原因并明确具体责任者，才能形成谁破坏、谁治理、谁投资的良性循环。另外，基金模式应注重对补贴内容的监管，强调是一定规模以上项目或项目当中关键部分的补贴，更多的投入由使用者在后期使用当中形成的收益予以平衡，避免政府投入的大包大揽。

3 关键节点

3.1 建立项目管理市场机制

依托土地复垦有关的条例、实施办法、编制规程、质量标准等框架体系，结合现有耕地、林地、草原、湿地、水域等修复工程管理办法，增加对社会举办项目的审核、认定、监管、惩治等环节的约束。在确保自然资源资产修复措施必要性与可行性的基础上，结合国土空间规划、管制制度及各类用地污染控制标准，有效实现修复后的各类用地的安全使用以及用途改变与资金投入兼容的目的。管理机构要根据现状或者未来规划对所需达到的生态标准，明确修复标准，确保修复的水平和内容符合社会整体需求。社会主体可根据管理机构提供的相关信息制定修复方案，参与市场竞争。管理机构要结合空间数据加强对项目变化情况的了解，以此整体掌握社会主体在项目实施中的具体工作内容和投入成本，同时建立项目跟踪、记录机制，畅通社会主体向管理机构实时汇报遇到的各种可能性问题的途径，及时调整修复方案。涉及潜在污染问题的土地修复，管理机构应建立地块污染、修复信息系统，确保后期土地通过市场转让给他人时知悉相关信息，避免使用方式不当造成后续污染及健康受损的问题。

3.2 完善市场公平竞争机制

基金模式推动修复主体由政府内部扩大到社会公众。建立社会范围的市场公平竞争机制是在减少行政干预市场行为的同时，保障市场规范运行的重要保障。严格资质、资产管理是保证工程质量的基本要求，必须加大打击资质违法违规外借、挂靠行为的力度，提高职业资格管理与使用的正确导向。透明公开的招投标机制是切断作为修复主体的政府或社会公众与规划设计企业、施工企业之间利益输送的关键，需进一步规范招投标公共平台建设，将重要性建设环节或规模资金以上的项目纳入招投标领域，打击围标、串标，限制自由准入等不法行为，确保基金模式的市场化运行机制。政府机构应建立健全基金申请材料清单制度，将资质、资格、招投标文件等作为基金申请的要件，以此实现政府行为对市场行为的制约与规范。

3.3 建立长期资金保障机制

首先，在加强对自然资源资产有偿使用制度建设的基础上，提高政府将相关收益用于自然资源资产修复、污染治理等方面的比例。相关资金可根据自然资源修复的综合性、后期使用情况的收益性，进行有机整合和相互穿插，在生态文明体制建设的框架内优化资金使用、提高地方政府资金使用的灵活程度。其次，在建立碳排放、污染物排放总额控制的基础上，利用合理范围内的行政调控手段以及市场供需情况，增加碳排放、污染物排放权的交易价格，形成以市场反应价格变化、政府垄断价格趋势的总体构架，以此建立相关污染治理、自然资源资产修复基金补充标准的动态变化机制。最后，建立经济产品、社会产品、生态产品转换机制，在不考虑自然资源占用、环境污染的前提下，利用政府税收机制形成以经济发展促进粮食安全、资源环境保育机制，实现三种产品的持续性共存与互补。

3.4 细化土地用途管制分区

在严格落实国有土地所有权主体地位的同时，以法律形式明确政府基于公共利益对国有土地使用权、集体土地所有权行使的空间管制权，建立集体土地向国有土地的自由转化机制。依据全域和地区自然资源资产负债情况，利用《土地利用现状分类》及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管制基础，编制宏观管制、微观调控的国土空间规划，避免《县级土地利用总体规划编制规程》当中依据《土地管理法》“三大类”土地分类体系划定土地利用分类所引起的管制分区概括、管制规则粗略等问题。在依据产权边界形成的现状和规划图斑内部梳理好覆被分类与利用分类的关系，形成产权主体明确、内部标准细化、使用行为规范的土地用途管制分区体系，突破保护区覆盖面窄、集体土地管制主体不明等问题，为自然资源资产修复工作提供空间管制支撑。

4 结论与讨论

自然资源资产修复仅是生态文明体制建设的局部内容。结合三轮规划土地利用总体规划对耕地保有量的设定可以看出，所谓的自然资源资产修复是在一定规划期内为协调社会经济发展产生的资源占用与规划设定的保护性目标之间关系而实施的工程措施，具体反映为依据规划期所损失生态产品折算出的土地面积或自然资源资产总量。持续性的生态文明体制应首先立足于生态产品对于所有生命形态的重要支撑，根据未来人口需求对生态产品的需求和不同类型自然资源资产产生的生态产品之间交互形成的自然资源负债情况建立空间管制制度，避免产业发展和城镇建设对他们的过度侵占。结合生态系统对污染物吸收、转化的能力与周期，以及区域范围内人群及生物可承载水平，建立污染物排放量控制定额，为后期市场化的污染治理和污染物交易创造量化指标。同时，将污染排放管理置于政府控制、市场调节的机制当中，利用管制和调控措施将形成污染灾害的可能性降到最低。在将自然资源资产修复范围限定于自然资源资产受人类活动影响区域的基础上，结合政府管理体制改革、市场经济建设、产权制度创新等综合性改革，将具体的污染治理、自然资源资产修复工作推向社会层面。

生态文明体制建设是我国当前治国理政的核心。生态系统不仅通过接触或置身其中能够获得生态产品，而且通过地区、全球大气循环和生态系统交互作用让身居远处的生命形态获得产品。生态产品不同于经济模式下形态、数量、产权明确的商品类型，在于其广域范围内地气候调节、防风固沙、保持水土等宏观效益。生态产品的维护与提升应更多立足于改变当前政府收取税费向生态维护、修复领域的应用，降低社会经济发展成本，推动社会范围内经济产品对生态、社会产品的转换与平衡。提高自然资源资产的有偿使用占用、推行政府购买社会服务虽然有助于增加生态文明体制建设的资金来源、减缓政府财政负担，但容易形成公益性产品或资源过度商业化、管理主体过于营利化等问题。合理划分自然资源资产有偿使用的范围与类型、优化和改革现有公益性事业单位职能，是规范不同类型产品合理实现的制度保障。另外，集体土地所有制作为在历史上实现农村集体经济组织经营管理行为的产权保障，在当前依然发挥着乡村振兴、产业融合的积极作用。如何从生态文明发展的角度将政府空间统筹规划、用途管制与美丽乡村建设有机结合，依然有赖于对集体土地产权制度改革的进一步深化及政府公权力涵盖范围的明确。