农村建设用地调查与城乡国土空间优化：进展与研究设想

彭 慧，郑琰琳

（1.江苏省国土资源研究中心，江苏 210024；2.江苏省工程咨询中心，江苏 210092）

随着城市化进程的加快，大多数国家不断推进城市扩张，传统的城乡空间布局模式正在发生转变，面临资源约束趋紧和生态破坏严重的态势，推进国土空间优化符合环境保护和经济发展的双重需要[1]。城乡国土空间优化涉及复杂的、由多元要素构成、受多元主体影响、形态与功能多样的城乡地域系统。近30多年来，伴随着快速工业化、城镇化发展，中国城乡关系出现了显著的变化，特别是城乡地域结构发生了快速演化，“重城轻乡”的发展导向引发和加剧了城乡差距拉大、土地快速非农化、农村空心化等突出问题[2]。为适应这些变化、缓解这些问题，学者们开始逐渐意识到解决城乡空间尤其是乡村空间问题的迫切性，以集中集聚、高效共享、规模适中和生态文明为发展目标成为城乡空间优化的理想状态[3]。伴随着农村建设用地管理滞后、用地粗放、结构失调等一系列问题的出现，农村建设用地的现状揭示和变化分析成为城乡国土空间优化研究中至关重要的一部分。

从已有研究看，对城乡国土空间优化的研究主要包括对城乡建设用地增减挂钩政策的探讨与实证分析和对具体区域的城乡空间组织研究。一般认为，我国城乡国土空间优化的目的是实现城乡发展一体化和新型城镇化。农村建设用地作为城乡国土空间优化的重要方面，学者的分析评价大多以中宏观区域研究为主。关于农村建设用地的差别化管理，以往多以区域主体功能或城镇化与工业化水平等为依据，划定不同类型区进行政策制定；而较少从农村建设用地规模、结构、效率等视角出发，以农村建设用地自身的异质性特征为依据进行类型区划分，难以为城乡国土空间优化工作提供针对性的农村建设用地管理对策。而结合乡村土地调查数据，包括宗地信息、业态信息等，可以从微观视角更有针对性地研究农村建设用地空间特征与问题、农村建设用地整治潜力与路径、农村建设用地类型分区与差别化管理等，可以更有效地推动经济与人居环境的共同和谐与繁荣，实现城乡国土空间的进一步优化。

江苏省作为我国经济社会发展最快、城镇化与工业化水平最高的地区之一，其农村建设用地的集约节约与转型利用模式对于其他区域实施城乡国土空间优化具有一定的借鉴与示范意义。基于以上，本研究将以江苏省为案例区，以农村建设用地调查成果为基础，耦合社会经济发展数据，进行全省农村建设用地规模、结构与空间格局、整治与再利用潜力以及优化调控措施等方面的系统分析和探索，对于加快江苏省落实经济新常态下供给侧结构性改革，推进农村建设用地规模控制、结构优化、布局调整，落实建设用地总量和强度“双控”目标，探索“人地挂钩”政策，保障农民合法权益都具有非常重要的现实意义，同时可对如何更高效地利用农村建设用地调查数据以满足城乡国土空间优化的需求提供可借鉴的研究方法。

1 研究进展

1.1 关于城乡空间优化的宏观研究

党的十六大以来，中国逐步进入统筹城乡发展的新阶段，但仍面临城镇发展对空间的粗放利用，以及对土地财政的过度依赖等问题[2]。城乡国土空间优化正是从土地资源角度出发，以城乡一体化协调发展为目标的空间组织优化过程，包含动态和静态两个方面的内涵，主要通过促进城乡主体的互动以及土地要素在城乡之间的高效配置与有序流动，来建构城乡社会经济生态空间联系与相互作用秩序，从而优化城乡地域空间结构、提升城乡地域空间功能[4]。城乡国土空间优化的相关研究可以从土地角度揭示城乡一体化和城镇化过程中城乡经济、社会、文化、生态空间与行为活动的内在组织规律，为新型城镇化与城乡统筹发展战略实施提供科学支撑。城乡空间优化的目标是城乡基础设施网络化、城乡产业发展关联化、城镇布局合理化、空间联系紧密化[5]。胡晓萌从空间结构优化、生态保护格局优化、产业布局优化和公共服务设施配置优化4个方面对城乡空间优化调整进行了论述[6]。总体来看，城乡空间的优化路径应基于不同地域、不同发展阶段、不同驱动因素等进行区别对待，分类指导。城乡空间规划是实现城乡空间组织优化的重要途径，其理论与实践探索成果越来越多。当前，空间规划研究已经从城市主导逐步转向了城乡结合，学者们纷纷围绕城乡统筹规划、城乡一体化规划等展开研究[7]，其内容涉及内涵、理论基础、技术方法、规划管理等方面[7-10]。由于建设用地数据能够直接体现城乡融合发展的空间状态、特征、动态变化及分布特点，因此被广泛应用于城乡空间优化的研究。

1.2 关于农村建设用地的研究

快速城镇化进程中，中国农村人口持续向城市流动，而农村建设用地规模却并未相应减少，农村“人减地增”的“逆向扩张”现象普遍存在[11]。仅2000～2011年，全国农村人口就减少了1.33亿，人口收缩日益明显，而同期农村居民点用地增加了3045万亩，农村实际人均用地规模有增无减。随着工业化进程深入推进，在城乡土地利用价格“剪刀差”的驱动下，工业用地占农村建设用地比重也在持续攀升。尤其是，我国长期以来实施“城乡分治”的二元土地利用管理制度，大部分地区“城市偏向”的发展路径直接导致了农村土地利用管理的滞后，不可避免地带来诸如用地粗放、结构失调等一系列问题，不利于城乡土地利用的协调统一、农村建设用地的精细化管理以及可持续利用[12]。可通过对农村建设用地总量及其空间分布特征的描述性分析，刻画不同区域农村建设用地的规模增减与利用效率等[13][14]。近年来，随着土地资源管理、乡村地理与规划学科的发展，以典型村域为研究案例，学者们开展了一些微观尺度的农村建设用地研究工作[15]。在城市化备受关注的同时，伴随着城市化发展而产生的乡村衰退问题少有问津[16]。从微观视角研究较大范围内农村建设用地的产权归属、利用效率、功能结构、潜力分布等的成果更不多见。因此，在国家加快新型城镇化建设与城乡统筹发展的大背景下，科学引导农村建设用地转型、明晰农村建设用地开发面临的现实问题成为促进城乡国土空间优化的必由之路，也是公共管理学、人文地理学亟需加强研究的重要课题。

2 农村建设用地调查数据

由于乡村问题长期被忽视，农村建设用地的调查分析尤为重要，而现有研究缺乏以微观视角更有针对性地研究农村建设用地空间特征与问题、农村建设用地整治潜力与路径、农村建设用地类型分区与差别化管理等。在这种情况下，农村建设用地调查为城乡国土空间优化提供了更微观、更有针对性的基础数据支撑。农村建设用地调查的主要任务包括数据获取、挖掘和分析等。

2.1 数据获取

农村建设用地调查是以查清农村建设用地现状和利用情况为目的，针对农村建设用地开展内外业调查、资料收集、数据建库等工作。调查项目包括农村宅基地、经营性建设用地、公共管理与公共服务设施建设用地以及其他建设用地等农村建设用地实际使用状况，并按照统一的数据标准建立农村建设用地调查数据库，为完善农村建设用地管理政策、促进土地节约集约利用提供依据，为推进农村土地综合整治、盘活农村存量建设用地、开展农村不动产统一登记等工作提供基础数据。

2.2 数据挖掘

以农村建设用地调查成果为基础，梳理出宗地信息（宗地面积、建筑占用面积、建筑面积、建筑类型、利用状态、用地功能、家庭信息、产权归属等）、业态信息（行业类型、经营类型、税收情况、就业人数等），并关联村域经济（三次产业）、人口（户籍、常住、从业）等数据，可以构建支持人口经济-建设用地耦合信息挖掘的综合数据库，从而更全面地支撑城乡国土空间优化相关研究。

3 农村建设用地调查数据在城乡国土空间优化中的应用

基于以上数据，可以从以下几方面开展城乡国土空间优化的相关研究：①通过关联农村人口、就业及经济相关数据，开展深度挖掘，构建农村建设用地数据库；②农村建设用地规模强度、功能结构、利用效率、建筑年代等空间特征与差异分析；③农村宅基地、经营性用地等整治潜力测算与优化路径安排；④农村建设用地类型区划分及差别化的管控引导政策的制定建议。

3.1 数据库构建

以江苏省农村建设用地调查成果数据库（县级）和江苏省基础地理信息（行政区划等）数据为基础，通过空间叠加（intersect）、属性分析（attribute calculation & summarize）、空间匹配（spatial join），关联行政村空间单元、宗地属性和村域其他人口、经济数据，形成江苏省村级农村建设用地数据库。其中，对原始库中的建筑年代、建筑结构等离散数据，根据数据分布特征进行分等定级并赋权重和图斑信息加权求和，获取村域单元的变量值。

3.2 总体特征分析

依托上述综合数据库，开展村、镇、县、市、省等不同空间尺度的农村建设用地的基本特征分析。借助ArcGIS软件平台，将江苏省基础地理要素、农村建设用地及其功能、权属、建筑特征等空间数据，以及经济社会指标和元数据等非空间数据统一纳入MDB空间数据库；在拓扑与逻辑检验基础上，对农村建设用地空间数据进行尺度汇交（scale remittance），以提取村、镇、县、市等不同空间尺度矢量数据。采用空间关联（spatial join/relate）与空间统计（spatial statistics）分析方法，对不同尺度农村建设用地与相应经济社会指标进行耦合关联。

采用基尼系数（GINI index）与泰尔指数（Theil index），分别测算区域（inter-region）、地级市（inter-prefecture）、 县 区（inter-county）、 乡 镇（inter-town）等不同空间尺度下的农村建设用地规模、结构、效率差异水平，进而揭示江苏省农村建设用地分析的合适空间尺度，确定后续基本分析单元。

3.3 异质性分析

采用一般探索性空间分析（ESDA）方法研究农村建设用地直接派生信息的空间分异，揭示建设用地利用效率、功能结构等的空间异质性规律。通过空间自相关（spatial autocorrelation）等多元数据地理空间关联与统计，研究建设用地结构、效率与人口、社会经济要素的空间关联特征，为整治和再利用的路径研究提供指引。

（1）不同区域划分视角下农村建设用地利用差异。首先，根据全省主体功能区划分方案，分别测算优化、重点、限制、禁止开发区域内农村建设用地的利用强度、功能结构与综合效益；其次，按照全省“1+3”空间战略格局，分别测算扬子江城市群、沿海经济带、苏北生态经济区、淮海经济区内农村建设用地的利用强度、功能结构与综合效益；再次，按照传统设区市划分，测算苏南、苏中、苏北三大区域在上述方面的差异；最后，根据乡村单元的微观区位特征，测算到城镇或县城区不同空间距离（近郊-远郊）的农村建设用地的上述指标特征，从而解析不同城乡关系影响下的农村建设用地开发利用情况的差异。

（2）不同功能（类型）用地的区域差异分析。首先，提取农村宅基地数据信息，测算不同区域划分视角下农村宅基地的规模强度、利用效益及建筑年代等特征；其次，分别提取农村工业、商服等经营性用地信息，测算不同区域划分视角下农村经营性用地（工业、商服等）利用情况的差异特征。在此基础上，甄别江苏省农村建设用地变化的主要来源，尤其识别不同类型区域内“人减地增”的主要类型来源。专题研究不同地区农村宅基地配置的非均衡状况及其改革路径。

3.4 整治潜力测算与路径安排

按照逐级筛选的“漏斗”评估模型，建立从理论潜力—多级成本跨越潜力—整治周期安排的筛选逻辑线路，通过空置率排序和空间抽取，分析宅基地和经营性建设用地整治理论潜力及空间分异；根据建筑质量和年代分析，结合区域实地调研，评估建设用地整治成本的空间差异和再利用可能性；评估建设用地整治现实潜力，研究适宜的整治周期安排，制定建设用地整治潜力挖掘的地域清单与时序安排。

具体而言，分别根据上述不同区域划分方案测算不同功能类型用地的整治潜力，分别从主体功能区、“1+3”战略格局、三大区域、区域扶贫开发“6+2”重点片区划分等不同视角，分析农村宅基地、经营性用地等的整治潜力。重点关注镇域尺度下全省人口密度（绝对密度与相对密度）与建设用地规模的耦合关系，识别不同“人地挂钩”类型区（如人减地增、人地同增等）。在此基础上，通过大规模田野调查与典型案例解析，并关联地方行为主体意愿和成本负担能力分析，研究闲置宅基地和低效经营性建设用地的整治与再利用可能以及现实路径。专题研究大城市周边利用集体建设用地建设租赁住房的供给潜力，以及“人地挂钩”视角下的农村建设用地布局优化路径。

3.5 类型区划分及差别化管理政策建议

基于上述空间异质性分析结构，参考全省平均参数水平确定不同等级标准，并充分考虑经济社会发展水平与国家、省级区域战略，划分不同的农村建设用地类型区与亚区。进一步参考主体功能区、“1+3”功能区战略构想及传统苏南、苏中、苏北的三大区域划分，并结合上述类型区的异质性特征与土地整治潜力与“名义建设用地”分布状况，制定差别化的管控引导政策建议。

4 结论

随着快速工业化、城镇化发展，城乡差距拉大、土地快速非农化、农村空心化等突出问题亟待解决，乡村空间的组织优化尤为迫切。农村建设用地调查为从微观视角更有针对性地研究乡村空间问题——主要包括建设用地空间特征与问题、农村建设用地整治潜力与路径、农村建设用地类型分区与差别化管理等提供了较为精确的数据支撑，从而推动城乡国土空间的进一步优化。基于农村建设用地调查数据，结合人口、就业及经济等相关数据，可以构建支持人口经济-建设用地耦合信息挖掘的综合数据库，在此数据库基础上可以进一步开展以下研究：①农村建设用地空间特征与差异分析；②整治潜力测算与优化路径安排；③类型区划分。以上分析，在揭示农村建设用地的现状和变化的同时，也为政策制定提供了差别化建议，为城乡国土空间优化乃至城乡一体化发展和城镇化等提供了参考依据。