美国生态产品价值实现机制相关经验及借鉴

2019-01-27赵政

自然资源情报 2019年9期

赵政

（自然资源部人力资源开发中心，北京 100034）

生态产品，是指在不损害生态系统稳定性和完整性的前提下，自然生态系统为人类提供的物质和服务产品，包括三类：物质产品（农产品、野生动植物产品、生态能源等）、调节服务产品（水土保持、防风固沙、海岸防护等）和文化服务产品（生态旅游、美学体验等）。为了实现多样化的生态产品价值，需要根据不同的生态产品建立不同的生态产品价值实现途径，建立健全生态产品价值实现机制。尽管美国并无明确的政策用于统筹和引领生态产品价值实现机制，但不少生态环境保护项目正是从生态文明建设的角度出发，通过生态保护补偿、生态权属交易、经营开发利用、政策制度激励等路径来实现生态产品价值（生态系统服务功能）。因此，对美国相关项目运行的机制和模式进行研究，可为我国建立生态产品价值实现机制等战略部署提供可资借鉴的经验。针对生态产品价值实现的不同途径，本研究选取美国加利福尼亚州中央山谷栖息地交换项目和美国环保署河口计划等典型项目，从项目参与方、合作机制和项目成果等方面作简要介绍，并尝试对美国生态产品价值实现的典型做法、特点和相关法律政策进行简要分析，以期对我国建立和完善生态产品价值实现机制有所帮助。

1 美国生态产品价值实现的一些典型做法

1.1 栖息地交换[1]

美国加利福尼亚州中央山谷的开发和农业生产已经取代了95% 以上的历史湿地、河岸和洪泛区栖息地，逐渐威胁到了许多濒临灭绝的物种。在这一背景下，加利福尼亚州希望通过此项目努力恢复相关栖息地的数量和质量，同时维持生产性农田。项目目标是在未来为奇努克鲑鱼、斯文森鹰、河岸鸣鸟等多个物种维持至少60万英亩的优质栖息地，恢复生态环境的多样性。

此类项目参与方一般来自公共服务部门、非营利组织和多个农业生产者代表等各个行业，在加利福尼亚州中央山谷项目中，各参与方具体情况如下：

（1）政府及公共服务机构，包括加利福尼亚州水资源部、生态保护部及萨克拉门托圣华金三角洲保护区等。

（2）生态环境保护组织，包括美国河流保护组织、美国环保基金会、加利福尼亚州奥杜邦鸟类协会、美国鳟鱼保护协会等。

（3）农场代表，包括戴维斯牧场、图勒盆地农场等。

项目通过向土地所有者（农民或牧场主）支付保护和恢复栖息地的相关费用, 使保护濒危野生动物变成一项可以持续获得收入的工作。项目款项来自政府、能源公司和其他相关私营开发商。主要程序是：土地所有者维护和改善其土地的生态环境，投资人通过评估特定地块上栖息地的价值（包括数量和质量）确定支付的金额，双方达成共识后，通过项目配对由土地所有者向投资者出售特定栖息地块的“生态积分”，以补偿影响物种和生态环境的开发，如建设道路、输电线路和风力涡轮机等。独立的生态环境交换管理员监测和核实“积分”交易，并报告进展情况，以确保濒危物种的生态环境得到保护。

项目实施为加州中央山谷栖息地的濒危野生动物改善了生存环境，奇努克鲑鱼、斯文森鹰、河岸鸣鸟、巨大的花纹蛇、黑脉金斑蝶已成功列入项目保护动物名录中，同时项目仍在考虑扩大动物保护范围。

1.2 生态恢复计划[2]

在美国一些地方，政府机构通过主导设立生态恢复计划实现生态产品的价值，改善生态环境。美国国家河口生态恢复计划（National Estuary Program，NEP）就是一个很好的例子。该计划是一项自主申请项目，依据《清洁水法案》（CWA）于1987年成立。此项目致力于恢复和维护分布在大西洋、墨西哥湾和太平洋海岸等地区的28个重要河口地区的水质和生态环境。

为实现相关目标，NEP项目使当地社区成员和项目主要参与机构合作制定和实施项目计划。每个具体的项目均根据当地情况设置了不同的执行团队，包括州和地方机构、大学和独立的非营利组织的代表等。在监督和管理国家计划时，由美国环保署向地方的NEP项目提供年度资金、国家指导和技术援助。

目前，美国28个NEP项目成果颇丰，自2000年以来已经保护并恢复了100万英亩以上的栖息地，不仅使当地公众深入参与到了河口生态环境保护中，而且在识别生态环境问题和解决复杂的水质和生态系统问题方面也取得了实质性进展。

2 实践经验

由上述可见，完善的政策法律基础、健全的规划与计划、发挥行政主导的积极作用、注重运用市场机制以及完善的社会参与机制，是美国生态产品价值实现机制值得借鉴的经验。

2.1 完善的政策法律基础

在上述的案例中，每个项目的建立都直接依据相关环境及资源保护的法律及政策。例如，国家河口生态恢复计划是依据《清洁水法案》而成立的[2]，而中央山谷栖息地交换项目则是被相关政策列明属于《濒危物种法》的保护工具[1]。美国生态产品价值实现机制的成功经验正是得益于其完善的法律及政策体系。

（1）法律的框架性作用显著。在面对多个污染源带来的扩散性和累积性环境污染时，美国成文法是非常有效的环境保护工具。[3]上述案例中涉及的《濒危物种法》《清洁水法案》都属于成文法规制环境问题的范例。

（2）就预防性监管做出明确规定。在美国，环境法明确规定进行预防性监管。[4]例如，《濒危物种法》要求根据当地情况提前制定相关项目或计划，提前关注栖息地的保护。据此，美国渔业和野生动物管理局建立了“野生动物伙伴”项目（中央山谷栖息地交换项目的上级项目），鼓励土地私有者为濒危物种保护其潜在的栖息地。

2.2 健全的规划与计划

每个项目的实施往往面临着不同群体利益、司法管辖权、土地所有权、规划责任、预算分配等问题的挑战，因此，健全的规划与计划对于项目的发展十分重要。

（1）注重事前规划。事前规划是项目顺利进行的必经程序。项目前评估为预期成果和管理计划的制定提供了基础信息。例如，中央山谷交换项目中的土地所有者可以使用栖息地量化工具的评估结果来合理选择并实施栖息地保护方案，以便取得最佳效果。同时，事前制定方案也方便监管机构跟踪项目实施。

（2）强调综合规划。生态环境改善和资源保护的计划涉及多方面的规划，这就格外强调全局观下的综合规划。例如，在国家河口计划中，综合规划需要关注社区整体开发和重建的方法，不断平衡当地政府和社区成员之间的关系，评估社区的社会经济需求和自然生态系统的破坏情况，最后得出相对优化的方案。

（3）实行个性化流程。每个项目都会根据执行地区的不同需求，定制独特流程。例如，在中央山谷栖息地项目中，项目团队针对不同的栖息地块制定了各自的流程，一方面灵活地维护了每个栖息地块的独特性，另一方面也有利于推动项目的长期合作与发展。

2.3 行政主导的积极作用

由上述案例可知，行政机关在生态产品开发和价值实现中往往发挥着在资金支持、沟通交流和监督实施的作用，同时生态保护项目的初期发展也需要行政机关的引导和支持。

（1）财政资金支持。无论是在国家河口计划（NEP）中作为资助者的美国环境保护署，还是在中央山谷栖息地交换项目中作为投资者的州政府，都体现了行政机关在项目资金支持中的主导作用[5]。这一安排是因为生态环境保护项目初期投资确需雄厚稳定财力的引导。

（2）推动交流。联邦政府机构（或中央政府部门）在相关项目的沟通和交流中往往扮演着十分重要的角色，一方面由于联邦政府机构通常拥有关于资源状况和生态环境质量的科学数据和专业知识，另一方面是因为联邦政府机构凭借其权威以及其与地方政府和土地所有者的密切关系，在组织和引导各方进行沟通交流方面有着不可替代的优势。例如，在《濒危物种法》中明确了政府在相关项目（包括中央山谷栖息地交换项目）实施中的信息交流优势。[6]

（3）监督实施。行政机关在执行监督中的主导作用由法律规定的相关职责所决定。例如，在《濒危物种法》中单章列明了行政机关的相关职责，指导行政机关通过开展积极的计划保护名录中的物种，并在相关机构间政策中明确规定，国家机构在协助相关服务部门实施该法案的各个方面具有独特的地位。

2.4 普遍运用的市场机制

美国相关项目的成功经验正是得益于其注重运用市场机制实现生态产品价值。通过运用市场机制，大量生态产品和服务得以进入市场进行权属交易。

（1）开发多种生态产品。正如中央山谷栖息地交换项目中开放了栖息地“生态积分”作为商品进行交易[7]，美国相关项目在生态权属交易中不断开发新的产品。无论是水权交易、碳汇交易还是排污权交易，美国都是从生态系统服务功能的多样性（包括涵养水源、固碳释氧、维护生物多样性等）出发，开发多种生态产品，运用经济手段最大限度地实现生态产品价值。

（2）丰富生态产品交易主体。在栖息地交换项目中，土地所有者可以向私人和公共投资者出售“生态积分”。投资者既有州政府，也包括非政府组织和私营开发商。这一安排丰富了生态产品的市场主体，有利于积极引导社会资本进入生态产品市场。

（3）引导绿色金融支持。在发展生态产品交易市场的同时，金融部门在投融资决策环节也积极考虑潜在的环境影响。例如美国一些进出口银行制定了环境评估政策，对项目贷款需要先进行环境影响的评估，再根据结果作出决策，通过对社会经济资源的引导，推动生态产品价值的实现。[8]

2.5 多层次的公众参与

项目的开展往往需要公众及其他利益相关方的参与，而社会各界的积极支持也是源于其多方面的参与。

（1）制度设计完善。在联邦层面，上述案例中涉及的《清洁水法案修正案》和《濒危物种法》规定了公众参与的相关要求，并将公众参与环节细化到每一个环境决策或标准制定之中。在州层面，美国有些州关于濒危物种保护的规定，十分依赖于与政府、土地所有者和非营利组织之间的合作。这些制度设计使得公众能够更加主动地加入到环境保护的工作中。[9]

（2）交流平台健全。每个项目框架中最为核心的是项目参与各方的合作方式及合作平台。例如，在国家河口生态恢复计划项目中，通过主管部门的组织，地方政府、非营利组织、社区协会和其他非营利实体共同构建项目框架并定期交流沟通。这一过程便于利益相关方表达和交流观点，建立共识。[10]

（3）注重利益直接相关公众的参与。上述项目的参与者绝大部分属于相关社区的利益相关方，通过公众参与，能够更好地平衡各利益相关方的诉求，形成较为一致的目标。例如，在国家河口生态恢复计划中，项目的核心工程大都在社区内进行，与社区居民利益直接相关，在制度设计和交流平台都完备的情况下，社区居民通常有动力参加到项目的设计、实施和监督中，推动项目达成共同的目标，用以指导生态产品价值的实现。

3 关于完善我国生态产品价值实现机制的几点建议

美国生态产品价值实现机制方面的成功经验，结合我国实际情况，可以为我国生态产品价值实现机制提供一些参考。

3.1 完善政策与立法

生态产品价值实现的各个途经均需相关法律政策的规范，涉及生态保护补偿、生态权属交易、绿色金融支持等多个领域的法律及政策的完善。作为一个系统性工程，我国生态产品价值实现机制还在初步建立的过程中，宜在国家层面开展顶层设计，集中经济、法律、生态、环境等领域专家联合开展研究，解决生态产品价值实现过程中的技术瓶颈，建立和完善生态产品价值实现的法律政策体系、交易机制和技术标准等。[11]

3.2 制定健全的规划与计划

在生态产品价值实现的过程中，需要制定健全的规划与计划。例如，在生态权属交易、生态保护补偿机制等领域，宜以可持续发展战略为指导，综合考虑区域经济发展、资源开发、生态环境保护等各方面的因素，因地制宜地编制区域生态环境规划，并将其纳入区域社会经济发展规划中。

3.3 发挥行政机关主导作用

我国在生态环境保护和生态产品供应等方面，需要相关的国家机关根据各自职能，发挥好资金支持、信息交流和管理监督等方面的主导作用。例如：通过建立健全全国自然资源和不动产统一登记平台，建立健全自然资源资产负债表等工作以全面掌握山水林田湖草等自然资源数据和状况，从而对生态产品的供应进行科学规划，实时监督生态环境变化，准确评估项目成果。